<<
>>

§ 3. Административно-правовой статус вынужденного мигранта в Российской Федерации в аспекте глобализации

Каждый гражданин как участник миграционного процесса, не зависимо от причин, факторов и условий, повлиявших на его решение о переезде (административное перемещение), является участником общественных отношений, которые урегулированы правом.

Он выступает в качестве носителя содержащихся в нормативных правовых актах конкретных прав и обязанностей, которыми наделен для реализации своих жизненных потребностей, участия в управлении делами принимающего общества и государства. Поэтому наличие нормативно закрепленных прав и обязанностей у мигрантов характеризует их в качестве субъектов административного права, обладающих при этом особым административно-правовым статусом.

Особенности правового статуса мигранта проявляются в его сложном комплексном характере. С одной стороны, правовое положение мигранта урегулировано нормами международного права, что отражает своего рода общие взаимоотношения личности и принимающего общества, гражданина и государства. В основе этих взаимоотношений над интересами государства превалируют интересы мигрантов как обладателей естественного права на свободу передвижения и выбор места жительства. Однако, с другой стороны, специфику общественным отношениям в миграционной сфере придает то, что в качестве мигрантов могут выступать как граждане страны пребывания, так и иностранцы, лица без гражданства. Эти обстоятельства существенным образом влияют на указанные группы взаимоотношений, придавая им особые, качественные характеристики. Вследствие этого, административно-правовой статус мигранта во многом зависит от конкуренции глобальной и национальных правовых систем.

В Российской Федерации согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью ее правовой системы и, следовательно, непосредственно порождают обязанности государства, его органов и должностных лиц. Миграционная сфера не является исключением.

Например, в соответствии со ст. 63 (ч. 1) общепризнанные нормы международного права выступают критерием предоставления Российской Федерацией политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.

Непосредственное, прямое действие конституционных прав и свобод в миграционной сфере тесно связано с общим принципом высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ, которая провозглашает право на свободу передвижения и выбора места пребывания и жительства. Но, по смыслу ст. 56 Конституции РФ данное право может быть ограничено в законодательном порядке, «только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55).

Право на свободу передвижения непосредственно корреспондируется с потребностью человека совершать миграции. Однако реализовать его в Российской Федерации могут только те граждане, которые законно находятся на территории Российской Федерации (ст. 27 Конституции РФ) и не ограничены в соответствующих правах на передвижение внутри страны и за ее пределы. Поэтому содержание административно-правового статуса мигранта в Российской Федерации в одних случаях связано с желанием и возможность того или иного лица переселяться (например, статус переехавшего в Россию соотечественника), а в других случаях он формируется вопреки его желанию (например, статус интернированного лица).

Характеризуя административно-правовой статус мигранта в Российской Федерации, следует отметить, что он включает как права и обязанности общие для всех переселяющихся (например, соблюдать правила пожарной безопасности), так и права и обязанности конкретных индивидов, например, вынужденных переселенцев или беженцев. Именно индивидуализация административно-правового статуса отдельных категорий мигрантов является предметом конкуренции международных требований и норм российского права.

В целом административно-правовой статус мигранта представляет собой сложное юридическое образование.

Он содержит в себе четыре разновеликих составных элемента.

Первая самая важная часть прав и обязанностей мигранта представляет собой правовой статус личности, человека как субъекта административного права. Вторая составная часть является статусом лица, вытекающим из факта его гражданства. Ведь как субъект общественных отношений в миграционной сфере каждый человек имеет свой гражданский правовой статус. Третья составная часть правового статуса мигранта заключается в его социальной составляющей. Она влияет на его возможность заниматься трудовой деятельностью, занимать определенные должности, служить в Вооруженных Силах РФ и т.д. Вместе с тем в качестве особой разновидности социального статуса мигранта можно рассматривать статус, приобретаемый не в результате осуществления им определенной деятельности, выполнения некоей социальной роли, а в силу, как правило, чрезвычайных обстоятельств. Поэтому в качестве социального элемента можно выделить статусы вынужденных мигрантов. Четвертый элемент административно-правового статуса мигранта можно сравнить с особым статусом гражданина, включающим в себя права и обязанности, которые граждане приобретают по своему желанию, личному интересу для удовлетворения своих чисто индивидуальных потребностей (например, любители-охотники, любители-водители)[73].

