Глава 5. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ АКТ

актов управления через односторонне-властное предписание компе-

тентного государственного органа (должностного лица).

ления, - выражает общую позицию И.И.Евтихиев, - представляют

собой одностороннее властное волеизъявление органа государствен-

ного управления (должностного лица), не являющееся прямым ре-

зультатом соглашения сторон"1. Думается, это слишком узкое

определение, отождествляющее акт управления и административный

акт.

В самом общем виде акт управления представляет собой объекти-

вированное во внешнюю среду сознательно-волевое действие управ-

ленческого характера субъекта (субъектов) административного

права, влекущее правовые последствия. В основе любого акта управ-

ления лежит управленческое решение, соотносящееся с актом управ-

ления как "потенциальное" и "актуальное". Внутренней формой акта

управления выступает волеизъявление, а внешней - акт-действие со-

ответствующего субъекта административного права. Формирование

волеизъявления составляет стадию разработки акта управления.

Итак, правовой акт управления можно определить как действие-во-

леизъявление соответствующего субъекта административного права в

сфере государственного управления, влекущее правовые последст-

вия.

Рассмотрим в свете вышесказанного административный договор.

Можно спорить о нормативной природе последнего, но то, что адми-

нистративный договор представляет собой юридическое средство пра-

вового регулирования, то есть имеет правовой характер, сомнению не

подлежит. Административные договоры имеют организационную на-

1 Советское административное право Общая часть М , 1962 С 207

правленность, заключаются в сфере государственного управления, их

предмет составляют действия управленческого характера. Цели и

функции административных договоров - публично-правовые.

Думается, не правы авторы, утверждающие, что в ходе заключения

договора происходит только уравнивание воль, но общей воли не

образуется, а каждая сторона остается при своих интересах, которые

затем самостоятельно и реализует в ходе исполнения договора. В

результате договорного процесса в ходе столкновения, противоборст-

ва, можно сказать, и конфликта локальных (частных) воль, требова-

ний, интересов формируется некий общий интерес, единое,

согласованное волеизъявление сторон, выражаемое в договоре. После

заключения административного договора это согласованное волеизъ-

явление приобретает для сторон нормативно-обязательный характер.

Договор как юридическая сущность предполагает известную авто-

номию воли субъектов, вступающих в договорные правоотношения. В

процессе осуществления договора происходит не просто соединение

двух или более относительно самостоятельных воль субъектов, а ре-

гулирование, волевая "настройка" индивидуумов, в результате кото-

рой образуется некая интегрированная воля. Применительно к

данному моменту часто говорят об обоюдном согласии, общем наме-

рении, общих обязательствах сторон 1. Разумеется, индивидуализа-

ция интегрированной воли субъектов обусловливается юридическим

статусом, особенностями правового положения сторон, отраслевой

спецификой (в нашем случае административное право определяет

особенности формирования и реализации согласованного волеизъяв-

ления участников договора) 2 .

Нельзя забывать и о связи воли договаривающихся сторон со всеоб-

щей государственной волей. Как отмечается в литературе, любой

договор является юридическим фактом, выступая в качестве правово-

1 См Актуальные проблемы буржуазного административного права Сборник

2 См Юсупов А В Право и советское государственное управления Казань,

го и фактического оснований конкретного правоотношения. Но дого-

варивающиеся стороны связывает посредством субъективных прав и

обязанностей не только их индивидуальная воля, но прежде всего воля

в широком социальном смысле - государственная воля, возведённая в

закон и принявшая всеобщую, правовую форму 1.

одной из сторон административного договора всегда выступает госу-

дарственно-властный субъект, реализующий цели, задачи и функции

государственного управления. Последний выражает не свою собствен-

ную, "частную" волю, а волю государства к возникновению данного

правоотношения. Поэтому государственная воля и в широком смысле,

и непосредственно всегда присутствует в административном договоре,

преломляясь и сочетаясь с волей негосударственного субъекта. Если

же речь идет о "внутриаппаратном" (межведомственном) договоре, то

здесь вообще присутствует только единая государственная воля, вы-

ражаемая различными агентами государства, выступающими сторо-

нами административного договора.

