Глава 5. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ АКТ
актов управления через односторонне-властное предписание компе-
тентного государственного органа (должностного лица).
"Акты управ-ления, - выражает общую позицию И.И.Евтихиев, - представляют
собой одностороннее властное волеизъявление органа государствен-
ного управления (должностного лица), не являющееся прямым ре-
зультатом соглашения сторон"1. Думается, это слишком узкое
определение, отождествляющее акт управления и административный
акт.
В самом общем виде акт управления представляет собой объекти-
вированное во внешнюю среду сознательно-волевое действие управ-
ленческого характера субъекта (субъектов) административного
права, влекущее правовые последствия. В основе любого акта управ-
ления лежит управленческое решение, соотносящееся с актом управ-
ления как "потенциальное" и "актуальное". Внутренней формой акта
управления выступает волеизъявление, а внешней - акт-действие со-
ответствующего субъекта административного права. Формирование
волеизъявления составляет стадию разработки акта управления.
Итак, правовой акт управления можно определить как действие-во-
леизъявление соответствующего субъекта административного права в
сфере государственного управления, влекущее правовые последст-
вия.
Рассмотрим в свете вышесказанного административный договор.
Можно спорить о нормативной природе последнего, но то, что адми-
нистративный договор представляет собой юридическое средство пра-
вового регулирования, то есть имеет правовой характер, сомнению не
подлежит. Административные договоры имеют организационную на-
1 Советское административное право Общая часть М , 1962 С 207
правленность, заключаются в сфере государственного управления, их
предмет составляют действия управленческого характера. Цели и
функции административных договоров - публично-правовые.
Думается, не правы авторы, утверждающие, что в ходе заключения
договора происходит только уравнивание воль, но общей воли не
образуется, а каждая сторона остается при своих интересах, которые
затем самостоятельно и реализует в ходе исполнения договора. В
результате договорного процесса в ходе столкновения, противоборст-
ва, можно сказать, и конфликта локальных (частных) воль, требова-
ний, интересов формируется некий общий интерес, единое,
согласованное волеизъявление сторон, выражаемое в договоре. После
заключения административного договора это согласованное волеизъ-
явление приобретает для сторон нормативно-обязательный характер.
Договор как юридическая сущность предполагает известную авто-
номию воли субъектов, вступающих в договорные правоотношения. В
процессе осуществления договора происходит не просто соединение
двух или более относительно самостоятельных воль субъектов, а ре-
гулирование, волевая "настройка" индивидуумов, в результате кото-
рой образуется некая интегрированная воля. Применительно к
данному моменту часто говорят об обоюдном согласии, общем наме-
рении, общих обязательствах сторон 1. Разумеется, индивидуализа-
ция интегрированной воли субъектов обусловливается юридическим
статусом, особенностями правового положения сторон, отраслевой
спецификой (в нашем случае административное право определяет
особенности формирования и реализации согласованного волеизъяв-
ления участников договора) 2 .
Нельзя забывать и о связи воли договаривающихся сторон со всеоб-
щей государственной волей. Как отмечается в литературе, любой
договор является юридическим фактом, выступая в качестве правово-
1 См Актуальные проблемы буржуазного административного права Сборник
2 См Юсупов А В Право и советское государственное управления Казань,
го и фактического оснований конкретного правоотношения. Но дого-
варивающиеся стороны связывает посредством субъективных прав и
обязанностей не только их индивидуальная воля, но прежде всего воля
в широком социальном смысле - государственная воля, возведённая в
закон и принявшая всеобщую, правовую форму 1.
Еще один момент:одной из сторон административного договора всегда выступает госу-
дарственно-властный субъект, реализующий цели, задачи и функции
государственного управления. Последний выражает не свою собствен-
ную, "частную" волю, а волю государства к возникновению данного
правоотношения. Поэтому государственная воля и в широком смысле,
и непосредственно всегда присутствует в административном договоре,
преломляясь и сочетаясь с волей негосударственного субъекта. Если
же речь идет о "внутриаппаратном" (межведомственном) договоре, то
здесь вообще присутствует только единая государственная воля, вы-
ражаемая различными агентами государства, выступающими сторо-
нами административного договора.