Следует отметить, что административно-правовой статус мигранта как гражданина определяется содержанием его правосубъектности, включающей в себя административную правоспособность и дееспособность. Наряду с содержанием правосубъектности мигранта, его административно-правовой статус характеризует объем прав и обязанностей. По общему правилу этот объем тождествен статусу гражданина. Однако если речь идет о мигрантах – иностранных гражданах, лицах без гражданства, прибывших из другой страны, то существуют определенные исключения. Так, если эта категория граждан находится в Российской Федерации с нарушением миграционного законодательства, то их правовой статус может быть незаконным или не определен.

Часть мигрантов может обладать специальным правовым статусом, освобождающим от административной юрисдикции России, например лица, обладающие дипломатическим иммунитетом.

Как видим, право на свободу передвижения, провозглашенное мировым сообществом, не является абсолютным. По мере его использования оно влечет за собой возникновение дополнительных обязанностей у мигрантов, которые в свою очередь порождают соответствующие правоотношения в миграционной сфере. Государство в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности страны, с одной стороны, вводит ограничительные требования для незаконных и нежелательных миграций, а с другой – предоставляет льготы и преференции для тех переселенцев, в которых нуждается или заинтересовано. Таким образом, формируется административно-правовой статус мигранта в стране пребывания. Его дифференциация заключается лишь в том, насколько национальное миграционное законодательство прогрессивно либо учитывает требования норм международного права.

Отмечая позитивные сдвиги, происшедшие в отечественном миграционном законодательстве за последнее десятилетие, все же следует сказать об определенных недочетах, отражающихся в целом на развитии правовых основ миграционной сферы нашего государства. В первую очередь это недостаточная разработанность понятийного аппарата, особенно в части нормативного закрепления одного из основных понятий миграционной сферы – «мигрант в Российской Федерации».

Проведенные ранее исследования сущности административно-правового статуса мигранта позволяют заявить о неком универсальном термине, характеризующем мигранта в Российской Федерации – это иностранный гражданин, лицо без гражданства либо гражданин Российской Федерации, осуществляющий перемещение через государственную границу РФ, внутреннюю административно-территориальную границу, влекущее изменение места жительства (проживания), либо пребывания, превышающее срок установленный законодательством[74].

Несмотря на универсальность предложенного определения «мигрант в Российской Федерации», оно все же имеет некоторые недостатки. Сформулированная дефиниция не учитывает социальных критериев дифференциации мигрантов. А ведь именно с учетом этих мерил принято разделять миграции, к примеру, на добровольные и вынужденные. Это вполне объяснимо, ибо поставленные задачи предыдущего исследования по определению указанного авторского понятия были связаны с соотнесением традиционно принятого в этимологическом плане понятия миграции, сформулированного Л.Л. Рыбаковским и действующего законодательства России. Проблемы социальной составляющей, административно-правового статуса мигранта, образовавшейся вопреки его желанию в результате чрезвычайной ситуации, являются предметом отдельного исследования. Мы его уже частично провели при анализе причинно-факторного комплекса, влияющего на вынужденную миграцию.

Предварительно обратившись к его результатам, отметим, что грань между добровольным и вынужденным принятием решения о переезде весьма тонка. Среди ученых не сформировалось единого мнения относительно выталкивающих факторов миграции, категорий, поставленных перед необходимостью переселения. При этом вполне очевидно, что последствия признания прав нуждающихся в государственной защите и социальной поддержке переселенцев достаточно обременительны для властей.

Учитывая это, отечественный законодатель своеобразно подошел к установлению правового статуса вынужденного мигранта в Российской Федерации[75]. С одной стороны, он (статус) не противоречит основным положениям международных документов по вопросам беженцев и внутриперемещенных лиц. С другой стороны, существующие нормы российского миграционного законодательства создают определенные препятствия для его легализации[76]. Причиной тому два обстоятельства: необходимость обеспечения безопасности государства от угроз со стороны вынужденных мигрантов, о которых мы уже говорили ранее, а также финансовая несостоятельность России начала 90-х годов прошлого столетия.

С момента принятия законов «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» прошло уже достаточно много времени. В России вступило в законную силу множество правовых актов, существенно уточняющих административно-правовой статус участников миграционного процесса. При этом следует признать, что правовой статус беженца и вынужденного переселенца остается наиболее детально разработанным по сравнению с другими правовыми статусами мигрантов в Российской Федерации. Их правовой статус по праву называется специальным по отношению к другим статусам мигрантов, сочетая в себе не только права и обязанности переселяющихся (переселяемых), но и соответствующие гарантии со стороны государства, а также международные правовые нормы их защиты.

