§ 3.1. Дихотомия государственной власти как социально-политическая основа гражданской службы

Государственная власть помимо внешнего разделения по вертикали и горизонтали внутри себя функционально делится еще на две части — известный принцип дихотомии государственной власти (гр.

Понятие «администрация» происходит от латинского ad+ + ministrnre, что означает «служить для». При этом глагол ministrare является производным от существительного ministris, что переводится как «слуга». Этимология слова в значительной мере отражает

существо дела. В любой управленческой структуре администрация находится в подчиненном положении у какой-либо власти — политической, экономической, социальной. Она придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осуществлению ее полномочий. В этом смысле понятие «администрация» равнозначно понятию «аппарат» (лат. apparatus — совокупность работников какой-либо организации).

В числе первых идею о раздвоении государственной власти на политическое руководство и администрацию высказал в 1845 г. французский социолог Александр Ф. Вивьен в своей книге «Очерки об администрации». Более обстоятельно эта идея была изложена в 1887 г. в работах молодого американского ученого из Принстона Вудро Вильсона. Он считал, что государство выполняет две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке для страны общих направлений развития и общих законов, а также административную, которая является приложением этих общих направлений и законов к конкретным людям и ситуациям. Поскольку административные функции, по его мнению, отличаются от политических, то они должны быть деполитизированы. По словам Вильсона, административные вопросы — это не политические вопросы.

Доктрина дихотомии (раздвоения) государственной власти на политическое руководство и гражданскую службу довольно быстро приобрела широкую известность и признавалась почти всеми политиками и политологами. Распространение этой доктрины имело три основных следствия. Во-первых, она заложила теоретический фун

дамент новой науки о гражданской службе, которая формировалась как новая ветвь политологии. Гражданская служба концентрировалась на проблемах формирования государственной администрации, рекрутирования и обучения гражданских служащих таким образом, чтобы они могли действовать с максимальной эффективностью и экономичностью. Считалось, что демократия — это забота политиков, а задача гражданских служащих — повышение профессионализма и эффективности своей административной (аппаратной) деятельности.

Во-вторых, дихотомия между политиками и администраторами дала удовлетворительное теоретическое обоснование существованию постоянной профессиональной гражданской службы. Утверждалось, что поскольку гражданские служащие являются только исполнителями той политики, которая определяется политическими руководителями, то нет необходимости в том, чтобы гражданские служащие были непосредственно ответственными перед избирателями.

Наконец, в-третьих, эта дихотомия привела к установлению основных принципов для организации государственного управления. В соответствии с ними считалось, что все официальные лица, отвечающие за политику, должны избираться или назначаться выбранными официальными лицами на короткий период времени, а все гражданские служащие, аппаратные работники должны отбираться на основе системы оценок профессиональных качеств и находиться в должности столь долго, сколь долго они сохраняют профессиональную компетентность и эффективность. Именно эта идея заложена в один из основных организационных принципов гражданской службы — принцип пожизненного найма, работы на постоянной основе.

Итак, что такое гражданская служба? Имеющиеся в литературе варианты ответа на данный вопрос не производят положительного впечатления. Так, Ю.Н. Старилов, автор обстоятельного и интересного учебника «Служебное право», считает, что «государственная служба РФ — это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах» .

1 Старилов ЮМ. Служебное право: учебник. М., 1996. С. 134.

Аналогичное определение дает и А.Ф. Ноздрачев. В коллективном учебнике «Государственная служба (комплексный подход)» он пишет: «Под федеральной государственной службой имеется в виду профессиональная деятельность лиц, занимающих соответствующие должности в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, образуемым для решения государственных задач» А

В этих определениях даны, собственно, два признака государственной службы. Во-первых, это профессиональная деятельность, а во- вторых, она осуществляется в государственных органах для решения государственных задач (выполнения компетенции этих органов). Получается, что государственные служащие и есть те должностные лица, которые исполняют компетенцию государственных органов.

Но такое понимание явно расходится с законодательством о государственной службе. Начиная с определения, данного в Федеральном законе 1995 г. и повторенного в аналогичных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» при характеристике гражданской службы на ведущее место ставится не исполнение полномочий государственных органов (оно в определенной мере присуще гражданским служащим), а обеспечение данного исполнения политическими руководителями.