Таким образом, есть все основания считать административный до-
говор своеобразным актом управления многостороннего характера.
Уместна идея А.И.Елистратова о том, что какие бы виды деятельности
и функции не осуществляли органы государства в пределах их компе-
тенции, "будут ли это сделки по имуществу или акты, видоизменяю-
щие личное положение граждан, они неизменно сохраняют в
служебной деятельности агентов государства свойство актов государ-
ственного управления"2 . Думается, понятие "акт управления" может
трактоваться как в узком, так и в широком смысле. В первом случае к
актам управления будут относиться только односторонне-властные
предписания субъектов управления, во втором к ним нужно добавить
и многосторонние акты согласования воль, то есть совместные реше-
ния государственных органов, влекущие юридические последствия и
административные договоры.
1 См Кечекьян С Ф Правоотношения в социалистическом обществе М , 1958
С 40, Тихомиров Ю А Публичное право М , 1995 С 182-183
2 Елистратов А И Указ соч С 79
Здесь напрашивается аналогия (разумеется, условная) с граждан-
ско-правовыми сделками, которые по субъектному составу также де-
лятся на односторонние (завещания, претензии, иски) и
многосторонние (договоры).
Упоминание об административном дого-воре как о многостороннем акте управления встречается у целого ряда
авторов. Например, Ж.Ведель отмечает, что в своей деятельности
государственная администрация использует как односторонние акты
управления, так и многосторонние, главными среди которых высту-
пают договоры 1. Об административных договорах как о заключаемых
органами государственного управления двухсторонних актах, осно-
ванных на согласии сторон, говорит Д.Н.Бахрах. И.И.Евтихиев назы-
вает их "актами-соглашениями" 2.
Можно предложить следующую классификацию правовых актов
управления по субъектно-волевому составу. С одной стороны, адми-
нистративные акты, представляющие собой исходящие от государства
властные веления одностороннего и многостороннего характера, а с
другой - административные договоры. Рассматриваемые как акты уп-
равления, они имеют и общие, и особенные требования к своей форме
и содержанию. К общим относятся правомерность (подзаконность)
акта, наличие у субъектов соответствующих полномочий, надлежа-
щая форма, соблюдение процедур подготовки и издания (заключе-
ния) , возможность судебного и административного обжалования. К
специальным требованиям, предъявляемым к административному до-
говору как акту управления, отнесем отсутствие пороков воли его
участников, реальную исполнимость, указание существенных усло-
вий, определенную свободу выбора контрагента, формальное равен-
ство сторон и другие.
Подобный подход находим у Л.Дюги, отмечающего, что админист-
ративный акт есть юридический акт, то есть проявление воли, совер-
1 См Ведель Ж Административное право Франции МЛ 973 С 164
2 См Бахрах Д Н Административное право Учебник Часть общая М , 1993
С 132, Евтихиев И И , Власов В А Административное право в СССР М ,
66
шенное с целью создать субъективное правовое положение. Но как
отмечает автор, такое проявление воли возможно при двух различных
условиях - оно может быть односторонним или договорным.
Односто-ронний акт предполагает волю, которая обнаруживается без всякой
связи с проявлением другой воли. И наоборот, в договоре цель, опре-
деляющая проявление воли, заключается в проявлении другой воли,
так что в этом случае правовой эффект вытекает из двух проявлений
воли, взаимно определяющих себя. "Административные акты как ак-
ты юридические, естественно, являются или односторонними, или
договорными", - делает вывод Л.Дюги 1.
Как уже отмечалось, к многосторонним актам управления помимо
административного договора относятся и совместные решения двух
или более государственных органов, оформляемые в виде различного
рода приказов, резолюций, протоколов, инструкций. Провести раз-
граничение между этими правовыми актами бывает крайне затрудни-
тельно ввиду схожести их формы и содержания. В целом отличия
административных договоров от совместных административных актов
состоят в следующем:
1. Субъектами совместных решений выступают только субъекты,
обладающие государственно-властными полномочиями, в то время
как участником административного договора может быть любой субъ-
ект административного права.