В основе административно-правового статуса вынужденных мигрантов в Российской Федерации лежат права и обязанности граждан, предусмотренные в двух обозначенных выше законах. Суть этих правовых актов заключается в определении ими критериев признания соответствующих категорий лиц в качестве беженцев и вынужденных переселенцев, механизма предоставления этих статусов, а также правовых последствий для их обладателей в миграционной сфере. В этой связи нужно обратить внимание на весьма распространенную и, на наш взгляд, ошибочную точку зрения, согласно которой «беженец» или «вынужденный переселенец» после реального получения соответствующего статуса перестает быть участником миграционных отношений. По мнению некоторых исследователей, «возникают иные правоотношения»[77].

Данное мнение весьма сомнительно, как по социальным критериям определения процесса миграции, так и по правовым. Во-первых, если исходить из концепции трехстадийности переселения, обоснованной Л.Л. Рыбаковским, то на заключительной стадии вселения происходит адаптация переселенца, которая занимает достаточно длительный период и естественно не заканчивается после правового признания лица вынужденным мигрантом. Во-вторых, приобретение статуса вынужденного переселенца, как правило, не решает основного вопроса – компенсации за утраченное жилье.

Получивший удостоверение вынужденного переселенца гражданин приобретает право самостоятельно выбрать место жительства на территории Российской Федерации, он также может в соответствии с установленным порядком проживать у родственников или иных лиц при условии их согласия на совместное проживание. Однако это всего лишь право вынужденного переселенца. Юридический факт его миграции можно считать состоявшимся только после переселения на новое постоянное место жительства или возвращения на прежнее. По существу, лицо, обладающее статусом вынужденного переселенца, находится в состоянии миграции вплоть до утраты соответствующего статуса.

Аналогичный вывод можно сделать в отношении беженцев. Их правовой статус, как и статус вынужденного переселенца, имеет временный характер, потому что беженцу не остается иного выбора, как принять одно из трех решений: возвратиться в страну исхода, переехать в другое государство или обратиться с просьбой о принятии в гражданство Российской Федерации.

Как видно, административно-правовой статус вынужденного мигранта по отношению к общему статусу мигранта хотя и является специальным, предоставленным государством в связи с особыми условиями, однако также имеет временный, переходный характер. В его основе заложено и учитывается по возможности желание вынужденного мигранта возвратиться на место или в государство исхода либо интегрироваться в принимающее общество. Поэтому каждый вынужденный мигрант до окончания сроков действия своего правового статуса или до момента полной интеграции в принимающее общество находится в «перманентном» состоянии миграции, являясь участником миграционных отношений.

Следует отметить, что государство заинтересовано в любом исходе прекращения статуса вынужденного мигранта и всячески стремится к этому. В этой связи его основной задачей в сфере регулирования вынужденных миграций является не только обеспечение гарантий правового статуса рассматриваемой категории лиц, но и совершенствование правовых механизмов их адаптации, не исключая ассимиляции, а для иностранных граждан и лиц без гражданства получение гражданства страны пребывания. В комплексе и то и другое максимально способствует выполнению международных обязательств в отношении беженцев и внутриперемещенных лиц. Однако в какой мере каждое государство заинтересовано в такой интеграции в свое общество, определяется концепцией его миграционной политики.

Доктрина миграционной политики любого государства изменяется в пределах двух основных векторов, внутреннего и внешнего. Сущность внешнего вектора миграционной политики характеризует иммиграционная и эмиграционная составляющая. В современных условиях демографического перехода в принимающих странах именно взгляды на внешнюю миграционную политику становятся наиболее актуальными. Эти государства испытывают дефицит трудовых ресурсов. В то же время для стран с большой территорией, имеющих соответствующие проблемы, злободневным становится неравномерное распределение населения по их регионам. Поэтому для такой страны как Россия, элементы внутренней политики в сфере миграции населения не менее важны.

На сегодняшний день миграционная политика России предопределяется национальными и международными условиями свободы передвижения и выбора места жительства. Помимо предупреждения нежелательных миграций, она опирается на принципиальные основы оказания содействия вынужденным мигрантам, а также тем, в переселении которых заинтересовано государство и общество. В качестве последних следует отметить соотечественников, а также высококвалифицированных специалистов из дальнего зарубежья и трудовых мигрантов из стран СНГ, которые, впрочем, также являются нашими соотечественниками.

