<<
>>

Б. Эволюция решений пережиладва этапа.

1) Свыше ста лет, с начала XIX века, исключительный режим Парижа, созданный в период Консульства и Империи и измененный, в частности, в 1871 и 1935 годах, оставался относительно устойчивым и почти не изменялся на фоне крупных реформ, затрагивающих режим коммун и департаментов.
118 >>>119>>> Проводилось различие между городом Парижем и департаментом Сена, включавшим в себя коммуны предместий. Жители Парижа избирали муниципальный совет, члены которого составляли вместе с выборными лицами от предместий генеральный совет. Эти собрания обладали очень малыми полномочиями, а их председатели играли главным образом представительную и почетную роль. Реальная власть делилась между двумя префектами — префектом Сены, характер власти которого можно проиллюстрировать на примерах с бароном Османом, основательно перестроившим город во времена Второй империи, с господином Пубелем, фамилия которого осталась знаменитой разве что в истории сбора хозяйственного мусора, и префектом полиции, который выполнял полицейские обязанности во всей агломерации. Париж был разделен на двадцать округов, во главе которых стояли «мэры», не имевшие ничего общего с мэрами коммун, поскольку они были чиновниками, назначаемыми правительством. Можно удивляться тому, что этот весьма бюрократический статус, столь противоречащий принципам демократии, смог просуществовать столь долгое время. Однако в последние двадцать лет он подвергся крупным реформам. 2) Реформы Законом от 10 июля 1964 года было создано новое специфическое управленческое объединение — город Париж, который по закону соединяет в себе «компетенцию коммунального и департаментского уровней». Следовательно, он одновременно и коммуна, и департамент, имеющий единый представительный орган — Парижский совет. В отношении предместий реформа шла значительно дольше. Действительно, были упразднены департаменты Сена и Сена-и-Уаза, и вместо них были созданы шесть департаментов, подчиненных режиму общего права и объединенных в одно целое с департаментом Сена-и-Марна.
Из Парижского района был образован округ, созданный в 1961 году и реформированный в 1966 году. Он находился под управлением префекта и административного совета, в котором левая оппозиция была представлена очень слабо (3 члена из 54), в то время как в реальности она представляла почти половину всего избирательного корпуса. Тем самым был сделан поворот к режиму общего права. Но коммуны предместий сохраняли, а департаменты предместий постепенно приобщались к общему статусу коммун и департаментов. Однако три префекта по-прежнему играли в этой системе главенствующую роль: префект Парижа, который заменил префекта Сены, пре- 119 >>>120>>> фект полиции, который сохранил наибольшую часть своих прежних полномочий, и префект Парижского округа — его исполнительная власть. Реформа 1975—1976 годов ознаменовала собой новый этап в распространении режима общего права. По закону от 31 декабря 1975 года Париж был организован в два самостоятельных управленческих подразделения по типу коммуны и департамента. Парижский совет становится как бы эквивалентом муниципального совета и генерального совета одновременно, но с рядом оговорок, поскольку существует поддержанное Административным трибуналом Парижа в 1978 году право совмещения мэром Парижа функций председателя совета с обязанностями члена генерального совета, несмотря на законодательный запрет входить одновременно в состав двух выборных органов. Парижский совет состоит из 109 членов. Он располагает двумя исполнительными органами—мэром по коммунальным делам и префектом Парижа по департаментским делам. Законодательство об управлении коммунами и департаментами в принципе распространяется и на Париж с учетом оговорок, содержащихся в законе 1975 года. Эти оговорки весьма существенны. Во-первых, сохраняется должность префекта полиции, осуществляющего полномочия, которые в других местах резервируются за мэрами. Во-вторых, департаментское руководство в Париже не обладает компетенцией по вопросам дорожной сети и социальной помощи, которая здесь реализуется на уровне коммун.