2. Административный договор содержит взаимные права и обязан-
ности сторон, непосредственно участвующих в договоре, в то время
как совместное административное решение (в том числе оформленное
в виде нормативного акта), как правило, обращено вовне, предостав-
ляет права, накладывает обязанности и запреты на третьих лиц, под-
час нормативно неопределенных. Государственная воля, выраженная
в административном акте хотя бы и многостороннего характера, имеет
внешнюю направленность, в то время как общая воля, выраженная в
1 См Дюги Л Конституционное право Общая теория государства М , 1908
С 316.
договоре, "замыкается" внутри договора, касаясь только его участни-
ков; при этом у других субъектов существует лишь обязанность не
мешать ее свободной реализации.
3. Если на этапе разработки и подготовки эти правовые акты управ-
ления во многом схожи, поскольку элементы согласования, координа-
ции, взаимодействия присутствуют в обоих случаях, то, как отмечают
А.П.Алёхин и Ю.М.Козлов, любые совместные действия однопоряд-
ковых и равноправных субъектов (отношения типа "субъект-субъ-
ект") в конце концов перерастают в вертикальные
административно-правовые отношения с момента принятия совмест-
ного юридического акта; горизонтальность их проявляется временно,
в то время как административный договор опосредует координацион-
ные управленческие отношения на всех этапах договорного процесса 1.
В административной науке сложилось мнение, что административ-
ный договор всегда выступает некоей вспомогательной формой по
отношению к правоприменительному акту компетентного государст-
венного органа. Традиционную позицию высказывает Е.Старосьцяк,
отмечая, что договоры, заключаемые административными органами
и касающиеся узловых вопросов административной деятельности, вы-
ступают не в качестве совершенно самостоятельной формы, а в каче-
стве формы, связанной с административным актом 2.
При этом существует два подхода:
1. Административный договор всегда предшествует администра-
тивному акту компетентного государственного органа. При этом ад-
министративные договоры выступают в роли юридических фактов
особого рода, являясь вспомогательным элементом сложного юриди-
ческого состава: административный договор - односторонне-властный
акт компетентного государственного органа. В частности, А.П.Алехин
и Ю.М.Козлов считают, что административный договор непосредст-
венно не порождает конкретные административные правоотношения,
1 Алехин А П , Козлов Ю М Указ соч , С 78
2 См Старосьцяк Е Указ соч С 262
68
но способствует формированию сложного состава юридического фак-
та: (административное) соглашение плюс последующее (как резуль-
тат) правомерное действие властного субъекта управления в виде
издания индивидуального правового акта. В обоснование приводится
заключение контрактов с военнослужащими, требующих по мнению
указанных авторов "последующего юридически-властного волеизъяв-
ления полномочного исполнительного органа (должностного лица), а
также достижение соглашения между различными субъектами госу-
дарственно-управленческой деятельности, которое также затем тре-
бует соответствующего юридически властного оформления"1 .
2. Другие авторы, наоборот, исходят из того, что именно индивиду-
альный административный акт в обязательном порядке предшествует
административному договору. Так, А.И.Елистратов из совершенно
правильной посылки о том, что прежде чем заключить тот или иной
контракт, администрация односторонним волеизъявлением выражает
свою решимость вступить на преднамеченных условиях в соответст-
вующий договор, делает, на наш взгляд, неправильный вывод: "вслед-
ствие этого создаётся возможность смотреть на договор
административного права как на двусторонний акт исполнения пред-
шествующего ему одностороннего акта власти"2 .
В обоих случаях налицо отождествление двух совершенно разных
понятий - индивидуального акта управления и управленческого ре-
шения, довольно часто встречающееся в литературе по администра-
тивному праву. Нужно подчеркнуть, что любому административному
договору атрибутивно предшествует не административный акт, а
именно управленческое решение соответствующего должностного ли-
ца или коллегиального органа о заключении договора на определён-
ных условиях. Управленческие решения компетентных субъектов
сопровождают деятельность исполнительной власти на всех ее этапах
1 Алехин А П . Козлов Ю М Указ соч С 200-201
2 Елистратов А И Указ соч С 99
69
и во всех формах и могут как оформляться, так и не оформляться
соответствующими правовыми актами.