Таким образом, есть все основания считать административный до-

говор своеобразным актом управления многостороннего характера.

Уместна идея А.И.Елистратова о том, что какие бы виды деятельности

и функции не осуществляли органы государства в пределах их компе-

тенции, "будут ли это сделки по имуществу или акты, видоизменяю-

щие личное положение граждан, они неизменно сохраняют в

служебной деятельности агентов государства свойство актов государ-

ственного управления"2 . Думается, понятие "акт управления" может

трактоваться как в узком, так и в широком смысле. В первом случае к

актам управления будут относиться только односторонне-властные

предписания субъектов управления, во втором к ним нужно добавить

и многосторонние акты согласования воль, то есть совместные реше-

ния государственных органов, влекущие юридические последствия и

административные договоры.

1 См Кечекьян С Ф Правоотношения в социалистическом обществе М , 1958

С 40, Тихомиров Ю А Публичное право М , 1995 С 182-183

2 Елистратов А И Указ соч С 79

Здесь напрашивается аналогия (разумеется, условная) с граждан-

ско-правовыми сделками, которые по субъектному составу также де-

лятся на односторонние (завещания, претензии, иски) и

многосторонние (договоры).

воре как о многостороннем акте управления встречается у целого ряда

авторов. Например, Ж.Ведель отмечает, что в своей деятельности

государственная администрация использует как односторонние акты

управления, так и многосторонние, главными среди которых высту-

пают договоры 1. Об административных договорах как о заключаемых

органами государственного управления двухсторонних актах, осно-

ванных на согласии сторон, говорит Д.Н.Бахрах. И.И.Евтихиев назы-

вает их "актами-соглашениями" 2.

Можно предложить следующую классификацию правовых актов

управления по субъектно-волевому составу. С одной стороны, адми-

нистративные акты, представляющие собой исходящие от государства

властные веления одностороннего и многостороннего характера, а с

другой - административные договоры. Рассматриваемые как акты уп-

равления, они имеют и общие, и особенные требования к своей форме

и содержанию. К общим относятся правомерность (подзаконность)

акта, наличие у субъектов соответствующих полномочий, надлежа-

щая форма, соблюдение процедур подготовки и издания (заключе-

ния) , возможность судебного и административного обжалования. К

специальным требованиям, предъявляемым к административному до-

говору как акту управления, отнесем отсутствие пороков воли его

участников, реальную исполнимость, указание существенных усло-

вий, определенную свободу выбора контрагента, формальное равен-

ство сторон и другие.

Подобный подход находим у Л.Дюги, отмечающего, что админист-

ративный акт есть юридический акт, то есть проявление воли, совер-

1 См Ведель Ж Административное право Франции МЛ 973 С 164

2 См Бахрах Д Н Административное право Учебник Часть общая М , 1993

С 132, Евтихиев И И , Власов В А Административное право в СССР М ,

66

шенное с целью создать субъективное правовое положение. Но как

отмечает автор, такое проявление воли возможно при двух различных

условиях - оно может быть односторонним или договорным.

ронний акт предполагает волю, которая обнаруживается без всякой

связи с проявлением другой воли. И наоборот, в договоре цель, опре-

деляющая проявление воли, заключается в проявлении другой воли,

так что в этом случае правовой эффект вытекает из двух проявлений

воли, взаимно определяющих себя. "Административные акты как ак-

ты юридические, естественно, являются или односторонними, или

договорными", - делает вывод Л.Дюги 1.