В-третьих, Париж остается разделенным на округа, управляемые «муниципальными должностными лицами» и комиссиями, в состав которых входят как государственные служащие, так и выборные представители от Парижского совета и другие деятели местного уровня. Комиссии вправе давать заключения, их заседания проводятся при закрытых дверях. Специальные положения действуют и в отношении финансов и персонала. Финансовый контроль усилен. Персонал делится на три категории: государственных чиновников, департаментских служащих и служащих коммуны, подчиненных особому режиму. Эта реформа была проведена в начале 1977 года: в юридическом аспекте с помощью серии регламентарных актов, а в политическом — с помощью выборов, которые прошли под знаком общенационального мероприятия. Закон от 6 мая 1976 года дополнил эту реформу Парижа реформой Парижского округа. Вместо «округа» создается «регион», такое же публично-правовое учрежде- 120 >>>121>>> ние, и Парижский округ получает название региона Иль-де-Франс. На уровень региона переходит компетенция в области благоустройства территории, экономического и социального планирования, городского транспорта и создания зеленых зон. Регионом руководят совет в составе 164 членов, экономический и социальный комитет и префект региона, который после принятия декрета от 15 марта 1977 года и в соответствии с общим правилом одновременно является префектом столичного департамента, то есть префектом Парижа. Реформа 1982 года проходила в два этапа. Закон от 2 марта 1982 года еще больше приблизил статус Парижа и региона Иль-де-Франс к режиму общего права с учетом сохранения особых прерогатив префектуры полиции и особого статуса для управленческого персонала. Два закона от 31 декабря 1982 года, из которых один касается административного устройства, а другой—избирательной системы, придали в то же время новый специфический характер статусу Парижа. Этот статус, основанный на численности его населения и применяемый также в отношении Марселя и Лиона, предусматривает организацию двухзвенного аппарата управления, который уже существует в целом ряде зарубежных столиц, таких, как Лондон, Брюссель, Москва.
Муниципальный совет и мэр руководят всеми делами города, который к тому же разделен на округа (20—в Париже, 16—в Марселе и 9—в Лионе). Эти округа уже существовали в качестве простых административных округов. В Париже после принятия закона 1975 года они имели консультативные комиссии, работа которых проходила в форме закрытых заседаний и в которых выборные лица составляли меньшинство. Комиссии были заменены советами, состоящими из муниципальных советников округа и окружных советников, также избираемых на основе всеобщего прямого избирательного права. Советы округов избирают из числа своих членов мэра и его заместителей. Эти советы могут ставить вопросы перед муниципальным советом, давать свои заключения по делам, касающимся городских округов, в частности по вопросам градостроительства, принимать решения, касающиеся яслей, бань, спортивных сооружений, осуществлять от имени муниципального совета в порядке делегации полномочий компетенцию по вопросам оборудования или обслуживания, участвовать в предоставлении квартир со льготной платой за них. Кроме того, предвосхитив принятие новых нормативных положений в отношении всех коммун, была уточнена роль организаций, «участвующих в муници- 121 >>>122>>> пальной жизни» и объединенных в инициативные и консультативные комитеты округа. Мэры городских округов выполняют также свои обязанности от имени государства по вопросам регистрации актов гражданского состояния, национальной службы, контроля за обязательным школьным обучением. Городские округа, получающие финансовые дотации от входящих в них коммун, обладают относительной самостоятельностью в расходовании средств; не являясь юридическим лицом, они, следовательно, не образуют самостоятельных управленческих подразделений. 2. Корсика Корсика последовательно представляла собой то один департамент, то два и наконец стала регионом. Она была наделена особым статусом на основе законов от 2 марта 1982 года и от 30 июля 1980 года. А. Организация Корсика представляет собой, как и другие регионы, местное управленческое подразделение.
При его организации учитывались «специфические особенности», в частности географического и исторического характера. Ее совет называется ассамблеей Корсики; помимо экономического и социального комитета, на Корсике существует также совет по вопросам культуры, образования и условий жизни. Ассамблея принимает решения по делам региона; она может, кроме того, вносить предложения об изменении или адаптации отдельных законодательных и подзаконных актов. Б. Компетенция Компетенция острова более обширна, чем в других регионах. Так, в частности, осуществляется компетенция в вопросах образования, профессиональной подготовки, связи, культуры и окружающей среды, благоустройства территории, жилищ, транспорта, занятости и энергетики. Кроме того, предусмотрено создание ряда специальных бюро по различным проблемам. Новый статус Корсики сходен со статусом регионов Испании или Италии— таких, как Каталония или Сицилия, однако он не идет столь же далеко по пути самостоятельности и партикуляризма и не ставит под вопрос единство и неделимость Республики. 3. Заморские департаменты и территории А. Департаменты. Согласно .ст. 73 Конституции: «Законодательный режим и административная организация заморских департаментов могут изменяться с учетом их особого положения». Таких департаментов шесть: четыре «старые колонии», восходящие к XVII столетию и превра- 122 >>>123>>> щенные в департаменты в 1946 году,— Мартиника, Гваделупа, Гвиана и Реюньон, к которым прибавились Сен-Пьер и Микелон и Майотт, не примкнувший к независимому статусу Коморских островов. Это в основном департаменты, подчиненные режиму общего права. Возникла проблема применения режима регионализации в отношении этих небольших, изолированных друг от друга территорий. Правительство собиралось решить эту проблему путем учреждения для первых четырех департаментов единой ассамблеи, которая одновременно являлась бы департаментской и региональной; Конституционный совет отменил закон, который был принят в этом духе парламентом осенью 1982 года, по той причине, что речь в нем вовсе не шла о простой «адаптации» законодательства, применяемого в метрополии.