Надо признать, что жёсткая связка типа "плановый (или правопри-
менительный) акт - административный договор" действительно реа-
лизовывалась в условиях административно-командного управления
народно-хозяйственным комплексом. Так заключались администра-
тивно-хозяйственные договоры поставки, аренды, капитального стро-
ительства, монтажа оборудования, изготовления
научно-технической продукции и другие. Например, действовавшие
ранее Правила о договорах подряда в строительстве, утверждённые
постановлением Совета Министров СССР № 1550 от 26 декабря 1986
г., прямо предусматривали обязательное наличие планового акта для
заключения договоров генерального подряда; аналогичная ситуация
была и в других отраслях экономики. Такой порядок приводил к
умалению места договора в государственном управлении и админист-
ративном праве, к непониманию его самостоятельной роли и значе-
ния.
Сегодня в условиях сочетания командных и стимуляционных ме-
тодов управления односторонне-властные акты управления и адми-
нистративные договоры могут вступать в силу и действовать или
независимо друг от друга, или взаимно "пересекаться", предшество-
вать, дополнять, конкретизировать друг друга. При этом как договор
может быть заключён в соответствии с односторонним актом государ-
ственной власти, так и последний может быть издан на основании и во
исполнение административного договора.
Такое разнообразие В.А.Юсупов объясняет тем, что функциональ-
ные связи договора с другими формами административного права
осуществляются через содержание последних, то есть "большинство
договоров непосредственно реализуют нормы административного и
административно-процессуального права; но некоторые из них возни-
кают как средство конкретизации административных правопримени-
70
тельных актов" 1. Административные договоры могут возникать на
основании как действующего законодательства, так и на основании
норм, содержащихся в административных актах нормативно-право-
вого характера. Таким образом, административный договор и адми-
нистративный акт являются самостоятельными и равноправными
средствами правового регулирования.
Административный договор и административный акт могут нахо-
диться в следующих соотношениях:
1. Административный договор заключается непосредственно на ос-
нове норм действующего законодательства. Так заключаются, напри-
мер, договоры о компетенции (разграничение полномочий и
предметов ведения), о делегировании полномочий между федераль-
ными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов РФ, правовую основу которых составляют нормы
Конституции РФ.
2. Административный договор заключается на основе администра-
тивного акта нормативного характера. Например, постановление
Правительства РФ от 24 мая 1995 г. N 512 "О взаимодействии Прави-
тельства Российской Федерации и Аграрного союза России" предус-
матривает (п.2) заключение ежегодных соглашений между
Правительством РФ и Аграрным союзом России 2.
3. Административный договор заключается на основании и во ис-
полнение индивидуального административного акта. Например, ре-
шение о предоставлении финансовых средств предприятию на
компенсационные выплаты работникам принимается органами служ-
бы занятости и оформляется приказом (заметим, в тексте норматив-
ного акта управленческое решение и административный акт, а именно
приказ, не смешиваются, упоминаются раздельно); на основании
принятого решения орган службы занятости заключает с администра-
цией соответствующего предприятия договор о выделении финансо-
1 Юсупов В А Теория административного права М , 1985 С 125
2 Российская газета 1995 2 июня
71
вых средств 1. В данном случае действует принцип: административный
договор может только дополнять, конкретизировать предписания ад-
министративного акта, но не изменять его.
Здесь возникает сложный теоретический вопрос о соотношении
юридической силы индивидуального административного акта и дого-
вора, заключённого одним и тем же государственным органом. Дума-
ется, если договор заключён на основании административного акта,
то последний обладает большей юридической силой; в этом случае
договор должен соответствовать административному акту, не проти-
воречить ему. Если существенные условия административного дого-
вора, заключённого на основании административного акта,
противоречат последнему, то договор может быть признан недействи-
тельным, а применению подлежит административный акт. В Водном
кодексе РФ находим подтверждение вышесказанному: (ст.56) в слу-
чае противоречия договора пользования водным объектом условиям
лицензии на водопользование соответствующий договор признаётся
недействительным 2.
Если же административный акт издаётся на основании и во испол-
нение заключённого данным государственным органом администра-
тивного договора, то в этом случае договорные условия имеют
приоритет (большую юридическую силу) перед предписаниями адми-
нистративного акта (разумеется, если речь не идёт об использовании
прерогативных полномочий государства, закреплённых в установлен-
ном порядке).
Нужно также отметить, что в случае изменения акта, являющегося
основанием договора, договор не становится автоматически недейст-
вительным, а в необходимых случаях изменяется в предусмотренном
законом порядке - путём двухстороннего согласования сторонами до-
говорных условий или в судебном порядке.
1 См п п 4 5, 4 6 Положения о порядке и условиях предоставления
компенсационных выплат работникам, находящимся в отпусках оез
сохранения заработной платы в связи с вынужденным временным
прекращением работы организаций//Российские вести 1995 25 мая
2 Собрание Законодательства РФ 1995 N47 Ст 4471
72
4. Административный договор и административный акт могут воз-
никать одновременно, основываясь на одном и том же управленческом
решении. Так, по результатам инвестиционных конкурсов, проведён-
ных согласно Указу Президента РФ "О частных инвестициях в Рос-
сийской Федерации" от 17 сентября 1994 г. N 1928 и постановления
Правительства РФ "О порядке размещения централизованных инве-
стиционных ресурсов на конкурсной основе" от 22 июня 1994 г. N 744,
и на основании решения о выделении централизованных инвестици-
онных ресурсов параллельно оформляются следующие документы: 1)
протокол Комиссии по инвестиционным конкурсам о выделении цен-
трализованных капитальных вложений победителю конкурса (инди-
видуальный административный акт); 2) соглашение о
финансировании проекта, подписанное представителями соответст-
вующих министерств, коммерческих банков, уполномоченного Пра-
вительственной комиссией по вопросам кредитной политики и
инвестором (административный договор); 3) договор по условиям ре-
ализации проекта, подписанный инвестором и представителями пред-
приятия-заказчика (частно-правовой договор).
5. Административный договор может служить основанием для по-
следующего принятия административных актов, причём как индиви-
дуального, так и нормативного характера. Например, во исполнение
Генерального соглашения между общероссийскими объединениями
профсоюзов, общероссийским объединением работодателей и Прави-
тельством РФ на 1996-1997 годы Правительством РФ было принято
специальное постановление от 21 марта 1996 года №321, утвердившее
План мероприятий Правительства РФ по реализации Генерального
соглашения 1. Кроме того, данное Соглашение служит основой десят-
ков индивидуальных административных актов, принимаемых для его
исполнения различными государственными органами.
Ещё пример. В соответствии с Положением о порядке работы орга-
нов службы занятости с безработными гражданами, желающими ор-
1 Российская газета 1996 23 апреля
ганизовать своё дело и условиях выдачи им субсидий (п. 18), необхо-
димым условием предоставления субсидии является ... заключение
соответствующего договора между центром занятости и граждани-
ном"; и далее (п.20) "субсидия предоставляется на основании приказа
по центру занятости". Функциональная направленность администра-
тивного договора и односторонне-властного акта здесь различна: до-
говор изменяет административную правоспособность субъектов, у
них появляются (пока потенциально) взаимные права и обязанности,
по крайней мере, право требовать выдачи лицензии, выплаты субси-
дии, а издание административного акта (приказа, лицензии) относит-
ся к сфере административной дееспособности, позволяет реализовать
в конкретном правоотношении предоставляемые права (право на пол-
учение субсидии).
6. Для реализации некоторых управленческих решений по усмот-
рению государственно-властного субъекта может быть выбран либо
административный договор, либо административный акт. Это утвер-
ждение носит универсальный характер и относится ко всей управлен-
ческой деятельности государства. Выбор того или иного
управленческого средства здесь определяется по усмотрению соответ-
ствующего государственного органа, и зависит от многих объектив-
ных и субъективных факторов, конкретных условий управления. В
конце концов и экспроприация, и купля-продажа позволяют решить
одинаковую управленческую цель, а именно приобрести в государст-
венную собственность некоторое имущество, но разными средствами.
К примеру, норма закона РФ "Об оперативно-розыскной деятель-
ности" устанавливает, что (ст.6абз.4) "оперативно-розыскные мероп-
риятия, связанные с контролем почтовых отправлений, телеграфных
и иных сообщений, прослушиванием телефонных переговоров.., со
снятием информации с технических каналов связи, проводятся... в
порядке, определяемом межведомственными нормативными актами
или соглашениями между органами, осуществляющими оперативно-
74
розыскную деятельность"1. То есть одни и те же правоотношения
могут в зависимости от конкретных условий регулироваться либо
административным актом нормативного характера, либо администра-
тивным договором.
Высказываемое некоторыми авторами мнение о недопустимости
замены административного акта договором и наоборот не соответст-
вует действительности. В принципе обе эти формы управления имеют
равноправный характер. Как уже отмечалось, применение той или
иной формы определяется конкретной обстановкой. Другое дело, что,
как подчёркивает Е.Старосьцяк, "предоставление права на заключе-
ние договора не является основанием для применения в деятельности
по управлению формы административного акта, и наличие правовых
основ для разрешения вопроса путём административного акта не оз-
начает допустимости разрешения данного вопроса в форме договора"2 .
Но это уже вопрос компетенции, то есть функционирования соответ-
ствующего государственного органа в условиях запретительного ре-
жима - "запрещено всё, что прямо не разрешено законом"; поэтому
возможность издания соответствующих актов управления и заключе-
ния административных договоров должна быть прямо закреплена в
компетенции данного органа.
Административный договор может заключаться и на основании
другого административного договора, выступающего в этом случае
юридическим фактом. Например, согласно ст. 10 Федеральному Зако-
ну РФ "О соглашениях о разделе продукции" заключение соответст-
вующего соглашения государства с инвестором необходимо влечёт за
собой заключение административного договора между федеральными
органами исполнительной власти и органами исполнительной власти
субъекта РФ о распределении произведённой продукции, полученной
государством в результате раздела продукции согласно условиям со-
глашения. Определён даже жёсткий срок заключения подобного дого-
1 Собрание Законодательства РФ 1995 № 33 Ст 3349
2 См Старосьцяк Е Указ соч С 265-266
75
вора - 30 дней с момента вступления в силу соответствующего согла-
шения.
Обобщив вышесказанное, можно сформулировать определение ад-
министративного договора как правового акта управления: админи-
стративный договор представляет собой основанный на
административно-правовых нормах и выработанный в результате
добровольного согласования воль не менее двух субъектов админист-
ративного права многосторонний акт государственного управле-
ния, опосредующий горизонтальные управленческие отношения и
устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права
и обязанности его участников.
76
Еще по теме Глава 5. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ АКТ:
- Глава 3. Понятие «договор международной воздушной перевозки»
- 2.5. Правовые акты управления в российском административном праве: понятие и юридический режим действия
- 4.9. Принципы современного российского административного права
- Глава 37. Особенности правового регулирования договора перестрахования
- Глава 39. Формирование единого страхового пространства в рамках ЕС
- § 1. История развития российской административной юстиции и научных представлений о ней
- 1.2. Административно-правовые методы и субъекты административного права
- Денисов С.А. НЕКОТОРЫЕ ОБЩИЕ ВОПРОСЫ О ПОРЯДКЕ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ДОГОВОРА
- Глава 2. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА
- Глава 3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА
- Глава 4. ФУНКЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА
- Глава 5. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ АКТ
- § 2. Договоры
- Глава II. Основные черты и структурные особенности гражданского правоотношения. Отношения административного и гражданского права