Наиболее правильное, на наш взгляд, определение дается в федеральных законах о государственной службе и государственной гражданской службе (2003 и 2004 гг.). Во втором из них в ст. 3 говорится: «Государственная гражданская служба Российской Федерации — вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий[14] [15] федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации».

В любом государственном органе аппарат (административная власть) находится в подчинении у политической власти. Он придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы

для содействия осуществлению ею полномочии данного государственного органа.

Следовательно, гражданская служба — это, во-первых, профессиональная деятельность, т.е. она является профессией для гражданских служащих и требует определенной подготовки, получения соответствующего специального образования, а также впоследствии постоянного занятия этим видом социальной деятельности. И, во-вторых, это определение указывает на содержание данной профессиональной деятельности, а именно она направлена на обеспечение исполнения полномочий федеральных и субъектов Федерации государственных органов. Следует обратить внимание на то, что профессиональная деятельность гражданских служащих связана в своем большинстве не с прямым исполнением полномочий государственных органов, а лишь с обеспечением такого исполнения соответствующих полномочий.

Естественно, возникает вопрос: а кто же исполняет эти полномочия государственных органов? В свете вышесказанного ответ очевиден — политические руководители, находящиеся на «государственных должностях», или, как теперь говорят, «представители нанимателя».

Таблица 2

Состав органов государственной гражданской службы Российской Федерации по полу, ветвям власти и уровня управления (на 1 января 2005 г.)

Российской Федерации и другие организации (гражданская служба) — всего

Следует, однако, подчеркнуть, что в составе государственных органов есть должности, на которых гражданские служащие непосредственно участвуют в исполнении полномочий этих органов.

Из сказанного очевидно, что государственная гражданская служба —это профессиональная деятельность аппарата гражданскихслу- жащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных и региональных государственных органов. Это аппаратная деятельность в органах государственной власти.

Чем отличается гражданская служба от других видов управленческой деятельности? В литературе имеется несколько вариантов ответа на данный вопрос. Если их обобщить, то можно указать следующие особенност и гражданской службы. Сервисность (от англ. service — обслуживание). Основное назначение гражданской службы, как уже говорилось, заключается в обеспечении (т.е. обслуживании) исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов. Однако сервисный характер гражданской службы проявляется не только в том, что обслуживаются потребности политических руководителей, но и в том, что оказываются услуги населению — выдаются разного рода лицензии, сертификаты, разрешения, справки и т.д., а также изучаются его настроения и потребности. Безличность. Гражданские служащие выполняют свою работу в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений. Закон для них должен быть превыше всего. Судьбы людей они призваны решать не в пылу должностных амбиций и удовлетворения личного честолюбия, а в соответствии с законами, другими нормативными актами. Кроме того, гражданские служащие почти не имеют «выхода» на нормативные результаты деятельности своих государственных органов. Подготавливаемые ими проекты законов, постановлений, распоряжений, других нормативных актов приобретают юридическую силу только после принятия политическими органами или подписания политическими должностными лицами. А имена готовивших их фажданских служащих остаются обычно безвестными. Субординационный характер. Любой аппарат гражданских служащих внутри государственного органа и отрасли строится на

принципах субординации, т.е. соподчинения одних работников другим. Каждое должностное лицо здесь обычно обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.

Например, в большинстве федеральных министерств низовой организационной единицей аппарата гражданских служащих является отдел. Все сотрудники отдела имеют, как правило, достаточно четко определенные служебные обязанности и права и несут по ним ответственность перед начальником отдела. Последний, в свою очередь, несет ответственность за весь объем работы, выполняемой сотрудниками отдела, перед начальником департамента (управления), в состав которого входит данный отдел. А начальник департамента (управления) ответствен за деятельность всех сотрудников департамента перед первым заместителем министра и заместителем министра, занимающими высшие государственные должности гражданской службы в данном министерстве.

Но в пределах государственной службы страны и субъекта Федерации гражданская служба имеет не субординационный, а координационный, т.е. сорасположительный, характер. Например, государственные службы трех ветвей власти страны, различных субъектов Федерации и т.д. имеют именно координационный характер. Они не соподчиняются друг другу. Стабильность. Штат гражданских служащих в стране должен комплектоваться преимущественно на основе принципа пожизненного найма. Пока что у нас этого еще нет. Однако государственные должности гражданской службы призваны стать для гражданских служащих постоянным занятием по найму с перспективой регулярного служебного повышения. Положение гражданских служащих не может зависеть от политической конъюнктуры, личных симпатий или антипатий политических руководителей, необоснованных аппаратных реорганизаций. Государство только тогда стабильно, компетентно и профессионально может выполнять свои функции для населения, когда располагает стабильным, компетентным и профессиональным корпусом гражданских служащих1.

Проведенный анализ показывает, что гражданская служба — это деятельность государственного аппарата, отличающаяся от других видов управленческой деятельности единством четырех особенностей: сервисностью, безличностью, субординационным характером и стабильностью. Значимость каждой из этих особенностей примерно одинакова, хотя на практике данного равновесия не всегда удается достигнуть.

§ 3.2. Системный характер гражданской службы

Вновь зарождающаяся государственная служба России изначально была брошена на произвол судьбы. Федеральные власти в июле 1995 г. приняли рамочный закон о государственной службе. Непосредственно в нем содержались 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов РФ и 17 отсылок к административным актам. Но ни одного федерального закона и подзаконного акта по вопросам государственной службы принято не было, и потому значительная часть положений данного закона не получила развития. Оказался нарушенным один из опорных пунктов правотворчества, а именно: законодательные акты, предусмотренные в базовом законе, должны разрабатываться и применяться вместе с ним. Отсутствие системности в законотворческой работе фактически парализовало действие этого закона.

Когда говорят о системе государственного управления, то обычно имеют в виду целостное представление об органе, руководящем (властвующем) в данной общности, регионе или стране. Именно он представляет эту целостность в межорганизационных, межрегиональных, международных взаимодействиях.

В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» используется понятие «система», которое включает в себя три вида государственной службы. Но данные виды пока никак не связаны друг с другом. Их объединяет только название «государственная служба». Единого органа управления у них нет, как нет и единых нормативных оснований. В равной мере это относится и к гражданской службе. У нее также нет ни общероссийского управленческого органа, ни даже федерального. Только в некоторых субъектах Федерации созданы и более или менее действуют региональные органы управления гражданской службой.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов РФ. Правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование гражданской службы субъектов РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация — в ведении субъектов РФ.

Каков характер военной и правоохранительной службы?

Военная служба есть другой вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба — это тоже вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

В чем различие между гражданскими служащими, военными и правоохранительными служащими? Очевидно, что военная и правоохранительная службы наряду с другими отраслями социально необходимой деятельности управляются государственными органами. Если заходит речь об армии, то к числу последних относятся министерство обороны, управления военных округов, региональные и районные военные комиссариаты. За исключением первых руководителей, деятельность которых носит политический характер, все остальные руководители в данных органах являются также и гражданскими служащими (нужно, однако, подчеркнуть, что в армии — только в перечисленных государственных органах). Военные руководители непосредственно воинских соединений, частей и подразделений — от армии до взвода — не участвуют в государственном управлении и потому называются просто военнослужащими. Аналогичным образом решается вопрос и с работниками правоохранительной службы.

Системный характер государственной службы России нарушается и из-за неверного представления законодателей о правоохранительной службе, которая ограничивается лишь федеральным уровнем. Субъекты РФ имеют не только гражданскую, но и правоохранительную службы.

В частности, в сферу правоохранительной службы субъектов РФ попадает создаваемый офицерский и рядовой состав муниципальной милиции, которая организуется пока лишь в крупных городах. Но они также не включаются законодателями в подсистему правоохранительной службы ни субъектов Федерации, ни местного самоуправления.

Как взаимодействуют между собой государственный орган и государственный аппарат? Нередко их отождествляют, что, очевидно, неверно. Структурно всякий государственный орган подразделяется на политических руководителей (представителей нанимателя) и подчиненных им гражданских служащих, которые и объединяются в государственный аппарат. Стало быть, государственный аппарат (или государственная администрация) — это лишь одна из двух необходимых частей любого государственного органа.

При этом нужно подчеркнуть, что структурные подразделения в составе государственных органов обычно не являются государственными органами как таковыми, поскольку не имеют прав юридического лица. Аппарат гражданских служащих только потому и может называться аппаратом, что он придается каким-либо политическим руководителям для обеспечения ими полномочий соответствующих государственных органов.

В некоторых случаях, особенно на федеральном уровне государственного управления, аппарат может приобретать некоторую самостоятельность, включая право юридического лица. Так обстоит дело с Администрацией и Управлением делами Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ.

Каков механизм взаимодействия государственной администрации (аппарата) и политических руководителей? Поскольку политические должностные лица исполняют полномочия государственных органов, постольку именно они несут ответственность перед обществом за деятельность этих органов. Поэтому же гражданские служащие находятся в подчинении у политических руководителей. Стало быть, власть политических руководителей над гражданскими служащими является оборотной стороной их политико-государственной ответственности перед обществом.

На высших (иногда и главных) административных должностях, вполне естественно, происходит совмещение политики и гражданской службы. Но и здесь необходимо добиваться того, чтобы высшие гражданские служащие, непосредственно выполняющие политические решения законодательных, исполнительных и судебных органов, с одной стороны, находились в тесном контакте и зависели от политической власти, а с другой — были достаточно самостоятельны, чтобы их назначение так же как, и смещение, было регламентировано определенными нормами, защищено достаточно надежными гарантиями.

Государственный аппарат, как бы высоко его ни ставили и как бы велико ни было его влияние на политических руководителей, может

лишь предлагать варианты решений, а выбор в силу своей конституционной компетенции осуществляют политические руководители. Именно они представляют органы государственной власти в социальных взаимодействиях и потому несут ответственность за принимаемые решения перед общественным мнением и историей.

Стало быть, положение государственного аппарата всегда двойственно: с одной стороны, он подчиняется политической (конституционной) власти, а с другой — должен располагать значительной степенью независимости от последней, что достигается за счет его законодательной защищенности. В сфере административной деятельности аппарат должен быть относительно независимым от политиков, чтобы иметь реальную возможность для компетентного и профессионального осуществления своих функций. Необходимый уровень самостоятельности и независимости государственного аппарата от политической власти — залог его эффективности, надежности и стабильности.

Вместе с тем при низком материальном и социальном обеспечении гражданские служащие несут ответственную нагрузку, составляя основу исполнительного механизма при осуществлении государственной политики. Поэтому наряду с необходимостью совершенствования законодательства о гражданской службе как социального института требуются законодательная защита гражданских служащих, установление их правового и социального статусов, увеличение ихма- териального вознаграждения. Политический потенциал государства напрямую зависит от степени легитимности власти, которая должна опираться не только на силу, но и на авторитет — как собственный, так и своих носителей. К числу последних, несомненно, следует отнести и гражданскую службу.

Эффективной работе персонала государственного управления серьезно мешает устаревший профессионализм значительной части гражданских служащих. Сложившиеся у них ранее стереотипы управленческой деятельности, инерционность мировоззренческих взглядов пришли в явное противоречие с новым состоянием общества, характером экономики, изменением форм собственности.

Выход из сложившегося положения один — всем работникам государственных органов надо заново учиться и переучиваться. Они должны овладеть искусством управления в условиях правового государства и рыночных отношений. Пришло время, когда необходимо уже не убеждать, а заставить наш государственный аппарат работать для людей, научиться делать больше социальных дел с меньшими затратами. Гражданским служащим в своей работе надо ориентироваться не на процесс, а на результат. Этого можно достичь только за счет всемерной демократизации управленческой деятельности, повышения самостоятельности и ответственности каждого государственного органа и каждого работника на своей должности. Нам надо разработать и внедрить в практику такие управленческие технологии, при которых если не любой гражданский служащий, то большая их часть имела бы право принимать решения по тем или иным вопросам. Результат должен быть критерием эффективности работы государственных органов и гражданских служащих.

Поэтому нам надо начать смотреть на обучение работников государственного управления не как на источник дополнительных расходов, а как на важнейший вид государственных инвестиций. Их профессиональная подготовка должна базироваться прежде всего на управленческих и политических науках.