Исходя из такого видения перспектив миграционной политики Российской Федерации на сегодня наиболее актуальны вопросы о судьбе интеграции переселенцев из стран Содружества Независимых Государств, а также лиц, нуждающихся в государственной поддержке при переселении внутри страны. При этом любой тезис о правовых перспективах подобного интеграционного объединения имеет дискуссионный характер. В основе данного обсуждения лежат две основные причины. Во-первых, как отмечалось уже ранее, это зависимость изменения правового статуса мигранта от конкуренции глобальной (международной) и национальных правовых систем. Во-вторых, это отсутствие единого научного мнения по вопросу определения критериев признания вынужденными мигрантами, и, как следствие, их ограниченность в миграционном законодательстве России. Указанные обстоятельства осложняются также не однозначной позицией отечественных ученых по отношению к перспективам глобализации.

Глобализация как тенденция развивающегося миропорядка исследуется довольно давно и плодотворно. Причем вовлеченными в исследование оказываются уже не только экономисты, философы и политологи, но и правоведы. Сегодня правовые исследования, следуя запросам современного мирового развития, опираясь на нормативные возможности и гуманистический авторитет права, призваны осуществлять поиск политических мер, которые в состоянии нивелировать отрицательные последствия глобализации.

Как отмечают некоторые исследователи проблем рассматриваемого феномена, противодействие деструктивным тенденциям в сфере мирового бизнеса связано с функционированием национальных государственно-правовых механизмов и международной правовой системы в целом. Именно различием национальных интересов порождены многие международные конфликты, нарушения прав и свобод человека; следствием неравномерно развивающихся национальных экономик часто становятся экологические катастрофы и эпидемии; с бесконтрольной деятельностью международных корпораций могут быть связаны и демографические катастрофы – перенаселение или превышение смертности над рождаемостью. Национальные и религиозные конфликты, бедность и голод, коррупция и преступность – следствие не только различного уровня развития государств, но и избранных ими приоритетов в ходе «реакции на процессы глобализации»[78].

Следует согласиться с И.И. Лукашуком, что глобализация – процесс двусторонний. С одной стороны, она способна улучшить жизнь населения, дать изобилие, повысить производство. С другой – она может углубить неравенство[79]. Задачей государства является создание условий для расширения возможности населения пользоваться благами глобализации. Одновременно оно должно свести до минимума ее негативные последствия, среди которых отдельное место занимают вынужденные миграции.

Напомним, что проблема определения правового статуса вынужденных мигрантов, их классификация достаточно сложна и неоднозначна. В международном праве, даже в отношении уже известных, достаточно стабильных видов вынужденной миграции, не сложилось единого общепризнанного универсального подхода. Прежде всего, это касается определения «беженец», которое, по существу, включает в себя критерии признания таковыми.

Можно сказать, что в мире четко обозначились две основные тенденции к толкованию понятия «беженцы». Первая – расширенная трактовка, к которой склоняются мировое общественное мнение, независимые комиссии, международные гуманитарные организации. Беженец – это жертва нарушения правопорядка, независимо от причин или различного рода бедствий. Вторя – более узкая, прописанная в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколе к ней 1967 г., которой придерживаются принимающие страны.

Позиция принимающих стран вполне объяснима. Это не только финансовое бремя, но и наплыв очагов социальной напряженности. Вынужденные миграции, как правило, носят этнический характер и часто выступают в роли катализатора межэтнических, межконфессиональных конфликтов. Причем это касается не только внешних миграций, но и внутренних. Социальные конфликты, вызванные вынужденными перемещениями населения внутри страны, особенно характерны для многонациональных государств.

Характеризуя позицию отечественного законодателя по отношению к вынужденной миграции, следует отметить, что она совпадает с ограниченной трактовкой категории «беженец», закрепленной в Конвенции о статусе беженцев 1951 года. Это вполне отвечает требованиям международного сообщества. Однако то же нельзя сказать о принципах предоставления статуса внутриперемещенного лица или статуса вынужденного переселенца, как он определен в Законе «О вынужденных переселенцах». Критерии признания вынужденным переселенцем в Российской Федерации, как уже отмечалось, сужены по сравнению с рекомендациями Генеральной Ассамблеи ООН и Комиссии по правам человека. Российский законодатель не желает признавать в качестве вынужденных мигрантов – «лиц, покинувших место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[80].

Следует отметить, что Российская Федерация не одинока в своих подходах к правовым основаниям признания вынужденными мигрантами. Например, со слов Н.Н. Зинченко во Франции, Германии, Италии, Швеции наметились тенденции к сужению оснований для предоставления убежища: «там считают, что беженцем, спасающимся от преследования в широком смысле слова или от войны (или тем, кто опасается преследования со стороны вооруженных формирований, повстанцев или иных лиц, не представляющих государственные органы), не следует официально предоставлять статус беженца[81]. Как известно, это противоречит позиции УВКБ ООН, которая состоит в том, что возможность признания за беженцем права на международную защиту не следует ограничивать только лицами, которые пострадали от жестокого обращения лишь со стороны государственных органов и их служащих[82].

В целом, по словам П. Поляна, Европейская комиссия (исполнительный орган ЕС) вынашивает поистине революционные планы – по существу, отказ от Конвенции ООН по беженцам 1951 г. и ориентацию стран – членов ЕС не на конвенцию, а на их собственную политическую волю[83].

В Российской Федерации также наблюдается увеличение разрыва в доле лиц, признанных беженцами, получившими временное убежище, и лицами, обратившимися с соответствующими ходатайствами либо заявлениями.

На наш взгляд, два аспекта заставляют мировое сообщество принимать меры по ужесточению иммиграционных процедур по отношению к лицам, ходатайствующим о признании беженцами либо ищущим временное убежище. Это увеличение числа террористических нападений и стремительный рост не свойственных принимающим странам этнических анклавов. При этом именно увеличение числа этнических диаспор, занявших позицию закрытой адаптации, в отличие от террористических актов, в перспективе может реально подорвать устои государства, особенно если оно мононационально.

Наличие соответствующих негативных тенденций позволяет заявлять о том, что в будущем процесс проверки иммигрантов может стать объектом дополнительного давления со стороны правительства принимающих стран. А иммиграционная политика в отношении беженцев может быть подвергнута коренному пересмотру как в части изменения критериев признания беженцами, так и в определении их дальнейшего статуса.

Вместе с тем, как показало исследование причинно-факторного комплекса, влияющего на вынужденную миграцию, в качестве критериев признания таковыми необходимо рассматривать четыре группы обстоятельств, побудивших людей покинуть прежнее место жительства. Это межгосударственные и внутригосударственные конфликты, природные и техногенные катастрофы, создавшие действительную угрозу жизни и здоровью переселенца или членов его семьи, существенно нарушившие условия их жизнедеятельности, восстановить которые не предоставляется возможным или целесообразным.

Перечисленные обстоятельства являются объективными и общепризнанными причинами вынужденных переселений, которые нашли свое нормативное отражение как в международном, так и национальном праве. Однако помимо четырех, указанных групп факторов, обусловливающих вынужденную миграцию, еще в 1975 г. Б. Холберг относил к ним факторы экономического застоя. Так, отсутствие рабочих мест, невозможность реализоваться по специальности, низкая заработная плата, обусловливают не только переселенческие настроения, но и банальный голод, который в свою очередь заставляет людей покидать привычные места жительства. По этой причине трудовые мигранты устремляются в новые места вселения за пределы государства своей гражданской принадлежности или, если позволяет его территория, в экономически развитые регионы страны[84].

Учитывая эти обстоятельства, позволю не согласиться мнением ряда исследователей, что «в XX веке массовые масштабы приобрела миграция, обусловленная экономическими мотивами и основанная на принятии добровольных решений о переезде в целях повышения качества и уровня жизни»[85]. Ибо многие социологи не учитывают те качественные характеристики уровня жизни, которые могут и создают ей реальную угрозу. Следовательно, экономические факторы также обусловливают вынужденную миграцию, и их необходимо учитывать при определении соответствующего административно-правового статуса переселенца.

При такой постановке проблемы о правовых критериях признания вынужденными мигрантами, возникает закономерный вопрос. Каким образом государство сможет обеспечить реализацию административно-правового статуса такого количества вынужденных мигрантов, если помимо общепризнанных, в том числе экологических переселенцев к ним еще добавить трудовых мигрантов?

На сегодняшний день ответ достаточно прост. Миграционное законодательство принимающих государств попросту не желает рассматривать трудовые миграции в качестве вынужденных. Российская Федерация также занимает соответствующую позицию, что проявляется в «противодействии» трудовой иммиграции. Внешне оно выражено проведением политики двух стандартов, борьбы с незаконной миграцией и безмерной эксплуатации дешевой рабочей силы из-за рубежа. Иначе ее называют политикой «с черного хода»[86]. Ведь известно, что нелегальная миграция вдвойне выгодней легальной, по той простой причине, что именно бесправный нелегал особенно удобен для неограниченной эксплуатации. Это в определенной мере подтверждает нежелание Российской Федерации участвовать в «Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей»[87].

Вместе с тем в современных условиях развития приоритета прав граждан перед государством правовой статус вынужденного мигранта нуждается в существенной переработке, учитывающей весь комплекс выталкивающих факторов, причин и условий, которые заставляют человека покидать прежнее место жительства. На наш взгляд, разработка обозначенной проблемы должна стать предметом современных правовых исследований в миграционной сфере.

Вынужденная миграция в ее нестандартных для сегодняшнего понимания исследователей социальной и правовой составляющей – явление, требующее системного подхода, учитывающего перспективы развития международных отношений, обусловленные глобализацией. Поэтому в перспективе принимающие государства, в том числе и Российская Федерация, в вопросах вынужденной миграции должны исходить не только из общепринятых правовых принципов оказания помощи бедствующим в государственной защите и поддержке, но и из того, что социальное содействие необходимо более широкому кругу переселенцев, по ряду других жизненно важных причин.

Среди таких причин в будущем может стать голод. Причем это не только физический недостаток пищи, но и ограниченные ресурсы пресной воды. К другой группе причин, влияющих на вынужденную миграцию, следует отнести «голод» интеллектуальный (утечка умов), которому во многом способствуют факторы экономического застоя в странах исхода. Отсутствие рабочих мест, низкий уровень заработной платы, социальной защищенности вынуждает людей переселяться из мест, неблагоприятных для роста их экономического благосостояния. Такие тенденции уже давно наметились в приграничных районах Дальнего Востока, отдельных регионов Сибири и Крайнего Севера нашей страны. Не менее важны причины этнокультурного «голода», который наблюдается за рубежом среди граждан, относящих себя к русской национальности (титульным народам России).

Учитывая складывающиеся тенденции в миграционной сфере, правовой статус вынужденного мигранта в условиях глобального объединения экономик ведущих мировых держав, интенсивного развития социальных взаимоотношений между гражданами государств, объединенных в различные союзы, предположительно должен объединить статусы беженца и внутриперемещенного лица. Однако в действительности это более чем утопичная идея, реализация которой возможна лишь при создании Всемирного правительства как гаранта мира, идеи которого вынашивались А.Д. Сахаровым, или, по крайней мере, еще со времен И. Канта были излюбленной темой политических трактатов.

Основная причина недостаточной убедительности в создании подобного гаранта отношений индивида, общества и государства видится в том, что до сих пор не произошло серьезных изменений в национальной природе института гражданства. Экономическая жизнь развивается по сценарию глобализации, однако люди продолжают идентифицировать себя с определенной нацией. Государства в свою очередь стараются обеспечить этнокультурную самобытность народов, населяющих их территории, посредством принятия законов о гражданстве, иммиграции, натурализации. Иными словами, они проводят политику сохранения народов, исторически населяющих их территории, препятствуя массовому вселению представителей других этносов[88]. При этом в ряде стран мира приветствуется репатриация соотечественников, которая становится стратегией иммиграционной политики. В ее основе лежит упрощенный порядок приема (восстановления) репатриантов в гражданство, предоставление для них определенных льгот и преференций.

Следует отметить, что переезд репатриантов на историческую родину, в страну, с которой они ассоциируют свое происхождение, как правило, связан с неудовлетворенностью своим социальным статусом по месту постоянного проживания. Это могут быть материально-финансовые затруднения, конфликтные отношения с иммигрантской диаспорой, чиновничий произвол[89] и т.п. Поэтому данные переселения фактически могут рассматриваться в качестве вынужденной миграции по причинам социальной незащищенности, этнокультурного «голода», низкого материального уровня жизни.

В 90-х годах прошлого столетия схожие причины обусловили массовую миграцию наших соотечественников из стран СНГ на территорию Российской Федерации. Отечественному законодателю даже пришлось принять Закон «О беженцах», закрепив классические международно-правовые критерии признания таковыми[90]. О программах репатриации на тот период даже не шло речи. Только в 1999 г. был принят Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», который по праву можно назвать предтечей нормотворческому процессу в этой сфере.

Дальнейшее развитие законодательства о соотечественниках получило свое развитие лишь в начале нынешнего века, когда возвратные миграции из стран СНГ практически полностью прекратились главным образом по социально-экономическим причинам – уровень жизни в этих государствах сравнялся с российским. Поэтому, Указом Президента Российской Федерации была утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом[91].

В рамках данной программы разработчики установили три категории геополитически и экономически важных для России территорий вселения соотечественников. На основе такого деления распределен объем социальной поддержки и предоставляемых государственных гарантий переселенцам, включающих предоставление жилья и трудоустройство.

Характер и объем предоставляемых государством льгот и преференций для мигрантов-соотечественников можно сравнить с компенсационными выплатами вынужденным переселенцам. Законодатель на одну чашу весов поставил компенсацию естественной убыли населения за счет репатриантов, и социальную защиту собственных граждан – вынужденных переселенцев, признанных по обстоятельствам, предусмотренным Законом РФ «О вынужденных переселенцах».

Существующее положение дел в сфере социальной поддержки планируемых (желаемых) и вынужденных переселений в Российской Федерации говорит о том, что для государства нет существенной разницы в стимулировании переселений трудовых ресурсов в лице соотечественников в те регионы страны, где они востребованы, или в необходимости благоустройства вынужденных переселенцев. В обоих случаях действие норм российского миграционного законодательства направлено на преодоление объективно существующих или внезапно возникших негативных последствий в миграционной (демографической) сфере.

Учитывая это, нормативные правовые акты, действие которых связано с обеспечением режима переселения соотечественников из-за рубежа, следует относить к законодательству в сфере регулирования вынужденных миграций. Вынужденных не только для самих переселенцев, но и для государства. Ибо, как и в случае с вынужденными переселенцами, переселение соотечественников связано с выталкивающими факторами. При этом государству не только не безразлично их переселение, оно прямым образом заинтересовано в нем.

Наряду с переселением соотечественников, Российская Федерация заинтересована в сбалансированном перемещении рабочей силы внутри страны. Этот баланс должен сочетаться с запросами экономики, ее трудового сектора и Генеральной схемой расселения на территории Российской Федерации[92]. Однако на сегодняшний день такое распределение трудовых ресурсов вряд ли достижимо по нескольким причинам. Во-первых, в демократическом государстве не приемлема административно-командная система управления в миграционной сфере в обычных условиях. Во-вторых, в действующей Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, не предусмотрены какие либо меры стимулирования миграции в геополитически и экономически важные для России территории вселения.

В комплексе эти обстоятельства существенным образом влияют на миграционное законодательство. Отечественный законодатель по известным причинам не может ориентироваться на директивные указания бывшего Союза ССР в миграционной сфере, у него нет программного документа, предполагающего создание социальной инфраструктуры, в первую очередь строительства жилья для трудовых мигрантов, он не может предоставить государственные гарантии потенциальным переселенцам по экономическим причинам.

Между тем соответствующие гарантии предусмотрены для вынужденных переселенцев и соотечественников, участников переселенческих программ. Так предоставление жилья (компенсации за утраченное жилье) первым носит хотя и организованный, но стихийный, бессистемный для Генеральной схемы расселения характер. Расселение соотечественников, наоборот, является системным, учитывающим в первую очередь интересы субъектов Российской Федерации. И тот и другой подходы дают возможность переселенцам самостоятельно выбирать будущее место жительства. Однако право такого выбора для соотечественников по сравнению с вынужденными переселенцами имеет определенные ограничения. Это связано с конкретными региональными программами, предлагающими определенному числу переселенцев свои условия по вселению. Соответственно будущий переселенец самостоятельно выбирает регион, исходя из имеющихся предложений.

Как показывают первые результаты репатриации соотечественников, желающих переехать и реально переехавших в Российскую Федерацию не так уж много[93]. Соответственно их трудовой потенциал также не велик. То же можно сказать и о вынужденных переселенцах, задействовать которых в механизме распределения трудовых ресурсов по нуждающимся регионам страны, по меньшей мере, не этично. В то же время среди сограждан, проживающих в «нестратегических» для страны регионах, желающих изменить место жительства в пределах Российской Федерации с целью улучшить свои жизненные условия, на наш взгляд, вполне достаточно.

Эти обстоятельства дают основания заявлять о том, что решение проблем расселения по территории Российской Федерации ее граждан в соответствии с вышеупомянутой Генеральной схемой, имеющей цель – обеспечить трудовыми ресурсами геополитически и экономически важные регионы страны, возможно только путем содействия переселению трудовых мигрантов из других субъектов Российской Федерации. Гарантом таких переселений должно стать право переселенцев на обеспечение государственным жильем, а также предоставление рабочих мест в новых районах вселения. Эти традиционные механизмы воздействия на миграционную подвижность населения одновременно помогут решить две проблемы, стимулировать необходимую для страны миграцию и реализовать государственную функцию социальной поддержки собственных граждан.

Осуществлять заселение традиционно высвобождающихся российских территорий можно не только за счет вселения граждан, признанных вынужденными мигрантами по экономическим причинам, но и посредством переселения репатриантов, используя для обеих групп переселенцев ценз оседлости (5-7 лет). При этом категорию репатриантов можно расширить до тех пределов, которые обозначены в Федеральном законе «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[94].

В качестве компенсационных миграций в «нуждающиеся» регионы России в перспективе можно использовать переселения вынужденных мигрантов из-за рубежа (беженцев). Но при этом предоставление данного статуса этой категории мигрантов должно ежегодно квотироваться. Такой диаметрально противоположный подход к международным требованиям и стандартам признания беженцами обусловлен неизбежностью трансформации их статуса в условиях глобализации. Внешне он кажется дискриминационным по отношению к существующим правам беженцев. Однако когда мировое сообщество юридически признает факторы голода, экономического упадка в качестве выталкивающих для международных мигрантов, их число автоматически возрастет в разы. Именно поэтому понадобятся международные квоты для этой категории вынужденных мигрантов.

В случае подобных изменений в международно-правовых отношениях и соответственно в правовом статусе беженца, Российской Федерации придется продолжать развивать концепцию ограниченного характера предоставления гражданства Российской Федерации, основы которой заложены в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». При этом наиболее приемлемым в результате возможного перемещения большого количества вынужденных мигрантов из-за рубежа в Российскую Федерацию в данной концепции будет отказ от принципа «права земли». Отречение от данного принципа предоставления гражданства с признанием единственного «права крови» поможет обеспечить существенные различия между отдельными этносами, представляющими потоки вынужденных мигрантов в рождаемости и титульными народами России, предотвратить изменение культурного ландшафта, снизить напряженность в межнациональных отношениях[95].

К слову сказать, для России и на сегодняшний день, как и для подавляющего числа Европейских государств (Белоруссия, Венгрия, Германия, Греция, Польша, и т.д.), давно уже должен быть приемлем только этнический принцип в предоставлении гражданства, репатриации как основы иммиграционной политики. Например, Закон Израиля о въезде в Израиль от 26 августа 1952 г. и Закон Израиля о гражданстве от 1 марта 1952 г. гласят: «Евреем считается тот, кто родился от еврейской матери…».

Здесь, следует согласиться с С.В. Рязанцевым, что «иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие за пределами России, которые относят себя к русским и другим титульным народам России, при условии предоставления соответствующих доказательств должны иметь возможность в ускоренном и упрощенном порядке получить российское гражданство (в идеале до момента въезда в Россию)»[96].

Как видим, перспектива существенного изменения административно-правового статуса вынужденного мигранта в Российской Федерации в аспекте глобализации вполне реальна. По мере его трансформации, он может повлечь за собой не только расширение критериев признания таковыми по причинам экологических и экономических факторов, но и утрату определенных гражданских прав, возникновение дополнительных обязанностей у вынужденных мигрантов. Прежде всего, это возможно проявится в еще большем ограничении права на свободу передвижения и выбора места жительства. Выразится это может в нормативном закреплении ценза оседлости для всех категорий мигрантов, добровольно принявших участие в государственных программах по переселению трудовых ресурсов в нуждающиеся регионы страны. Для иностранных граждан и лиц без гражданства, признанных беженцами на территории Российской Федерации, с учетом обозначенных критериев к числу правовых ограничений может добавиться запрет на получение гражданства Российской Федерации.

Впрочем, возможны и иные суждения относительно изменения правового статуса вынужденного мигранта в условиях объединения экономик ведущих мировых держав, интеграции населения различных союзов независимых государств. Однако, на наш взгляд, его качественные характеристики всегда будут зависеть от политической воли руководства этих стран.

____________

<< | >>
Источник: А. Н. Сандугей. ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ ПРИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ Монография. 2009

Еще по теме § 3. Административно-правовой статус вынужденного мигранта в Российской Федерации в аспекте глобализации:

  1. § 3. Административно-правовой статус вынужденного мигранта в Российской Федерации в аспекте глобализации
  2. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  3. Библиография
  4. Монографии, статьи в сборниках
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -