Законодательство ФРГ, и в частности статья 25 закона «Об административной процедуре», выделяет две основные формы деятельности административных органов: издание административных актов и общенормативных актов управления. При этом под административным актом понимается распоряжение, решение или иное односторонне-властное решение, совершаемое компетентным органом в сфере внешнего управления. Общенормативные акты распространяют свое действие на неопределенный круг лиц. Кроме того, деятельность всех органов управления1 подразделяется на ту, которая не регламентируется правовыми нормами и не вызывающую правовых последствий - фактическую, и ту, которая имеет государственно-властный правовой характер -юридическую. Законодательством ФРГ определены формы издаваемых актов, способы их опубликования и обеспечения действия, условия их действительности, способы исправления ошибок, административного производства, порядок изъятия административного акта с допущенными ошибками и введение в действие исправленного акта. Предусматривается также и срок вступления актов в действие. Например, все акты правительства публикуются в правительственном ве- 1 Органы управления в ФРГ именуются «учреждениями», «службами», учреждениями «публичного права». 111 стнике или собрании законов федерации. Правительственные распоряжения вступают в силу спустя 14 дней после их опубликования, если иное не предусмотрено законом. Контроль за деятельностью административных органов. Одним из важнейших условий деятельности административных органов ФРГ является законность. Согласно немецкой юридической доктрине всякая деятельность публичного управления не может противоречить существующему правопорядку. Такой правопорядок обеспечивается в первую очередь трехступенчатой системой судов административной юстиции. Высшим органом этой системы является Федеральный административный суд. Суды первой и второй инстанций находятся в компетенции земель. Низовой, первичной, инстанцией по рассмотрению административных споров является административный суд; судом второй инстанции является Высший административный суд (земельный), который в некоторых землях по традиции называется судебной палатой. Каждая земля имеет только один суд второй инстанции 1. Иски, рассматриваемые в судах административной юстиции ФРГ, принято делить на три вида: иски об оспаривании актов управления, иски об издании акта, иски об установлении факта издания акта. Контролируя деятельность административных органов, суды ФРГ рассматривают жалобы на акты органов управления и выносят решения о их действительности 2. Французское административное право. История развития административного права Франции связана с такими именами, как король Людовиг XIV и кардинал Франции Ришелье, которые в конце XVII - начале XVIII вв. создали действенную систему органов государственного управления. Органы государственного управления этого периода представляли собой сочетание различных учреждений, возглавляемых государственным советом, в который входили пред- 1 В некоторых случаях две земли объединяются и создают совместный суд второй инстанции, как, например, земли Шлезвиг-Гольштейн и Нижняя Саксония. 2 Из сферы контроля административных судов, помимо законов, выпадают и акты правительства. Судебные органы вправе признать лишь необязательность распоряжений, основанных на общенормативныхправительственных актах, но только не сам правительственный акт. 112 ставители высшей аристократии. Государственный совет представлял собой главный совещательный орган при короле. Его дополняли специальные советы: совет финансов, совет депеш (сообщений с мест), четыре государственных секретаря (по военным, иностранным, морским делам и делам двора) и др. Контроль за деятельностью этих органов осуществлял генеральный контролер. В это время появляется институт «государственной службы» 1 и полиции. Важной вехой в развитии правовой системы можно считать и принятие в период 1804-1810 гг. по инициативе Наполеона Бонапарта пяти кодексов, охватывающих все основные для того времени отрасли права. Административное право Франции регулирует организацию и функционирование государственного аппарата управления, его взаимоотношения с отдельными гражданами, но оно непосредственно не регулирует гражданскую деятельность и взаимоотношения частных лиц. Административное право отличается от других его отраслей тем, что имеет специфическую систему норм и собственную юстицию, отдельные от общих норм и общей системы правосудия 2. Источники и субъекты административного права Франции. Источники административного права Франции включают в себя: Конституцию, законы республики, нормативные акты административных органов и решения судов, главным образом административных. Конституционную «административную» основу составляет преамбула Конституции, в качестве которой взята Всеобщая декларация прав человека и гражданина 1789 г. Именно здесь провозглашено право граждан управлять делами государства, в том числе государственной службой в административных органах. Во Франции отсутствует официальный административный кодекс, аналогичный, например, гражданскому либо уголовному. Однако в сфере государственного управления 1 Ильинский, Н.И. История государства и права зарубежных стран:курс лекций / Н.И. Ильинский. М., 2003. С. 449. 2 Бребан, Г. Французское административное право / Г. Бребан; пер. с фр.; под. ред. и со вст. статьей СВ. Боботова. М., 1988. С. 25. 113 применяется значительное число законодательных актов. К ним можно отнести ордонанс «О Государственном совете» от 31 июля 1945 г., ордонанс № 58-1136 от 28 ноября 1958 г., который содержит органический закон о назначении на гражданские и военные должности (в нем определяется, например, порядок назначения отдельных категорий государственных служащих), закон «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов» от 2 марта 1982 г. и др. Значительную часть законодательства составляют административные нормативные акты, к которым относятся как акты центральных органов (Президента, правительства, министерств и ведомств), так и местных (мэров коммун, председателей регигональных и генеральных советов, префектов и т.д.). Основные акты, в частности законы и декреты, публикуются в «Официальном вестнике законодательства». Административное законодательство Франции выделяет две основные группы субъектов административного права: частных и публичных лиц. К частным относятся как физические, так и юридические лица. При этом, как указывают французские правоведы, «физическое лицо - одновременно и биологическое существо, и юридическое явление. Юридическое же лицо - только юридическое явление» 1, например, государство и его органы. Исходя из этого, к первой группе относят граждан, частные организации, фирмы, компании и т.д., ко второй - государство, его центральные и иные органы, местные органы и учреждения. Государство как публичное лицо представляет собой систему, включающую Президента, премьер-министра и министров. Представителями государства в департаментах и регионах являются префекты. Функции управления за пределами столицы осуществляют местные службы министерств, как правило, на уровне департаментов. Возглавляют их департаментские директора. Система публичных лиц дополняется администрацией местных сообществ, включающих особые регионы (Иль-де Франс и Корсика, Париж, Марсель, Лион, заморские регионы и территории) и обычные общины, департаменты, регионы. 1 Бребан, Г. Французское административное право / Т. Бребан. С. 53. 114 Государственная служба. Согласно законодательству Франции к государственным относятся все служащие, т.е. публичные и юридические лица. Государственные служащие осуществляют свою деятельность на основе индивидуальных договоров с работодателем. Действие коллективных договоров на них не распространяется. Система государственных служащих Франции включает штатных служащих, государственных агентов, внештатных сотрудников. Штатные служащие делятся на чиновников и штатных служащих, которые не являются ни судейскими чиновниками, ни военнослужащими, ни служащими парламентских органов;. Эта категория служащих отнесена к группе государственных агентов. Одну из наиболее крупных категорий представляют внештатные сотрудники. В их число входит и вспомогательный персонал, т.е. те служащие, которые не имеют статуса штатного сотрудника и гарантий на стабильное занятие должности. Многие внештатные сотрудники работают на основе договора (устного или письменного), устанавливающего срок их сотрудничества (временного). Применяется и другая классификация государственных служащих, в соответствии с которой они делятся на гражданских, военнослужащих и работников судов и парламента. Гражданские служащие в зависимости от важности и сложности работы подразделяются на четыре класса: А, В, С и D. Класс А характеризуется наличием государственно-властных полномочий в сфере реализации задач государства и проведения его общей политики. Государственные служащие, отнесенные к классу В, осуществляют практическую реализацию управленческих установок. Класс.С -это специалисты, a D - вспомогательный персонал. Помимо классов выделяются и разряды (ступени, ранги). Во Франции осуществляется конкурсный отбор государственных служащих, в котором согласно Конституции имеют право участвовать все и в равной степени, сообразно их способностям и без каких-либо ограничений. Конкурс согласно действующему законодательству проводится в виде экзаменов с учетом степеней и званий. Прохождение конкурса не является основанием для зачисления претендента на соответствующую должность. В ряде случаев это связа- 115 но с зачислением в резерв на занятие вакантных должностей. Как правило, перед назначением на должность претендент в течение года работает стажером. Законодательством установлены права и обязанности служащих. В частности, право на продвижение по службе, например по разрядам, в течение 1,5-2 лет, по рангам (классу), т.е. повышение поста. Право на независимость личной жизни предотвращает вмешательство администрации (руководства органа, в котором работает служащий) в частную жизнь служащего. Таким образом, служащий, закончив работу и покинув помещение, волен делать все дозволенное в рамках закона. К правам служащих необходимо отнести также и право на льготы, а также - на ежегодные и по уходу за ребенком отпуска. К обязанностям служащих относится удовлетворение требований общественности о предоставлении необходимой информации, сохранение профессиональной и государственной тайны,'внимательное отношение к обращениям граждан. Рабёта государственных служащих "связана и с определенными ограничениями. В частности, им запрещено совмещать постоянную работу с другой публичной и частной работой. В отдельных случаях допускается возможность работы государственного служащего в качестве преподавателя. Административная деятельность. Деятельность исполнительных органов Франции в самом общем виде может быть сведена к принятию и исполнению ими управленческих решений. К основным формам нормотворческой деятельности можно отнести, например, принятие правительством актов в сфере регламентарной власти, т.е. за пределами законодательной компетенции парламента. Кроме того, согласно статье 38 Конституции правительство с разрешения парламента правомочно принимать ордонансы, юридическая сила и сфера регулируемых отношений которых может быть приравнена к закону. Администрация имеет право принимать предусмотренные законодательством и иные нормативные и индивидуальные акты. Значительное количество этих актов принимается на местном уровне администрацией общин, департаментов и регионов. Это прежде всего акты, связанные с вопросами 116 дорожного строительства, социальной помощи, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и других сфер, отнесенных к ведению этих территориальных образований. В случаях невыполнения решений, принятых административными органами, они имеют право добиваться их исполнения либо через суд, либо самостоятельно в рамках закона, например путем надзора полиции в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности. Административная юстиция. Во Франции действует самостоятельная система административных судов. Основными задачами этих судов являются рассмотрение жалоб, проверка законности: административных актов, а также осуществление собственно судебной деятельности. В ряде случаев административные суды осуществляют функции советников администрации. К административным судам относятся низовые суды (региональные и специализированные), апелляционные и Госсовет. В современной Франции действует 31 региональный административный суд. К их ведению отнесены споры, не входящие в компетенцию специализированных судов. Систему специализированных административных судов составляют счетная палата, дисциплинарные суды, суды по вопросам социального обеспечения. Постановление региональных судов могут быть обжалованы в пять апелляционных судов страны. Председателями этих судов являются члены Госсовета. Члены судов несменяемы, и без личного согласия они не могут быть перемещены, по службе, в том числе и повышены в должности. Высшим административным судом Франции является Государственный совет. Кроме осуществления административной юстиции совет выступает в качестве советника правительства^ Формально Государственный совет возглавляет премьер-министр, которого может замещать министр юстиции. В состав совета входят 6 председателей секций, 79 государственных советников на действительной службе, 12 экстраординарных государственных советников, 81 докладчик, 34 аудитора первого и второго класса. 117 Консультативная деятельность Госсовета осуществляется в виде представлений заключения по проектам правовых актов, а также проведения исследований и подготовки докладов йо вопросам государственного управления. В качестве высшего административного суда Госсовет выносит решения по первой и последней инстанции (в порядке исключения) по наиболее важным делам: жалобам на акты правительства, министров, по спорам о статусе высокопоставленных служащих и военных, назначенных правительством, и по ряду других, особенно или исключительно важных дел. Как показывает практика, административные суды Франции занимают активную позицию не только в обеспечении законности в деятельности администрации, но и в сфере защиты прав и интересов граждан от ее «всевластия», проявляющегося, например, в превышении государственными служащими предоставленных им полномочий1.