Административно-правовые действия: понятие и классификация
Ученые-административисты на протяжении десятилетий занимались исследованием административно-правовых актов, но совершенно не уделяли внимания изучению постоянно совершаемых административными органами действий, которые ни по содержанию, ни по форме выражения не могут быть отнесены к категории административно-правовых актов, а являются самостоятельной правовой формой административно-публичной деятельности. Анализ действующего федерального законодательства свидетельствует о том, что законодатель отделяет действия, совершаемые административными органами, от издаваемых (принимаемых) ими правовых актов. В частности, по смыслу положений п. 2 ст. 46 Конституции РФ, ст. 1 и 2 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27.04.1993 г., ст. 29, 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ в суде или арбитражном суде могут быть обжалованы не только решения государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, но и совершаемые ими действия. Тем самым законодатель выделяет две правовые формы деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и публичных должностных лиц: издание (принятие) правовых актов и совершение властных юридически значимых действий. Субъекты, осуществляющие административно-публичную деятельность, постоянно, ежедневно совершают массу действий, как влекущих, так и не влекущих правовые последствия для других лиц. Поскольку такие действия совершаются в процессе осуществления административной деятельности, являются внешним выражением воли властвующих субъектов и основаны на нормах права, они могут быть охарактеризованы, с нашей точки зрения, как административно-правовые. С нашей точки зрения, под административно-правовым действием необходимо понимать властное воздействие административного органа на конкретное физическое или юридическое лицо, не оформляемое посредством издания (принятия) им индивидуального правового акта, осуществляемое на основании соответствующих норм административного права в целях обеспечения правового регулирования поведения этого лица, правовой охраны и защиты его прав и законных интересов, а также прав и законных интересов других лиц, безопасности общества и государства. К числу административно-правовых действий можно, в частности, отнести, такие действия административных органов, как выдача физическим и юридическим лицам различных справок, свидетельств, лицензий и иных разрешений, административное задержание граждан, их личный досмотр, проведение различных проверок и т.п. Рассмотрим далее основные признаки административноправового действия. 1. Административно-правовые действия могут совершаться только в процессе осуществления административно-публичной деятельности и являются одной из правовых форм ее выражения. 2. Административно-правовые действия могут совершаться только административными органами. 3. Административно-правовое действие представляет собой не официальный документ, а властное воздействие административного органа определенным способом на субъекта, участвующего в соответствующем административном правоотношении. Административно-правовые действия могут совершаться посредством использования административными органами следующих видов властного воздействия: а) документально-правовое воздействие — это властное воздействие, осуществляемое посредством составления административным органом или его уполномоченным представителем официальных документов, имеющих юридическое значение для лица, в отношении которого этот документ составляется, а также для других лиц (составление протокола об административном правонарушении, акта проверки, справки, заключения, письменного ответа на заявление, жалобу и т.п.); б) организационно-правовое воздействие — это властное воздействие, осуществляемое посредством вмешательства административного органа или его уполномоченного представителя в организацию работы (деятельности) юридического или физического лица (государственная аккредитация организаций, государственная регистрация юридических лиц, проведение мероприятий по контролю на объектах и территориях, принадлежащих физическим и юридическим лицам, приостановление или прекращение работы предприятий, организаций, сооружений, приостановление действия лицензии, отстранение работников организации от исполнения возложенных на них трудовых обязанностей и т.п.); в) технико-правовое воздействие — это властное воздействие, осуществляемое посредством вмешательства административного органа или его уполномоченного представителя в процесс эксплуатации технических устройств (приостановление или запрещение эксплуатации механизмов, оборудования, транспортных средств, производство технического осмотра транспортных средств, государственная регистрация транспортных средств, иных технических устройств и т.п.); г) имущественно-правовое воздействие — это властное воздействие, осуществляемое посредством лишения физического или юридического лица принадлежащего ему имущества, в том числе денежных средств, ограничения прав владения, пользования и распоряжения этим имуществом (наложение судебным приставом-исполнителем ареста на имущество должника, изъятие у него имущества, изъятие вещей у лица, совершившего административное правонарушение, административное задержание транспортного средства, приостановление операций по счетам в банках, изъятие у организаций бюджетных средств и т.п.); д) лично-правовое воздействие — это властное воздействие, осуществляемое посредством применения к физическим лицам принудительных мер, ограничивающих их личную свободу и неприкосновенность (доставление и административное задержание лица, совершившего административное правонарушение, личный досмотр лица, досмотр принадлежащих ему вещей, проверка у физического лица, документов, удостоверяющих его личность, отстранение лица от управления транспортным средством, освидетельствование его на состояние опьянения и т.п.). 4. Административно-правовые действия в отличие от неправовых, в частности организационных и материально-технических действий, всегда влекут или потенциально могут повлечь за собой юридически значимые последствия для тех лиц, в отношении которых они совершаются, а также в некоторых случаях и для других лиц. Например, административное задержание гражданина, совершившего административное правонарушение, влечет для него временное ограничение свободы, составление в отношении лица протокола об административном правонарушении влечет возбуждение дела об этом правонарушении, регист рация транспортного средства дает его владельцу право эксплуатировать это транспортное средство. Административно-правовые действия являются юридическим фактами для возникновения, изменения или прекращения административных, а также иных видов правоотношений, в частности гражданских, семейных, финансовых, земельных и т.д. Например, такое действие, как государственная регистрация права собственности лица на недвижимое имущество, влечет возникновение соответствующего гражданского правоотношения собственности. Государственная регистрация брака между гражданами влечет возникновение семейного правоотношения. Необходимо отметить, что совершение некоторых административно-правовых действий не влечет прямых юридически значимых последствий для лиц, в отношении которых эти действия совершаются, однако при определенных условиях эти последствия могут наступить. Например, такие действия сотрудников милиции, как проверка документов, удостоверяющих личность гражданина, или его личный досмотр, сами по себе не влекут для этого гражданина никаких правовых последствий, однако в случае обнаружения в результате совершения указанных действий признаков административного правонарушения или преступления наступают соответствующие последствия, связанные с привлечением лица к административной или уголовной ответственности. 5. Совершение большинства административно-правовых действий требует официально-документального оформления посредством составления соответствующих процессуальных документов (протоколов, актов, рапортов и т.п.). Например, административное задержание правонарушителя должно быть оформлено специальным протоколом, медицинское освидетельствование водителя транспортного средства на состояние опьянения — актом медицинского освидетельствования. Вместе с тем при совершении некоторых административно-правовых действий не требуется их процессуальное оформление. К таким действиям относятся, например, проверка сотрудниками милиции документов у граждан, остановка ими транспортных средств, регулирование дорожного движения и т.п. 6. Основания и порядок (процедуры) совершения административно-правовых действий определяются нормами административного права, содержащимися как в соответствующих законах, так и в подзаконных нормативных правовых актах, например в Кодексе РФ об административных правонарушениях, в Законе РФ «О милиции», в положениях и правилах, регулирующих порядок осуществления различных видов государственного контроля и надзора. В то же время основания и порядок совершения административно-правовых действий некоторыми административными органами устанавливаются нормами не административного, а других отраслей публичного права. Например, основания и порядок совершения административно-правовых действий налоговыми органами определяются нормами Налогового кодекса РФ, органами бюджетного контроля — нормами Бюджетного кодекса РФ, таможенными органами — нормами Таможенного кодекса РФ. В зависимости от направленности и пределов совершения все административно-правовые действия можно подразделить на два вида: внутренние, то есть действия, совершаемые органами управления внутри государственных органов, органов местного самоуправления и соответствующих учреждений или системы таких органов и учреждений в отношении подчиненных им организационно лиц, и внешние, то есть действия, совершаемые административными органами в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц. Учитывая значимость внешних административно-правовых действий в механизме административно-правового регулирования, приведем подробную классификацию этих действий. Все совершаемые административными органами внешние административно-правовые действия, с нашей точки зрения, можно подразделить на виды по следующим критериям. В зависимости от целей совершения (направленности): 1) административно-регулятивные действия — это действия административных органов, направленные на обеспечение правового регулирования поведения субъектов административных правоотношений, посредством предоставления и подтверждения их субъективных прав, правового статуса, возложения обязанностей, создания необходимых условий для их реализации. В зависимости от используемых административными органами способов осуществления административного регулирования представляется возможным выделить следующие виды административно-регулятивных действий: а) распорядительные — действия, состоящие в даче физическому или юридическому лицу определенного указания, распо ряжения, предъявлении к нему какого-либо законного требования (регулирование дорожного движения, официальный вызов гражданина в государственный орган, истребование от физического или юридического лица каких-либо документов и т.п.); б) регистрационные — действия, состоящие в осуществлении государственной регистрации прав (правового статуса) физического или юридического лица, объектов, в отношении которых реализуются права и обязанности соответствующего лица (регистрация прав на недвижимое имущество, транспортных средств, актов гражданского состояния и т.п.); в) разрешительные — действия, состоящие в выдаче физическому или юридическому лицу лицензии либо иного специального разрешения на осуществление определенной деятельности или совершение определенного действия (разрешения на перевозку опасного или крупногабаритного груза, разрешения на совершение валютной операции и т.п.); г) согласовательные — действия, состоящие в даче административным органом согласия на осуществление физическим или юридическим лицом определенной деятельности или совершение этим лицом определенного действия (согласование проектной и иной технической документации, приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов, согласование выпуска новой продукции и т.п.); д) экзаменационные — действия, состоящие в принятия экзамена, проведении конкурса, иного испытания в отношении физического или юридического лица, претендующего на приобретение определенного права или правового статуса (принятие экзаменов в высших учебных заведениях, экзаменов на приобретение права управления транспортными средствами, проведение конкурса на замещение вакантной должности в государственном органе и т.п.); е) удостоверительные — действия, состоящие в проведении специальных проверок, исследований, экспертиз, направленных на подтверждение каких-либо фактов, имеющих юридическое значение для реализации физическим или юридическим лицом своих прав и обязанностей (сертификация продукции, работ и услуг, аккредитация организаций, экспертиза товарного знака, экспертиза степени утраты гражданином профессиональной трудоспособности и т.п.); ж) организационно-обеспечительные — действия, состоящие в принятии административным органом определенных мер, на правленных на обеспечение реализации прав или обязанностей физического или юридического лица (начисление и выплата пенсий, социальных пособий, выдача паспортов, удостоверений, иных документов, подтверждающих правовой статус физических лиц, постановка граждан на воинский учет и т.п.); 2) административно-охранительные действия — это действия административных органов, направленные на принудительное обеспечение правопорядка, безопасности личности, общества и государства посредством выявления, пресечения и расследования административных и иных правонарушений, привлечения лиц, их совершивших, к административной и иным видам юридической ответственности, применения к лицам, допускающим неправомерное поведение, иных мер административного принуждения, а также посредством выявления и предотвращения угроз безопасности. В зависимости от используемых административными органами способов принудительного обеспечения правопорядка и безопасности все административно-принудительные действия можно подразделить на следующие виды: а) поисково-проверочные — действия, состоящие в проведении административным органом специальных проверок, обследований, осмотра и досмотра физических лиц, иных объектов с целью выявления возможных правонарушений, угроз безопасности (досмотр пассажиров в аэропортах, таможенный досмотр, обследование производственных помещений и т.п.); б) ограничительные — действия, состоящие в установлении и поддержании административными органами временных ограничений на совершение физическими и юридическими лицами определенных действий, осуществление определенной деятельности в целях обеспечения общественной безопасности (ограничение движения транспортных средств, ограничение въезда на определенную территорию и выезда с нее и т.п.); в) запретительные — действия, состоящие в установлении и поддержании административными органами запретов на совершение физическими и юридическими лицами определенных действий, осуществление определенной деятельности в целях обеспечения общественной безопасности (запрещение нахождения физических лиц на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток, запрещение въезда на определенную территорию и выезда с нее, запрещение проведения массовых общественных мероприятий и т.п.); г) пресекательные — действия, состоящие в принудительном прекращении административными органами совершаемых физическими и юридическими лицами преступлений и иных правонарушений (применение сотрудниками милиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, приостановление работы предприятий и организаций, приостановление или запрещение эксплуатации механизмов, оборудования, транспортных средств, приостановление действия лицензии и т.п.); д) процессуально-обеспечительные — действия, состоящие в применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ (доставление, административное задержание, осмотр помещений и территорий, личный досмотр и досмотр вещей и т.д.); е) исполнительно-обеспечительные — действия, состоящие в применении в отношении физических и юридических лиц принудительных мер обеспечения исполнения неисполненных ими добровольно возложенных на них в установленном порядке обязанностей (опись имущества должника и наложение на него административного ареста, принудительное списание денежных средств должника со счета в банке и т.п.). В зависимости от характера властного воздействия, оказываемого на лицо, посредством которого выражается административно-правовое действие: 1) документально-правовые действия — действия административных органов и их уполномоченных представителей, выраженные в составлении и вручении (направлении) физическим и юридическим лицам официальных документов, имеющих юридическое значение для лиц, в отношении которых эти документы составляются, а в некоторых случаях и для других лиц (составление акта проверки, протокола об административном правонарушении, справки, заключения, направление лицу повестки о явке в милицию и т.п.); 2) организационно-правовые действия — действия, выраженные во властно-правовом вмешательстве административных органов, их уполномоченных представителей в организацию работы (деятельности) юридического или физического лица (государственная аккредитация организаций, государственная регистрация юридических лиц, проведение мероприятий по контролю на объектах и территориях, принадлежащих физическим и юридическим лицам, и т.п.); 3) технико-правовые действия — действия, выраженные во властно-правовом вмешательстве административных органов, их уполномоченных представителей в процесс эксплуатации физическими и юридическими лицами различных технических устройств, являющихся источниками повышенной опасности (производство технического осмотра транспортных средств, производство технических обследований и расследований, государственная регистрация транспортных средств и других технических устройств и веществ, приостановление или запрещение эксплуатации механизмов, оборудования, транспортных средств и т.п.); 4) имущественно-правовые действия — действия, выраженные в применении к физическим и юридическим лицам мер, направленных на лишение указанных лиц принадлежащего им имущества, в том числе денежных средств, на ограничение прав владения, пользования и распоряжения этим имуществом (наложение судебным приставом-исполнителем ареста на имущество должника, изъятие у него имущества, изъятие вещей у лица, совершившего административное правонарушение, изъятие у организаций бюджетных средств и т.п.); 5) лично-правовые действия — действия, выраженные в применении к физическим и юридическим лицам принудительных мер, ограничивающих их личную свободу и неприкосновенность (доставление и административное задержание лица, совершившего административное правонарушение, личный досмотр лица, проверка у лица документов, удостоверяющих его личность, отстранение от управления транспортным средством и т.п.). В зависимости от наличия или отсутствия прямых юридически значимых последствий в результате совершения администра- тивно-правовЫ1Х действий: 1) действия, совершение которых влечет возникновение прямых юридически значимых последствий для лиц, в отношении которых они совершаются. Например, прием у лица экзамена на получение права на управление транспортным средством, составление в отношении лица протокола об административном правонарушении и т.п.; 2) действия, совершение которых влечет возникновение прямых юридически значимых последствий не только для лиц, в отношении которых они совершаются, но и для других лиц. Например, государственная регистрация права собственности лица на недвижимое имущество, выдача лицу лицензии на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности и т.п.; 3) действия, совершение которых не влечет возникновения прямых юридически значимых последствий для лиц, в отношении которых они совершаются, а также для других лиц, однако создает при определенных фактических обстоятельствах возможность возникновения таких последствий. Например, проверка сотрудником милиции документов у гражданина, личный досмотр гражданина в аэропорту, остановка сотрудником милиции транспортного средства для производства досмотра и т.п. В зависимости от характера юридически значимых последствий, наступающих в результате совершения административно- правовЫ1Х действий: 1) действия-решения — это действия, совершение которых означает принятие административными органами властных решений по существу разрешаемых ими конкретных фактических ситуаций. Например, производство в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество записи о регистрации права собственности лица на недвижимое имущество свидетельствует о принятии регистрирующим органом властного решения о регистрации указанного права. Составление уполномоченным должностным лицом первого протокола о применении какой- либо меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении свидетельствует о принятии этим должностным лицом властного решения о возбуждении дела о соответствующем административном правонарушении; 2) действия-предписания — это действия, совершение которых рассматривается в качестве властных требований административного органа, обращенных к физическим или юридическим лицам и направленных на обеспечение исполнения ими возложенных на них обязанностей, предотвращение и пресечение правонарушений. Например, закрытие сотрудниками милиции дорог для движения транспорта и пешеходов, действия регулировщика дорожного движения, применение сотрудниками милиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, направление гражданину повестки о вызове его в милицию и т.п.; 3) действия-операции — это действия, совершение которых не может рассматриваться как принятие властных решений, предъявление властных требований, а свидетельствует лишь о принятии соответствующими административными органами необходимых для разрешения конкретных фактических ситуаций мер юридического характера. Например, производство личного досмотра лица, досмотра принадлежащих ему вещей, изъятие у него вещей и документов, совершенные после возбуждения дела о соответствующем административном правонарушении, принятие у физических и юридических лиц заявлений и иных документов, необходимых для вынесения в отношении этих лиц тех или иных властных решений, разрешающих фактическую ситуацию, выдача физическим и юридическим лицам правоустанавливающих документов (справок, свидетельств, удостоверений и т.п.) на основании ранее принятых в отношении них властных решений. В зависимости от вида административных правоотношений, в рамках которых совершаются административно-правовые действия: 1) процессуальные действия — это действия, которые совершаются административным органом в рамках возбужденного им индивидуального административного дела и соответствующего административного производства, то есть в рамках административно-процессуальных правоотношений. Например, действия, совершаемые в рамках производства по делу об административном правонарушении (доставление, административное задержание, досмотр, составление протокола об административном правонарушении и т.п.); 2) материальные действия — это действия, которые совершаются административным органом не в рамках какого-либо возбужденного им административного производства, а в ходе осуществления им текущей публично-управленческой деятельности в рамках соответствующих материальных административных правоотношений. К материальным можно отнести, например, такие действия сотрудников милиции, как проверка документов у граждан, остановка транспортных средств, регулирование дорожного движения на перекрестках, применение специальных средств и огнестрельного оружия, проникновение в жилые и иные помещения граждан и организаций, досмотр пассажиров, ручной клади и багажа на воздушном транспорте и т.п. В зависимости от наличия или отсутствия связи с соответствующими индивидуальными административно-правовыми актами: 1) административно-правовые действия, которые могут совершаться только на основании соответствующих индивидуальных правовых актов в целях обеспечения исполнения содержащихся в них предписаний (например, действия судебного пристава- исполнителя, совершаемые на основании и во исполнение судебного акта или акта административного органа, следственные действия, совершаемые на основании определения о возбуждении дела об административном правонарушении, и т.п.); 2) административно-правовые действия, которые могут совершаться самостоятельно без предварительного издания (принятия) компетентным административным органом индивидуального правового акта (например, остановка сотрудником милиции транспортного средства, применение им специальных средств и огнестрельного оружия, досмотр транспортного средства и т.п.). В зависимости от необходимости официально-документального оформления фактов совершения административно-правовых действий: 1) действия, факт совершения которых в силу указания в соответствующих нормативных правовых актах требует официально-документального оформления. Например, факты совершения таких действий, как административное задержание, личный досмотр лица и досмотр его вещей, изъятие вещей и документов, должны фиксироваться посредством составления соответствующих протоколов. Факт проведения контролирующим или надзорным органом мероприятия по контролю должен быть подтвержден посредством составления соответствующего письменного акта. Факты принятия регистрирующими органами документов у заявителей фиксируются посредством составления соответствующих письменных расписок; 2) действия, факт совершения которых не требует официально-документального оформления. Например, не требуется официально-документального оформления факта совершения таких действий, как проверка сотрудниками милиции документов у граждан, остановка ими транспортных средств, проникновение их в жилые и иные помещения граждан и организаций. 11.3.