Как уже отмечалось, к многосторонним актам управления помимо

административного договора относятся и совместные решения двух

или более государственных органов, оформляемые в виде различного

рода приказов, резолюций, протоколов, инструкций. Провести раз-

граничение между этими правовыми актами бывает крайне затрудни-

тельно ввиду схожести их формы и содержания. В целом отличия

административных договоров от совместных административных актов

состоят в следующем:

1. Субъектами совместных решений выступают только субъекты,

обладающие государственно-властными полномочиями, в то время

как участником административного договора может быть любой субъ-

ект административного права.

2. Административный договор содержит взаимные права и обязан-

ности сторон, непосредственно участвующих в договоре, в то время

как совместное административное решение (в том числе оформленное

в виде нормативного акта), как правило, обращено вовне, предостав-

ляет права, накладывает обязанности и запреты на третьих лиц, под-

час нормативно неопределенных. Государственная воля, выраженная

в административном акте хотя бы и многостороннего характера, имеет

внешнюю направленность, в то время как общая воля, выраженная в

1 См Дюги Л Конституционное право Общая теория государства М , 1908

С 316.

договоре, "замыкается" внутри договора, касаясь только его участни-

ков; при этом у других субъектов существует лишь обязанность не

мешать ее свободной реализации.

3. Если на этапе разработки и подготовки эти правовые акты управ-

ления во многом схожи, поскольку элементы согласования, координа-

ции, взаимодействия присутствуют в обоих случаях, то, как отмечают

А.П.Алёхин и Ю.М.Козлов, любые совместные действия однопоряд-

ковых и равноправных субъектов (отношения типа "субъект-субъ-

ект") в конце концов перерастают в вертикальные

административно-правовые отношения с момента принятия совмест-

ного юридического акта; горизонтальность их проявляется временно,

в то время как административный договор опосредует координацион-

ные управленческие отношения на всех этапах договорного процесса 1.

В административной науке сложилось мнение, что административ-

ный договор всегда выступает некоей вспомогательной формой по

отношению к правоприменительному акту компетентного государст-

венного органа. Традиционную позицию высказывает Е.Старосьцяк,

отмечая, что договоры, заключаемые административными органами

и касающиеся узловых вопросов административной деятельности, вы-

ступают не в качестве совершенно самостоятельной формы, а в каче-

стве формы, связанной с административным актом 2.

При этом существует два подхода:

1. Административный договор всегда предшествует администра-

тивному акту компетентного государственного органа. При этом ад-

министративные договоры выступают в роли юридических фактов

особого рода, являясь вспомогательным элементом сложного юриди-

ческого состава: административный договор - односторонне-властный

акт компетентного государственного органа. В частности, А.П.Алехин

и Ю.М.Козлов считают, что административный договор непосредст-

венно не порождает конкретные административные правоотношения,

1 Алехин А П , Козлов Ю М Указ соч , С 78

2 См Старосьцяк Е Указ соч С 262

68

но способствует формированию сложного состава юридического фак-

та: (административное) соглашение плюс последующее (как резуль-

тат) правомерное действие властного субъекта управления в виде

издания индивидуального правового акта. В обоснование приводится

заключение контрактов с военнослужащими, требующих по мнению

указанных авторов "последующего юридически-властного волеизъяв-

ления полномочного исполнительного органа (должностного лица), а

также достижение соглашения между различными субъектами госу-

дарственно-управленческой деятельности, которое также затем тре-

бует соответствующего юридически властного оформления"1 .

2. Другие авторы, наоборот, исходят из того, что именно индивиду-

альный административный акт в обязательном порядке предшествует

административному договору. Так, А.И.Елистратов из совершенно

правильной посылки о том, что прежде чем заключить тот или иной

контракт, администрация односторонним волеизъявлением выражает

свою решимость вступить на преднамеченных условиях в соответст-

вующий договор, делает, на наш взгляд, неправильный вывод: "вслед-

ствие этого создаётся возможность смотреть на договор

административного права как на двусторонний акт исполнения пред-

шествующего ему одностороннего акта власти"2 .

В обоих случаях налицо отождествление двух совершенно разных

понятий - индивидуального акта управления и управленческого ре-

шения, довольно часто встречающееся в литературе по администра-

тивному праву. Нужно подчеркнуть, что любому административному

договору атрибутивно предшествует не административный акт, а

именно управленческое решение соответствующего должностного ли-

ца или коллегиального органа о заключении договора на определён-

ных условиях. Управленческие решения компетентных субъектов

сопровождают деятельность исполнительной власти на всех ее этапах

1 Алехин А П . Козлов Ю М Указ соч С 200-201

2 Елистратов А И Указ соч С 99

69

и во всех формах и могут как оформляться, так и не оформляться

соответствующими правовыми актами.

Надо признать, что жёсткая связка типа "плановый (или правопри-

менительный) акт - административный договор" действительно реа-

лизовывалась в условиях административно-командного управления

народно-хозяйственным комплексом. Так заключались администра-

тивно-хозяйственные договоры поставки, аренды, капитального стро-

ительства, монтажа оборудования, изготовления

научно-технической продукции и другие. Например, действовавшие

ранее Правила о договорах подряда в строительстве, утверждённые

постановлением Совета Министров СССР № 1550 от 26 декабря 1986

г., прямо предусматривали обязательное наличие планового акта для

заключения договоров генерального подряда; аналогичная ситуация

была и в других отраслях экономики. Такой порядок приводил к

умалению места договора в государственном управлении и админист-

ративном праве, к непониманию его самостоятельной роли и значе-

ния.

Сегодня в условиях сочетания командных и стимуляционных ме-

тодов управления односторонне-властные акты управления и адми-

нистративные договоры могут вступать в силу и действовать или

независимо друг от друга, или взаимно "пересекаться", предшество-

вать, дополнять, конкретизировать друг друга. При этом как договор

может быть заключён в соответствии с односторонним актом государ-

ственной власти, так и последний может быть издан на основании и во

исполнение административного договора.

Такое разнообразие В.А.Юсупов объясняет тем, что функциональ-

ные связи договора с другими формами административного права

осуществляются через содержание последних, то есть "большинство

договоров непосредственно реализуют нормы административного и

административно-процессуального права; но некоторые из них возни-

кают как средство конкретизации административных правопримени-

70

тельных актов" 1. Административные договоры могут возникать на

основании как действующего законодательства, так и на основании

норм, содержащихся в административных актах нормативно-право-

вого характера. Таким образом, административный договор и адми-

нистративный акт являются самостоятельными и равноправными

средствами правового регулирования.

Административный договор и административный акт могут нахо-

диться в следующих соотношениях:

1. Административный договор заключается непосредственно на ос-

нове норм действующего законодательства. Так заключаются, напри-

мер, договоры о компетенции (разграничение полномочий и

предметов ведения), о делегировании полномочий между федераль-

ными органами государственной власти и органами государственной

власти субъектов РФ, правовую основу которых составляют нормы

Конституции РФ.

2. Административный договор заключается на основе администра-

тивного акта нормативного характера. Например, постановление

Правительства РФ от 24 мая 1995 г. N 512 "О взаимодействии Прави-

тельства Российской Федерации и Аграрного союза России" предус-

матривает (п.2) заключение ежегодных соглашений между

Правительством РФ и Аграрным союзом России 2.

3. Административный договор заключается на основании и во ис-

полнение индивидуального административного акта. Например, ре-

шение о предоставлении финансовых средств предприятию на

компенсационные выплаты работникам принимается органами служ-

бы занятости и оформляется приказом (заметим, в тексте норматив-

ного акта управленческое решение и административный акт, а именно

приказ, не смешиваются, упоминаются раздельно); на основании

принятого решения орган службы занятости заключает с администра-

цией соответствующего предприятия договор о выделении финансо-

1 Юсупов В А Теория административного права М , 1985 С 125

2 Российская газета 1995 2 июня

71

вых средств 1. В данном случае действует принцип: административный

договор может только дополнять, конкретизировать предписания ад-

министративного акта, но не изменять его.

Здесь возникает сложный теоретический вопрос о соотношении

юридической силы индивидуального административного акта и дого-

вора, заключённого одним и тем же государственным органом. Дума-

ется, если договор заключён на основании административного акта,

то последний обладает большей юридической силой; в этом случае

договор должен соответствовать административному акту, не проти-

воречить ему. Если существенные условия административного дого-

вора, заключённого на основании административного акта,

противоречат последнему, то договор может быть признан недействи-

тельным, а применению подлежит административный акт. В Водном

кодексе РФ находим подтверждение вышесказанному: (ст.56) в слу-

чае противоречия договора пользования водным объектом условиям

лицензии на водопользование соответствующий договор признаётся

недействительным 2.

Если же административный акт издаётся на основании и во испол-

нение заключённого данным государственным органом администра-

тивного договора, то в этом случае договорные условия имеют

приоритет (большую юридическую силу) перед предписаниями адми-

нистративного акта (разумеется, если речь не идёт об использовании

прерогативных полномочий государства, закреплённых в установлен-

ном порядке).

Нужно также отметить, что в случае изменения акта, являющегося

основанием договора, договор не становится автоматически недейст-

вительным, а в необходимых случаях изменяется в предусмотренном

законом порядке - путём двухстороннего согласования сторонами до-

говорных условий или в судебном порядке.

1 См п п 4 5, 4 6 Положения о порядке и условиях предоставления

компенсационных выплат работникам, находящимся в отпусках оез

сохранения заработной платы в связи с вынужденным временным

прекращением работы организаций//Российские вести 1995 25 мая

2 Собрание Законодательства РФ 1995 N47 Ст 4471

72

4. Административный договор и административный акт могут воз-

никать одновременно, основываясь на одном и том же управленческом

решении. Так, по результатам инвестиционных конкурсов, проведён-

ных согласно Указу Президента РФ "О частных инвестициях в Рос-

сийской Федерации" от 17 сентября 1994 г. N 1928 и постановления

Правительства РФ "О порядке размещения централизованных инве-

стиционных ресурсов на конкурсной основе" от 22 июня 1994 г. N 744,

и на основании решения о выделении централизованных инвестици-

онных ресурсов параллельно оформляются следующие документы: 1)

протокол Комиссии по инвестиционным конкурсам о выделении цен-

трализованных капитальных вложений победителю конкурса (инди-

видуальный административный акт); 2) соглашение о

финансировании проекта, подписанное представителями соответст-

вующих министерств, коммерческих банков, уполномоченного Пра-

вительственной комиссией по вопросам кредитной политики и

инвестором (административный договор); 3) договор по условиям ре-

ализации проекта, подписанный инвестором и представителями пред-

приятия-заказчика (частно-правовой договор).

5. Административный договор может служить основанием для по-

следующего принятия административных актов, причём как индиви-

дуального, так и нормативного характера. Например, во исполнение

Генерального соглашения между общероссийскими объединениями

профсоюзов, общероссийским объединением работодателей и Прави-

тельством РФ на 1996-1997 годы Правительством РФ было принято

специальное постановление от 21 марта 1996 года №321, утвердившее

План мероприятий Правительства РФ по реализации Генерального

соглашения 1. Кроме того, данное Соглашение служит основой десят-

ков индивидуальных административных актов, принимаемых для его

исполнения различными государственными органами.

Ещё пример. В соответствии с Положением о порядке работы орга-

нов службы занятости с безработными гражданами, желающими ор-

1 Российская газета 1996 23 апреля

ганизовать своё дело и условиях выдачи им субсидий (п. 18), необхо-

димым условием предоставления субсидии является ... заключение

соответствующего договора между центром занятости и граждани-

ном"; и далее (п.20) "субсидия предоставляется на основании приказа

по центру занятости". Функциональная направленность администра-

тивного договора и односторонне-властного акта здесь различна: до-

говор изменяет административную правоспособность субъектов, у

них появляются (пока потенциально) взаимные права и обязанности,

по крайней мере, право требовать выдачи лицензии, выплаты субси-

дии, а издание административного акта (приказа, лицензии) относит-

ся к сфере административной дееспособности, позволяет реализовать

в конкретном правоотношении предоставляемые права (право на пол-

учение субсидии).

6. Для реализации некоторых управленческих решений по усмот-

рению государственно-властного субъекта может быть выбран либо

административный договор, либо административный акт. Это утвер-

ждение носит универсальный характер и относится ко всей управлен-

ческой деятельности государства. Выбор того или иного

управленческого средства здесь определяется по усмотрению соответ-

ствующего государственного органа, и зависит от многих объектив-

ных и субъективных факторов, конкретных условий управления. В

конце концов и экспроприация, и купля-продажа позволяют решить

одинаковую управленческую цель, а именно приобрести в государст-

венную собственность некоторое имущество, но разными средствами.

К примеру, норма закона РФ "Об оперативно-розыскной деятель-

ности" устанавливает, что (ст.6абз.4) "оперативно-розыскные мероп-

риятия, связанные с контролем почтовых отправлений, телеграфных

и иных сообщений, прослушиванием телефонных переговоров.., со

снятием информации с технических каналов связи, проводятся... в

порядке, определяемом межведомственными нормативными актами

или соглашениями между органами, осуществляющими оперативно-

74

розыскную деятельность"1. То есть одни и те же правоотношения

могут в зависимости от конкретных условий регулироваться либо

административным актом нормативного характера, либо администра-

тивным договором.

Высказываемое некоторыми авторами мнение о недопустимости

замены административного акта договором и наоборот не соответст-

вует действительности. В принципе обе эти формы управления имеют

равноправный характер. Как уже отмечалось, применение той или

иной формы определяется конкретной обстановкой. Другое дело, что,

как подчёркивает Е.Старосьцяк, "предоставление права на заключе-

ние договора не является основанием для применения в деятельности

по управлению формы административного акта, и наличие правовых

основ для разрешения вопроса путём административного акта не оз-

начает допустимости разрешения данного вопроса в форме договора"2 .

Но это уже вопрос компетенции, то есть функционирования соответ-

ствующего государственного органа в условиях запретительного ре-

жима - "запрещено всё, что прямо не разрешено законом"; поэтому

возможность издания соответствующих актов управления и заключе-

ния административных договоров должна быть прямо закреплена в

компетенции данного органа.

Административный договор может заключаться и на основании

другого административного договора, выступающего в этом случае

юридическим фактом. Например, согласно ст. 10 Федеральному Зако-

ну РФ "О соглашениях о разделе продукции" заключение соответст-

вующего соглашения государства с инвестором необходимо влечёт за

собой заключение административного договора между федеральными

органами исполнительной власти и органами исполнительной власти

субъекта РФ о распределении произведённой продукции, полученной

государством в результате раздела продукции согласно условиям со-

глашения. Определён даже жёсткий срок заключения подобного дого-

1 Собрание Законодательства РФ 1995 № 33 Ст 3349

2 См Старосьцяк Е Указ соч С 265-266

75

вора - 30 дней с момента вступления в силу соответствующего согла-

шения.

Обобщив вышесказанное, можно сформулировать определение ад-

министративного договора как правового акта управления: админи-

стративный договор представляет собой основанный на

административно-правовых нормах и выработанный в результате

добровольного согласования воль не менее двух субъектов админист-

ративного права многосторонний акт государственного управле-

ния, опосредующий горизонтальные управленческие отношения и

устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права

и обязанности его участников.

76