Поэтому был принят новый закон, от 31 декабря 1982 года, по которому департаменты образуют четыре региона, каждый из которых имеет региональный совет, подчиненный режиму общего права, свой экономический и социальный совет и свои комитеты по вопросам культуры, образования и окружающей среды. Региональные советы Корсики могут вносить предложения об изменениях или об адаптации отдельных положений законодательства. Они могут, кроме того, заключать соглашения о сотрудничестве с соседними государствами, что является первым официальным закреплением во Франции «региональной дипломатии», которая имеет тенденцию к расширению в международной практике. Выборы в региональные советы заморских департаментов состоялись в начале 1983 года. Б. Территории. Территории, статус которых регламентируется ст. 74 Конституции, образуют разнородную категорию, возникшую на месте прежних колоний. Их число сократилось ввиду получения рядом бывших колоний независимости в рамках процесса деколонизации. Это произошло в 1960 году с рядом африканских государств и позже с Джибути и Коморскими островами. В настоящее время сохраняются четыре заморские территории: Новая Каледония, Французская Полинезия, Уоллис и Футуна, Южные и Антарктические земли. Их разноплановый статус уступил место единству внутренней автономии; их статус, несомненно, будет развиваться и дальше и отходить от статуса простых управленческих подразделений, приближаясь к статусу политических и государственных институтов, о чем свидетельствуют два закона от 6 сентября 1984 года о Французской Полинезии и Новой Каледонии. 123 >>>124>>> Секция II Государственные учреждения Если число категорий территориальных коллективов относительно невелико, то сеть государственных учреждений составляет одновременно и более многочисленную, и более разнообразную совокупность. I 1 ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ Государственные учреждения выступают под разными наименованиями, по которым не сразу удается судить об их действительном назначении. Это кассы, службы, учреждения, бюро, органы и т. п. Для них свойственно значительное разнообразие объемов и степени важности выполняемых функций. Сравним, например, бюро социальной помощи средней коммуны с такими огромными учреждениями, как депозитная касса, государственный фонд помощи Парижу, «Электри-сите де Франс» или созданное на основе закона от 31 декабря 1982 года о внутреннем транспорте национальное общество железных дорог. Одни государственные учреждения существуют в течение двух столетий (например, депозитная касса или торговые палаты), другие— всего несколько лет. Некоторые учреждения с момента основания объявляются временными, например по подготовке ко Всемирной выставке. Разнообразие наблюдается и в целевом назначении государственных учреждений. 1) Экономическая область Сектор производства и транспорта. Определенное число государственных предприятий существует в форме публично-правовых учреждений, как, например, «Шарбонаж де Франс», «Электрисите де Франс», Французское общество железных дорог, Комиссариат по атомной энергии. Но не все государственные предприятия обладают таким статусом. Впрочем, в этом состоит одна из современных сложностей французского права — может быть, одна из его слабых сторон. Например, такие предприятия, как «Эр Франс» или промышленные объединения, национализированные в 1982 году, не являются публично-правовыми. Финансовый сектор. Депозитная касса — несомненно, наиболее крупное из всех французских государственных учреждений по размерам своих средств и масштабам роли, которую она играет в экономической и финансовой жизни страны. 124 >>>125>>> Однако не весь государственный финансовый сектор приобрел такую форму — национализированные банки и страховые компании не являются публично-правовыми учреждениями. Представительство общественных интересов осуществляют торговые палаты, существующие очень давно и играющие важную роль. То же относится и к сельскохозяйственным палатам и цеховым гильдиям ремесленников. Однако профессиональные объединения, представляющие работников свободных профессий — врачей, архитекторов, адвокатов и т. д.,— не являются публично-правовыми. Ряд органов экономического вмешательства также обрел форму публично-правовых учреждений — это относится к Национальной межпрофессиональной службе по зерну, созданной для организации и упорядочения рынка зерна во Франции, и к Фонду по организации и упорядочению сельскохозяйственных рынков. 2) Социальная область Крупные национальные кассы социального обеспечения, как, например, Национальная касса страхования по болезни, являются публично-правовыми учреждениями в отличие от местных касс, первичных касс, которые являются частными организациями. Публично-правовыми учреждениями являются также национальные и региональные центры университетской и школьной деятельности. Наиболее важной категорией в этой области являются больницы. 3) Культурная область В области культуры имеются весьма многочисленные публично-правовые учреждения. Таковы лицеи, университеты, крупные высшие учебные заведения. При условии расширительного толкования это относится и к Организации французского радиовещания и телевидения и другим, например к Национальному центру научных исследований и Французской академии. 4) Административная область Наконец, и в сфере управления за последнее время значительно расширилась категория периферийных государственных учреждений. Таковы синдикаты коммун, как специализированные, так и многоцелевые, смешанные синдикаты, междепартаментские объединения, городские округа или городские сообщества, а также учреждения планирования и благоустройства новых городов и регионов. Строительство оборонных объектов, как правило, возлагается на государственное учреждение по обеспечению оборонных мероприятий. Государственное учреждение выглядит как многолет- 125 >>>126>>> нее буйно растущее растение. Ежегодно и, может быть, даже ежемесячно появляются новые его виды. Так, законом от 22 мая 1971 года были созданы три категории государственных учреждений: межкоммунальные объединения по управлению лесным хозяйством, смешанные объединения по управлению лесным хозяйством и профессиональное объединение лесного хозяйства. Агентства, которые создаются с некоторых пор, также являются государственными учреждениями (национальное агентство по вопросам занятости, агентство по вопросам освоения энергии, улучшения условий труда и т. д.). Таким образом, государственные учреждения вовсе не собираются исчезнуть из нашей административной и правовой системы. § 2. ОПРЕДЕЛЕНИЕ Государственные учреждения необходимо охарактеризовать как по отношению к другим юридическим лицам, подчиненным режиму публичного права, так и по отношению к частным организациям. 1) Государственные учреждения и управленческие подразделения Необходимо прежде всего определить государственные учреждения по отношению к управленческим подразделениям, то есть к государству и к местным органам власти и управления. Следует рассмотреть правовую природу государственных учреждений, их специализацию, формы осуществляемого за их деятельностью контроля. А. Правовая природа. Государственные учреждения характеризуются тем, что они являются «персонализированными» публичными службами. В акте, которым они создаются, они часто называются учреждениями, «наделенными признаками гражданского лица и финансовой автономии». Такая персонализация основывается на двух главных предпосылках, часто сочетающихся. 1) Первую предпосылку можно было бы резюмировать одним словом: участие. Государственное учреждение представляет собой юридическую форму привлечения персонала, граждан или общественности к управленческой деятельности. Действительно, очень часто учреждение имеет административный совет, который, впрочем, может приобретать различные названия и в состав которого входят представители различных заинтересованных ведомств. Так, для обеспечения известной самостоятельности университетов, после событий 1968 года, была выбрана юридическая форма государственного учреждения с выборными представителями от профессорского персонала и сту- 126 >>>127>>> дентов. Она не нова, торговые палаты, обеспечивающие представительство различных интересов, коммерсантов или промышленников с помощью ассамблей или советов, включают представителей этих профессий уже с начала XIX века. Не так давно «демократизация публичного сектора», предусмотренная законом от 26 июля 1983 года, обеспечивалась, в частности, путем прямого избрания представителей лиц наемного труда в административные советы. Это не единственная форма и не последний способ обеспечения участия в управлении. Существуют и другие формы, например, комиссии на уровне государственного аппарата управления. Существуют и более эффективные органы, как, например, выборные ассамблеи местных коллективов; так, муниципальные советы являются более эффективной системой участия в управлении, чем административный совет государственного учреждения, сформированный на второй ступени. Тем не менее это интересная с точки зрения участия система. 2) Второй важной предпосылкой создания государственных учреждений является обеспечение гибкости управления. Очень часто новое учреждение создается для обеспечения более гибкого управления, чем управление службами, существующими в государстве или на уровне местных коллективов. Эта форма дает возможность часто избегать требований, выдержанных в канонах классического административного права, и позволяет обеспечить более высокую эффективность управленческого воздействия. Именно в таком духе была создана ордонансом от 4 февраля 1959 года Организация французского радиовещания и телевидения, которой в этом случае обеспечивалась не только гибкость в управлении, но и политическая не зависимость. Б. Государство является юридическим лицом без четко обозначенных признаков специализации. Оно обладает широтой компетенции и практически наделено универсальными функциями. Государственные же учреждения характеризуются ярко выраженной специализацией. Так, в 1939 году было сочтено, что Бюро по вопросам благотворительности не может использовать в целях своей деятельности сеть кинотеатров. Кассы школ, организованных по типу учреждений, имеющихся в государственных школах, не могут оказывать помощь учащимся частных школ, потому что они отошли бы от своей специализации, заключающейся в оказании помощи учащимся государственных школ. Существуют и весьма редкие казусы, как, например, история с передачей рекламы по телевидению. Когда 127 >>>128>>> такая реклама была введена, возникла широкая дискуссия юридического характера и целому ряду профессоров административного права было предложено высказать свое суждение по этому вопросу в компетентной комиссии Национального собрания. Большинство из них ссылались на критерий специализации, заявив, что Организация французского радиовещания и телевидения создана для передачи информации, показа развлекательных программ и спектаклей, а не для рекламы и что, занимаясь рекламой, она отходит от своей специализации. В ответ на это последовало возражение (и оно оказалось решающим), что поскольку речь идет о получении дополнительных финансовых средств с целью обеспечения выполнения своей основной задачи, то показ рекламы не противоречит специализации данного учреждения. В. Контроль за деятельностью выступает в качестве третьего элемента определения. Государственные учреждения обособлены от деятельности других публично-правовых коллективов, но они отнюдь не взаимодействуют с ними. Это взаимодействие обеспечивается с помощью контрольной деятельности. Государственные учреждения обычно различаются по уровню подчиненности, они бывают национальными, департаментскими или коммунальными. Государственный совет пришел к мнению, что некоторые учреждения не принадлежат ни к одному из этих звеньев; это, в частности, относится к торговым палатам. Важен сам факт, что любое государственное учреждение связано с управленческим подразделением, осуществляющим надзор на местах. Этот надзор может осуществляться и государством, но, впрочем, в этом случае он обычно дублируется: государственное учреждение обычно подчинено министерству, которое осуществляет общий надзор, а наряду с этим и министерству экономики и финансов, которое осуществляет финансовый контроль. Надзор может также осуществляться и местным управленческим подразделением, которое само подчинено надзору со стороны государства; таким образом, существует целый каскад надзорных инстанций и соответствующих полномочий. 2. Государственные учреждения и частные организации Проблема определения границы между ними возникла уже давно. Наряду с категорией государственных учреждений, которые руководят публичными службами и являются юридическими лицами, подчиненными режиму публичного права, существуют частные организации, которые также руководят публичными службами. Различие между теми и другими не всегда легко провести. Понятие государственного учреждения возникло пер- 128 >>>129>>> воначально в XIX веке в результате сравнения с другими категориями общественно полезных учреждений. Это различие было установлено постановлением Конституционного суда в 1856 году по вопросу о статуте страховых касс. Такие учреждения являются юридическими лицами, подчиненными режиму частного права (например, Красный Крест). В том же XIX веке не раз вставал вопрос о природе профсоюзных ассоциаций владельцев, учрежденных законом 1865 года. Речь шла об обязательных ассоциациях владельцев, на которых возлагалась обязанность обеспечения общественно полезных работ, например орошения долины или осушения болота. В 1899 году было сочтено, что такие ассоциации являются государственными учреждениями, поскольку их задача состоит в обеспечении коллективных, а не частных интересов самих владельцев. Такого рода категории ассоциаций по-прежнему существуют в лице профсоюзных объединений по послевоенной реконструкции или в лице земельных профсоюзных объединений по изменению границ сельских районов. Не следует смешивать эти обязательные ассоциации, которые являются государственными учреждениями, со свободными профсоюзными ассоциациями, предусмотренными тем же законом 1865 года, которые являются организациями, подчиненными режиму частного права. В настоящее время возникают гораздо более трудные проблемы, еще не разрешенные в полной мере. Действительно, за последние 50 лет наряду с государственными учреждениями появилось большое число частных организаций, занимающихся управлением в сфере публичных интересов. К этой категории относятся местные кассы социального обеспечения или профессиональные союзы, представляющие работников свободных профессий. На практике проблема состоит в том, по каким критериям государственные учреждения отличаются от каждой из этих частных организаций, ведь обе категории обладают признаками юридического лица и занимаются управлением в сфере публичных интересов. Иногда различие между ними проводит закон. Так, в законе от 22 мая 1971 года профсоюзные объединения лесного хозяйства специально названы государственными учреждениями. К сожалению, законодатель не всегда дает такое уточнение; в этом случае в соответствии с духом всего нормативного акта необходимо попытаться определить выраженную в нем волю, учитывая название учреждения, предмет его деятельности, правила организации и деятельности, систему его финансирования. Несмотря на наличие уникальных казусов, по тексту закона все же легко распознать 129 9-698 >>>130>>> различающие их грани. Но недостаточно установить правовую природу государственного учреждения, необходимо определить содержание его деятельности, виды правового статуса и правового режима. § 3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ 1. Управленческие государственные учреждения, промышленные и торговые государственные учреждения Различие между государственными учреждениями управленческого и промышленно-торгового характера было установлено, во-первых, с помощью судебной практики. Затем оно было закреплено в правовых актах. Так, об этом говорится в декрете от 29 декабря 1962 года о государственной отчетности. А. Различие сначала проводилось не по поводу государственных учреждений, а по поводу публичных служб вообще, и оно было зафиксировано в очень важном постановлении Трибунала по конфликтам от 22 января 1921 года по делу Коммерческого общества Западной Африки. В административном праве существуют два параллельных критерия: разграничение между государственными управленческими учреждениями и промышленными и торговыми государственными учреждениями, с одной стороны, и между административными публичными службами и промышленными и торговыми публичными службами — с другой. Если в обоих случаях дается одинаковая квалификация по предмету деятельности, то сами понятия «учреждения» и «службы» являются разными; учреждение обладает признаками юридического лица, в то время как служба не обязательно обладает ими. Государственные управленческие учреждения являются персонализированными административными публичными службами, подобно тому, как промышленные и торговые учреждения являются персонализированными промышленными и торговыми публичными службами. Деятельность государственного управленческого учреждения регламентируется в основном административным правом по крайней мере в двух отношениях: его служащие обычно обладают тем же статусом, что и государственные чиновники, их статус органически включен в общий статут государственных служащих, его финансовые счета подчиняются правилам государственной отчетности. Напротив, промышленные и торговые государственные учреждения опираются в своей деятельности на нормы 130 >>>131>>> частного права. Их персонал в принципе подчинен режиму Трудового кодекса, и тем самым он приравнивается к лицам наемного труда в частном секторе, за некоторыми исключениями. Они располагают финансовыми счетами коммерческого типа и подчинены тем же правилам налогообложения, что и предприятия частного сектора. Наконец, они совершают коммерческую деятельность в соответствии с нормами Торгового кодекса. Как же можно различить эти две категории учреждений, если в акте, учреждающем или регламентирующем деятельность организации, не указан ее характер? При отсутствии соответствующего положения в тексте акта следует различать основной критерий и второстепенные критерии, дополняющие основной. Основной критерий связан с предметной деятельностью учреждения, а второстепенные — с правилами организации, функционирования и порядком финансирования. Некоторые учреждения преследуют цели, которые сходны с целями промышленных и торговых предприятий. И не потому, что они имеют своей задачей извлечение прибыли, это противоречило бы самому понятию публичной службы и государственного учреждения, а потому, что предметом их деятельности является изготовление, закупка и продажа изделий, то есть хозяйственное производство, в то время как государственные управленческие учреждения выполняют задачи традиционного типа по обеспечению функциональной независимости ведомств, регламентации их деятельности, обеспечению правопорядка, социальной и культурной деятельности. Но иногда целевых критериев бывает недостаточно, чтобы провести разграничение между двумя категориями учреждений, либо потому, что оно не является четким, либо потому, что законодатель предусмотрел статус, отличающийся от статуса, который обычно связан с целевым предназначением такого учреждения. Поэтому приходится прибегать к помощи упомянутых второстепенных критериев. Если статут учреждения содержит в основном нормы публичного права, а само оно финансируется в основном за счет ассигнований из общего бюджета или поступлений от налогов, то можно сделать вывод, что это— государственное управленческое учреждение. И напротив, это будет промышленное и торговое учреждение, если его деятельность основана на нормах частного права, а финансирование обеспечивается за счет поступлений от продажи изготовленных изделий1. 1 Все эти критерии были сгруппированы в постановлении Государственного совета от 16 ноября 1956 года по делу профессионального 131 >>>132>>> Б. В последний период в этом различии, которое казалось ясным и четким, произошли некоторые сдвиги. Уже давно существуют смешанные учреждения, которые по роду выполняемых задач одновременно являются управленческими и промышленно-торговыми (Национальная служба по судоходству, Национальная межпрофессиональная служба по зерну, автономные порты). Смешение правил двух категорий применительно к одному и тому же учреждению приводит к самой настоящей путанице видов компетенции. Так, иногда проще управлять промышленно-торговым учреждением, ибо способ его управления более гибок, поскольку его деятельность регулируется нормами частного права. Но служащие этих учреждений хотят одновременно сохранить за собой статус государственных, потому что находят в нем больше гарантий, в частности в отношении профессиональной устойчивости и трудовой занятости. Так, были созданы гибридные организации, выполняющие задачи по управлению, но названные в законе или декрете промышленными и торговыми. Служащие таких организаций сохраняют за собой привилегии, закрепленные за аппаратом государственных чиновников. Это относится, в частности, к Национальной службе лесоводства, созданной законом 1964 года, в котором ей присвоили наименование промышленного и торгового государственного учреждения, уточнив, что его служащие являются государственными должностными лицами. Другим примером является Национальная касса государственных рынков, которая, будучи промышленным и торговым учреждением, сохраняет за своими служащими статус государственных чиновников. Это приводит к большой путанице, которая возникает по более серьезному основанию в виде отхода от общих признаков, выраженному в понятии так называемой ложной квалификации. Иначе говоря, возникает возможность, при которой создатель учреждения специально присваивает ему наименование промышленного и торгового, в то время как оно не преследует соответствующих целей, не имеет соответствующего статуса и способа финансирования. Такого рода случай нашел свое отражение в постановлении Трибунала по конфликтам от 24 июня 1968 года по делу организации, созданной для упорядочения сельскохозяйственных рынков и названной автором нормативного акта промышленным и торговым учреждением. Трибунал по конфликтам пришел к выводу, что такая квалификация является неверной, потому что учреждение союза работников авиационной промышленности (по вопросу о компенсационной кассе для децентрализации авиационной промышленности). 132 >>>133>>> в действительности выполняло чисто управленческие функции. Здесь, бесспорно, коренятся злоупотребления, которые необходимо исправлять. Наконец, последний тип обхода общих норм можно увидеть в появлении, наряду с этими двумя крупными классическими категориями, псевдокатегорий, которые впервые были признаны судебной практикой и законодателем. Примером такого рода служит Исследовательский институт по вопросам информатики и автоматики, созданный по закону от 3 января 1967 года. В законе это учреждение названо «научно-техническим»; по правде говоря, это не единичное учреждение, поскольку еще ранее это прилагательное по закону 1945 года было присвоено Комиссариату по атомной энергии. Закон от 12 ноября 1968 года снабдил университеты и другие государственные высшие учебные заведения качеством учреждений «научно-культурного характера». Законом от 15 июля 1982 года были учреждены государственные учреждения «научно-технического характера», с уточнением, что их основной целью не являются цели промышленной и торговой деятельности. Являются ли научно-технические и научно-культурные учреждения новой крупной категорией, которая должна находиться посредине между управленческими учреждениями и промышленными и торговыми учреждениями? Вряд ли, поскольку эти учреждения являются лишь модифицированными видами тех или иных учреждений в зависимости от преследуемой ими цели. 2. Правила создания государственных учреждений Государственные учреждения имеют устойчивую тенденцию к численному разрастанию, что может привести к расточительству средств или бюрократизации управленческого аппарата. Отсюда и противоположная тенденция, выраженная в попытках сдерживания, ограничения столь неоправданного разбухания. Статья 34 Конституции предусматривает, что законом определяются правила, касающиеся «установления категорий государственных учреждений», что обеспечивает государственным учреждениям конституционный статус. Это положение, будучи не совсем удачным и отнюдь не элегантным, не раз получало толкование Конституционного и Государственного советов, на которые возлагался контроль за применением ст. 34. Было решено, что нельзя более создавать с помощью закона каждое новое государственное учреждение в отдельности и законом будут определяться лишь их «категории» по совокупности родовых признаков. К одной и той же категории принадлежат учреждения, 133 >>>134>>> имеющие сочетание одинаковых признаков, будь то управленческие или промышленные и торговые, если они подлежат одному и тому же типу надзора—либо со стороны государства, либо со стороны департамента, либо со стороны коммуны—и имеют сходную специализацию, например являются образовательными или кредитными учреждениями, и, наконец, если они имеют аналогичные правила организации и деятельности. Из этого общего определения вытекает, что вся эта группа учреждений образует самостоятельную категорию, потому что не существует никакого иного учреждения, могущего быть приравненным к ней. Именно на этом основном определении базировалось создание Автономного управления парижского транспорта и Национального общества французских железных дорог. Иногда, напротив, категория является весьма емкой по насыщению и включает сотни или тысячи учреждений, что, в частности, относится к лицеям или больницам. Таким образом, родовые признаки для каждой категории устанавливаются законом. Затем учреждения данной категории создаются по решению управленческого органа, то есть правительства—в отношении государственных учреждений или решением генерального или муниципального совета,—в отношении местных административных учреждений. 3. Статут государственного учреждения В отличие от коммун и департаментов государственные учреждения не имеют общего статута; напротив, для них характерна, с одной стороны, разбросанность правил по большому числу различных актов, а с другой — разнообразие самих правил. Было установлено лишь несколько основных правил, и прежде всего в нормативных актах о финансовом контроле и о бухгалтерском учете; несколько принципов было выдвинуто на основе судебной практики, например принцип специализации. Кроме того, по закону от 26 июля 1983 года о демократизации управления публичным сектором было установлено определенное число правил о составе административных советов; но этот закон применяется в отношении всех государственных предприятий, включая национальные общества смешанной экономики или акционерные общества, а среди государственных учреждений закон касается лишь тех, которые носят промышленный и торговый характер. Таким образом, сфера его применения была одновременно и расширена, и заужена в том, что касается государственных учреждений. В других случаях в каждом акте, учреждающем государственное учреждение, предусматриваются правила 134 >>>135>>> организации, деятельности, финансирования и контроля за учреждением. A. Руководящие органы учреждений многообразны. Некоторые имеют только назначаемого директора. Другие имеют административный совет и председателя, который может назначаться центральной властью или избираться административным советом, а при председателе иногда учреждается должность генерального директора. Что же касается административных советов, когда таковые имеются, то их состав тоже весьма разнообразен. В некоторых случаях большинство в них составляют государственные представители, что, однако, не является правилом. Иногда в них совершенно нет представителей государства; это относится к советам университетов. Другие члены, не являющиеся представителями государства, все же назначаются государственной властью либо выступают от лица частных объединений, профсоюзных организаций, например когда они избираются (в университетах) или уполномочиваются трудящимися предприятия (как это предусмотрено по закону от 26 июля 1983 года). Б. В области режима финансирования наблюдается такое же разнообразие. Некоторые учреждения имеют собственные финансовые средства, на которые они существуют; это в принципе относится к промышленным и торговым учреждениям. Иногда, напротив, единственным источником их финансирования являются государственные субсидии; это относится к учреждениям типа Национальной административной школы, бюджет которой обсуждается в парламенте наряду с бюджетом министерств. Чаще всего финансирование осуществляется за счет комбинации средств обеих категорий (университеты). B. Контроль или надзор за деятельностью учреждений выступает в разнообразных формах. Тут также нет общего правила в отличие от деятельности местных коллективов. Иногда устанавливается весьма жесткий контроль по иерархии; такой контроль был предусмотрен, например, актом 1971 года, по поводу которого возникли большие кривотолки, поскольку он в принципе имел конфиденциальное значение и назывался в печати «циркуляром Гишара». Речь шла о циркуляре, направленном непосредственно министром национального образования директорам лицеев по праву министра направлять указания директорам своих периферийных служб в департаментах. Бывает и наоборот, когда учреждение обладает обширной автономией, как, например, агентство Франс Пресс или университеты, даже если такая автономия ограничена по политическим или финансовым соображениям. 135 >>>136>>> Между этими двумя возможностями почти полной иерархической зависимости и широкой автономии существует целая гамма различных степеней автономии. Вообще говоря, отмечается, что автономия является относительно слабой в силу французской традиции централизации. В этом отношении положение во Франции несколько отличается от положения, существующего, например, в Англии, где аналогичные учреждения, как, например, Би-Би-Си, пользуются предельной самостоятельностью. Государственные учреждения характеризуются в настоящее время беспорядочным разрастанием. Конечно, трудно избежать этого явления, которое не является специфически французским и отмечается в большинстве стран мира независимо от их режима. Но можно было бы попытаться устранить беспорядочный рост. Во-первых, следовало бы разработать критерии создания учреждений. В настоящее время не существует никакого общего критерия, никакого писаного или неписаного правила, указывающего, в каких случаях и когда следует создавать государственные учреждения. Поэтому следовало бы выработать критерии, позволяющие рассчитать условия, при которых деятельность службы лучше обеспечивалась бы непосредственно государством или местным коллективом, или условия, при которых предпочтительнее было бы наделить ее правами юридического лица. Во-вторых, целесообразно издать правила об управлении в виде своеобразного общего статута государственных учреждений, где была бы предпринята попытка примирить интересы этих учреждений с общими интересами государства и местных коллективов и в которых проводилось бы различение правил, применяемых к различным категориям учреждений. Нет уверенности в том, что такое упорядочение осуществится в скором будущем, потому что его тщетно ждут вот уже несколько десятилетий. Государственный совет представил правительству в 1972 году доклад о реформе государственных учреждений, который в порядке исключения был опубликован. В этом докладе они сурово критиковались в таких формулировках, как «понятие с неясными границами», «слабой правовой насыщенностью» и «неясной правовой классификацией»; на деле это означало, что под сомнение были поставлены критерии разграничения режима и категорий учреждений. Доклад сопровождался критикой условий создания государственных учреждений и внесением некоторых предложений о проведении реформ. Но этот доклад не имел никаких послед- 136 >>>137>>> ствий, и мы не уверены, что таковые когда-нибудь наступят. Зато нет никакого сомнения, что государственные учреждения будут и впредь играть большую роль в административной жизни, и было бы нежелательно добиваться их ликвидации, потому что они сохраняют свою ценность одновременно как средство гибкого управления публичными секторами и как система, обеспечивающая участие граждан в управлении. >>>138>>>
<< | >>
Источник: Г.Брэбан. ФРАНЦУЗСКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. 1988

Еще по теме Б. Эволюция решений пережиладва этапа.:

  1. Б. Эволюция решений пережиладва этапа.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -