Глава 1. ДОГОВОР И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Переход от административно-командной системы управления к демократической делает актуальным поиск новых форм и средств государственного управления. Среди последних выделяется административный договор, сочетающий в себе одновременно и формально-юридическое равенство контрагентов, и прерогативные полномочия государственно-властного участника, реализующего публичные задачи и функции.

Ранее договоры не использовались в качестве средства государственного регулирования общественных отношений. По существу, единственным управленческим средством выступал односторонне-властный (административный) акт компетентного государственного органа. Огосударствление общественной жизни, партийно-государственный монополизм в экономике, политике, идеологии, отсутствие реального федерализма и местного самоуправления, а также другие атрибуты тоталитарного устройства государства и общества позволяли структурировать и осуществлять управление исключительно в виде односторонне-властного воздействия, не прибегая к договорному типу регулирования.

Сегодня государственные органы и организации заключают множество договоров и соглашений как внутриаппаратного типа, так и с негосударственными субъектами. Необходимо теоретическое осмысление правового режима таких договоров, выделение в их общей массе договорных форм публично-правового характера, исследование отраслевой и индивидуальной специфики административных договоров.

Договор может и должен восприниматься не как сугубо частноправовая юридическая категория. Выбор между административным актом и договором как формами административной деятельности должен определяться конкретной обстановкой, фактическими и правовыми условиями управления.

Государственное управление реализуется во взаимоотношениях государства с различного рода негосударственными субъектами (отдельными индивидами, коллективными образованиями, обществом в целом). Эти общественные отношения складываются как внутри самого государственного аппарата (внутриорганизационные, внутриаппаратные), так и на стыке "государство - гражданское общество" ("внешние" отношения). При этом государство выступает субъектом, а частные лица - объектами государственного управления.

Выделим девять типов таких взаимодействий:

1) явочный - режим государственного невмешательства, полная свобода объекта управления выбирать свое поведение, государственное управление как таковое здесь отсутствует;

2) регламентационный - государство формирует правовое пространство, в котором объект управления свободен выбирать свое поведение, причём государство не вмешивается в деятельность объекта, пока "правила игры" соблюдаются;

3) уведомительный - режим, связанный с необходимостью поставить государство в известность о выбранном поведении;

4) договорный - поведение участников государственного управления строится в соответствии с условиями соглашения, заключенного между ними;

5) регистрационный - обязанность зарегистрировать выбранное поведение;

6) разрешительный - обязанность получить разрешение (лицензию, квоту, сертификат, аттестат) на выбранное поведение;

7) распорядительный - поведение объекта строится на основании прямых указаний субъекта управления;

8) запретительный - режим государственной монополии либо абсолютный запрет определенных видов поведения и для объекта, и для субъекта управления.

Вышеуказанная классификация строится по принципу понижения свободы объекта управления выбирать своё поведение и усиления государственного регулирования.

Как мы видим, по уровню свободы договорный режим находится между уведомительным и регистрационным, то есть как раз в середине предлагаемой "лестницы". Это показывает промежуточный характер договорного типа взаимодействий в государственном управлении, который имеет как диспозитивные элементы, так и элементы, жёстко связывающие волю и действия его участников.

Свобода выбранного поведения контрагентов ограничивается здесь действующим правом и условиями заключенного договора. Поскольку контрагенты добровольно устанавливают условия договора, сообразно своим интересам и действующему праву, лучше говорить о взаимном самоограничении свободы поведения. На эту двойственность указывает Р.Саватье, отмечая, что, с одной стороны, "договоры являются средством выражения свободы лица", а с другой стороны, - "эта свобода отчуждается в самом процессе её осуществления. Ведь лицо само связывает себя, принимая на себя добровольные обязанности"1.

Как уже отмечалось, условия системы государственного управления, называемой "административно-командной", позволяли выстраивать управленческую вертикаль исключительно с помощью односторонне-властного, командного воздействия, юридическим средством которого выступал в той или иной форме административный акт.

Создавалась парадоксальная ситуация, когда договор в государственном управлении фактически не применялся, использовались односторонние административные акты, но поскольку отечественная экономика по субъектам, форме собственности, формам и методам функционирования была полностью огосударствлена, все заключаемые в народном хозяйстве договоры так или иначе приобретали государственный характер.

Понятие "государственное управление" долгие годы рассматривалось как исключительно односторонне-властный процесс государственного воздействия на те или иные области общественной жизни. А там, где отношения представляют собой "улицу с односторонним движением", нет места договору, - отсюда та крайне незначительная роль, которую уделяла договору отечественная административная наука. На недостаточность понимания государственного управления как властного, упорядочивающего воздействия субъекта управления на его объект, где обе стороны однозначно связываются по типу "команда - обратная связь", неоднократно указывалось в литературе.

"Начинать нужно с теории государственного управления. Пришло время распроститься с односторонним представлением о государственном управлении и принять форму сотрудничества", - отмечает Б.

Социальное управление, одним из видов которого выступает государственное управление, обладает некоторыми особенностями, отличающими его от процессов управления в неорганических и биологических системах, а именно: отсутствием жёсткого разделения на субъект и объект управления, их своеобразной взаимозаменяемостью, наличием процессов саморегуляции, нелинейностью (инвариантностью) социальных систем, содержащих в каждый текущий момент времени множество различных вариантов развития, сознательно-волевым характером взаимосвязей, наличием информационных каналов обратной связи 3. Это позволяет сделать вывод о том, что государственное управление представляет собой не просто воздействие, но взаимодействие соответствующих субъектов.

В этой связи нельзя не упомянуть теорию социального обмена, согласно которой государственное и общественное устройство, основанное на совместной деятельности индивидов, всегда предполагает два типа обменов : свободный (рыночный) и принудительный (перераспределительный) .

Первый тип преобладает в демократических государствах, функционирующих в нормальных, не экстраординарных условиях,

второй – соответственно, в чрезвычайных ситуациях, либо в тоталитарных, диктаторских режимах.

В условиях свободного обмена разного рода деятельностью, информацией, продуктами государство и общественные сегменты становятся партнёрами, реализующими свои частные и общие цели.

Разумное государственное управление состоит в том, чтобы, ограничивая необходимым минимумом свои односторонние воздействия, решать все задачи во взаимодействии. Демократическому государственному управлению, понимаемому как взаимодействие, "организационное сотрудничество государства с коллективными и индивидуальными членами общества.., направленное на достижение определённых общих целей" органически присуще договорное регулирование общественных отношений.4

Как уже отмечалось ранее, договор, наряду с другими правовыми актами, может и должен стать равноправным юридическим средством государственного управления, возможность и целесообразность использования которого должны определяться конкретными обстоятельствами.

Такое понимание государственного управления широко используют американские юристы и социологи.

В частности, Остром Винсент разграничивает государственное управление в узком и широком смысле.

Под первым он понимает государственные органы власти, прежде всего исполнительной, под вторым - открытую публичную сферу общественных интересов (Res Publica), в которой субъектами управления (а не объектами !) выступают все общественные институты, включая индивидов.

Путём приобщения последних к саморегулированию в области общественного и государственного управления создаются разнообразные институционные механизмы, функционирующие как механизмы самоуправления без каких бы то ни было предварительных разрешений, лицензирования или указаний со стороны исполнительной власти. "Взаимоотношения между автономными единицами и органами управления, - пишет О.Винсент, - подобно отношениям в сфере общественной экономики, организуются в основном посредством контрактных и иных механизмов кооперации"5.

Автономно правящие структуры и правительственные органы взаимодействуют в открытой публичной сфере. Думается, это верный подход и по мере укрепления демократических ценностей он будет развиваться и в отечественной правовой доктрине.

Тому незначительному вниманию, которое уделяла договору административная наука, отчасти способствовала абсолютизация предметно-методологических различий между публичными и частными отраслями права.

Это прежде всего касалось цели, предмета и метода правового регулирования.

В большей степени такой подход отразился на соотношении административного и гражданского права, превратившихся в своеобразных антиподов, различия между которыми приобрели характер жёсткого контраста и строились по типу "чёрное-белое". Традиционной стала следующая позиция: административное право использует исключительно метод властных предписаний, подразумевающий детальную юридическую регламентацию и минимизацию свободы выбора субъектами вариантов своего поведения, в противоположность гражданскому праву, использующему только диспозитивные средства и методы правового регулирования.

Фактически административно-правовой метод правового регулирования был отождествлён с императивным, а гражданско-правовой – с диспозитивным методом.

Традиционный подход предполагает, "если гражданское право имеет своим предметом имущественные отношения, возникающие на основе общественной и личной собственности, главным образом в порядке договоров и взаимных обязательств сторон, то административное право регулирует отношения, возникающие в силу распоряжения органов государственного управления"6.

Утвердились выводы о неприменимости диспозитивных начал в административном праве, что объяснялось управленческими особенностями входящих в его предмет общественных отношений, правовым статусом субъектов, целями правового регулирования и другими факторами.

Такой подход представляется теоретически неверным и не подтверждается на практике. Тенденцией развития современного права является взаимопроникновение и сближение различных правовых отраслей, рост межотраслевых подотраслей и институтов. Дуализм права, то есть более чем двухтысячелетняя традиция его деления на публичное и частное, в настоящее время в значительной степени стирается и теряет свою актуальность, а в государствах англосаксонской правовой системы оно никогда и не признавалось. Вышеуказанное деление всегда было довольно условным, поскольку как публично-правовые, так и цивильные начала так или иначе присутствуют во всех отраслях права и правильно говорить лишь о преобладании тех или иных в конкретном нормативном комплексе.

Разумеется, отраслевые особенности существуют и разграничение правовых элементов (правового статуса субъектов, методов и целей правового регулирования, соотношения запретов, обязанностей и дозволений и т.п.) административного и гражданского права отражает специфику указанных отраслей. Тем не менее различия между ними не носят абсолютный характер. Представляется верным утверждение А.П.Алёхина и Ю.М.Козлова о том, что "правовые отрасли используют в своих регулятивных целях с учётом особенностей регулируемых отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном соотношении... Элементы равенства или неравенства сторон могут быть обнаружены в отношениях, регулируемых любой отраслью права, включая и те, которые подвержены административно-правовому регулированию".7

Современные реформы в России ограничили возможность прямого государственного вмешательства во многие сферы управления. Переход от государственного монополизма в экономике к многообразию форм собственности привели к появлению независимых в своей оперативной деятельности хозяйствующих субъектов. Государственное строительство на основе принципов разделения властей, реального федерализма, децентрализации, независимости местного самоуправления делает нецелесообразным либо просто невозможным простое администрирование в этой сфере. Человек, его права и свободы провозглашены высшей ценностью, индивид становится самостоятельным, подчас равноправным партнером государства; в административной науке постепенно происходит переворот в понимании места и роли отдельного гражданина в государственном управлении, укрепляется позиция, согласно которой все институты административного права необходимо рассматривать сквозь призму прав человека. Осуществляется переход от командного, директивного управления к методам косвенного, стимуляционного воздействия. Диспозитивные, рекомендательные и поощрительные начала все более укрепляются в административном праве. Последнее выражается и в том, что одной из форм государственно-управленческих отношений все чаще выступает договор. Его удельный вес и значение в государственном управлении нарастает лавинообразно.

Договорное регулирование административных и - шире, государственно-управленческих отношений обладает рядом преимуществ по сравнению с иными методами (нормативным, распорядительным, регистрационным и т.д.). Большое внимание этому аспекту уделено в работах В.Д.Рудашевского. В обобщенном виде идеи В.Д.Рудашевского о взаимосвязи юридических качеств договорных отношений и вытекающих из них координационно-управленческих следствий можно представить нижеследующими выводами:

1. Присущее договорному методу формальное равенство сторон даёт возможность выступить инициатором возникновения координационных отношений любому из органов управления, призванных действовать совместно.

2. Возникновение обязательственных отношений создаёт формальную определённость и взаимность прав и обязанностей, обеспеченность их юридической защитой.

3. Добровольность принятия на себя обязательств способствует осуществлению координационной деятельности без специальных предписаний к исполнению.

4. Санкционированная государством ответственность ведёт к осуществлению взаимного контроля за выполнением зафиксированных в договоре управленческих задач.

5. Использование экономических рычагов воздействия на контрагента.

6. Координационно-управленческим следствием относительной автономности регулирования взаимоотношений между договаривающимися сторонами в рамках закона выступает целевое расширение компетенции за счёт её перераспределения (а не наделение специальной компетенцией), органичное сочетание методов централизованного руководства с оперативной самостоятельностью, упрощение процедуры межотраслевого (межведомственного) согласования решений, освобождение верхнего уровня управления от утверждения решений, принимаемых в инициативном порядке для реализации нормативно закреплённых и установленных целей.

7. Самостоятельность в выборе контрагентов по критерию наличия общего и/или взаимного интереса либо из экономических потребностей даёт возможность связать органы управления различной природы (т.е. всех ветвей власти) и уровня.

8. Преобладание организационных функций, направленных на обеспечение исполнения договорных обязательств, над общими исполнительно-распорядительными функциями, осуществляемыми сторонами самостоятельно, позволяет организовать совместное планирование, финансирование, кредитование, материально-техническое снабжение.

9. Целевой характер деятельности, предусматриваемой договором, фиксация её конечных результатов предполагают активное внедрение программно-целевых методов организации управления.8

К сожалению, В.Д.Рудашевский подходит к административному договору несколько односторонне, считая, что им могут быть опосредованы только внутриаппаратные управленческие связи. Кроме того, данный автор придерживается концепции хозяйственного права, в соответствии с которой договорные отношения рассматриваются как разновидности планово-хозрасчётных отношений, возникающих в рамках хозяйственных систем при выполнении ими директивно установленных плановых заданий. Думается, такая позиция, практически оправданная в условиях планово-распределительной экономики, не применима по отношению к рыночной системе хозяйства.

В настоящее время укрепляется мнение, что хозяйственное право - это в значительной степени искусственное образование, и поэтому регулируемые им ранее общественные отношения постепенно перераспределяются между отраслями административно-правового направления (административным, земельным, природоресурсным, экологическим, налоговым, таможенным), с одной стороны, и гражданским правом - с другой.