<<
>>

3.6. Административная юстиция в структуре общего административного права

3.6.1. В истории развития государственности можно выделить два принципиально разных типа государства: полицейское и правовое.

В полицейском государстве царило принуждение (полиция), которое и являлось сущностью этого государства; соответственно оно основывалось на полицейском праве.

Правовое же государство невозможно представить себе без такого института, как административная юстиция. Более того, она сыграла важнейшую роль в превращении полицейского государства в современное правовое, а полицейского права — в современное административное право. Начало этому было положено в середине XIX в. в европейских странах путем создания административных судов, которые пресекали произвол властей, полиции, публичного управления в целом. Как уже отмечалось, правовое государство может стать таковым только тогда, когда публичное право устанавливается законом, а само управление подчинено судопроизводству. Административная юстиция служит предпосылкой существования административного права, а само административное право нельзя представить без административного судопроизводства.

Вопрос об административной юстиции методологически связан с определением предмета административного права, а в более широком плане — с возможностью выделения в правовой системе административного права как отрасли публичного права. В отдельных научных трудах проблема административной юстиции рассматривается неразрывно с реформированием административного права, уточнением его предмета правового регулирования. Приводя в качестве примера административное право в странах англосаксонской системы права (США, Великобритания, Австралия), где оно определяет главным образом порядок взаимоотношений публичной власти и граждан в интересах последних, исследователи отмечают, что в демократическом обществе государство должно устанавливать правила взаимоотношений граждан с институтами всех ветвей власти и контролировать их соблюдение и что в связи с этим без корректировки предмета административно-правового регулирования (а следовательно, и административного законодательства) невозможны позитивные изменения в области обеспечения прав и свобод граждан'.

Высказываются идеи в пользу создания в рамках административного права «нового правового института — института защиты прав, свобод и законных интересов граждан», который включал бы в себя нормы материального и процессуального права24.

Истоки проблемы административной юстиции можно найти и в самой управленческой деятельности, и в теории государственного управления. В управленческой литературе традиционно рассматривается вопрос об ответственности в государственном управлении наряду со многими общими вопросами управления (например, понятие, виды, цели, функции, организационная структура управления). Гражданин государства имеет право анализировать и оценивать обоснованность, эффективность и, наконец, законность управленческих решений. Г.В. Атаманчук использует в этой связи формулировку «правонарушения со стороны должностных лиц и других государственных служащих», т.е. отклонение от нормы, установленной в законе или ином нормативном правовом акте25. За совершение подобных правонарушений в области управления, во-первых, виновные должны нести юридическую ответственность, а во-вторых, государство, обеспечивая права, свободы и законные интересы граждан, должно установить для этого надлежащие организационно-правовые механизмы, в том числе и возможность судебной правовой защиты от администрации.

3.6.2. В систему общественных отношений, составляющих предмет современного российского административного права, все большее число ученых считают необходимым включить и отношения в области административной юстиции (наряду с государственно-управленческими и так называемыми полицейскими26, или административно-юрисдикционными, отношениями). К.С. Бельский подчеркивает, что общественные отношения в области административной юстиции входят в предмет административно-правового регулирования и являются процессуальными отношениями, связанными с особым порядком рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа государства) и обеспечивающими права гражданина путем отмены неправомерного акта управления.

Главным в данных отношениях является административный иск — основа административного судопроизводства, которое по своей социальной значимости и масштабности сопоставимо с гражданским процессом27. К.С. Бельский, выделяя в современном административном праве три его подотрасли: управленческое право («администрация»), полицейское право («полиция») и право административной юстиции («юстиция»), — определяет административную юстицию как «особый процессуальный порядок рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа управления) и обеспечения прав гражданина путем отмены неправомерного управленческого или полицейского акта28. В другой работе К.С. Вольский уточняет, что в плане материальных норм административная юстиция — это институт административного права, а в плане процессуальных норм — его подотрасль29.

3.6.3. Административная юстиция как правовое образование в системе административного права представляет собой административно-судебное исковое право. Административная юстиция — это специальный вид правосудия, направленный на деятельность администрации и полиции, на разрешение спора о праве административном (публичном); в данном случае государство обеспечивает выяснение истины по делу в установленном законом процессуальном порядке, оказывая «положительные услуги»30 конкретным лицам.

Вместе с тем и в системе исполнительной власти (управления) можно обнаружить все традиционные для принципа разделения властей функции: это и нормотворческая функция («административное нормотворчество»), и функция правосудия (разрешение органами управления многочисленных споров, дел об административных правонарушениях), и собственно функция управления (исполнение законов, выполнение «положительной» и административно-юрисдикционной деятельности).

Внутренняя логика и структура административного права приводят к признанию необходимости включения в его предмет «административно-юстиционного права», т.е. совокупности правовых норм, регламентирующих порядок разрешения споров между гражданами и публичной властью, возникших в результате деятельности органов управления и процедуры осуществления судебного контроля за действиями и административными актами государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

К тому существует ряд очевидных предпосылок.

Во-первых, административное право имеет особый предмет изучения — управленческие отношения, деятельность органов исполнительной власти31. Одним из принципов организации и функционирования исполнительной власти и публичного управления являются признание, соблюдение, обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Административная юстиция призвана также осуществлять судебный контроль за функционированием исполнительной власти, реализуя принцип разделения властей', причем органы административной юстиции в некоторых государствах независимы и отделены как от исполнительной власти, так и от общих судов.

Во-вторых, гражданин РФ является одним из важнейших субъектов административного права, т.е. он обладает административно-правовым статусом и соответственно правами и свободами в области организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления. Граждане имеют право участвовать в управлении государственными и общественными делами; они могут обжаловать действия и решения органов публичной власти и их должностных лиц. Правовое государство обеспечивает возможность судебной защиты общества и отдельных граждан от действий публичного управления, чиновников, бюрократии2. Данная проблема имеет не только политологический и социологический (изучение мнения граждан о власти, государстве, государственных служащих, о возможных путях разрешения конфликтов граждан с чиновниками3), но и правовой аспект (защита прав и свобод граждан, установление процедуры административной деятельности государственных и муниципальных служащих). Следовательно, здесь и возникает необходимость установления судебного контроля за работой органов исполнительной власти.

В-третьих, в структуре административного права важнейшим правовым институтом является публичная служба, т.е. служба государственная и муниципальная. Именно государственные и муниципальные служащие, выполняющие на профессиональной основе задачи, функции и компетенцию органов государственного и муниципального управления, своими действиями и решениями могут причинить гражданам ущерб, нарушить их права и свободы.

В-четвертых, основной правовой формой управленческой деятельности является правовой акт управления (решение), принимаемый должностным лицом в государственных органах или органах местного

' См.: Пилипенко А.Н.

Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах //ЖРП. 1997.№ 11. С. 132-133,

2 См.: ЗсЬа/ег 1.Е. ВчгокгаИхсЬс МасЬ( иш1 ()етокга1];,сЬс СсясНхсЬап: (КопСгоИс <1сг бйспИсЬеп У('г\\'а|1ип8 - ст ш1:сгп;11юпа1сг Усг§1ск-Ь). ОрЫсп. 1994. 5. 145—188.

3 Сы:. Комароиский В.С., Тимофеева Л.Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // ГиП. 1997, № 10. С. 5-15.

самоуправления, что дает основание В.В. Скитовичу определять административную юстицию как контроль за законностью действий административно-правового характера.

В-пятых, государство в лице своих органов и должностных лиц (субъектов административной юрисдикции) прибегает к принуждению в тех случаях, когда на физических или юридических лиц налагаются административные взыскания либо к ним применяются меры пресечения или предупреждения. Поэтому административная юстиция может стать важным правовым средством, способным ликвидировать негативные последствия административной юрисдикционной деятельности государственных органов и должностных лиц.

В-шестых, административная юстиция неразрывно связана и с такой частью административного права, как административный процесс, т.е. установленный административно-процессуальными нормами порядок рассмотрения и разрешения возникающих в сфере управления споров или индивидуальных конкретных дел. Ю.А. Тихомиров считает необходимым выделить в структуре административного права такую самостоятельную подотрасль, как административный процесс, в которую составной частью должен войти институт административной юстиции.

Проблема административной юстиции, будучи по характеру комплексной и многоотраслевой, имеет не только материально-правовые аспекты, касающиеся пределов действия в данном институте норм различных отраслей материального права (например, конституционного, административного, гражданского, финансового), но и процессуально-правовые аспекты, связанные с анализом применяемых административной юстицией процессуальных форм, а также со сравнением их с традиционными видами юридического процесса (например, с гражданским или арбитражным).

3.6.4.

Следует также коснуться вопроса взаимосвязи административной юстиции с функционированием органов местного самоуправления, должностных лиц и муниципальных служащих, действия и решения которых также могут причинить ущерб гражданам, нарушить их права, свободы и законные интересы. В ст. 5 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. в качестве одного из принципов муниципальной службы указывается приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие. Ответственность муниципального служащего за исполнение должностных полномочий и соблюдение прав и свобод граждан регулируется по образцу ответственности государственного служащего, однако с добавлением некоторых новых моментов в части оснований ответственности и ее мер.

Местное самоуправление является предметом муниципального права. Вместе с тем реформа общего административного права затрагивает и проблему муниципального управления, и прежде всего вопрос об ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих за незаконные действия и административные акты. Поэтому административная юстиция как административно-правовой институт в равной мере распространяется и на отношения, которые регламентируются муниципальным правом; в большей мере это относится к деятельности исполнительных органов местного самоуправления. Однако едва ли возможно однозначно отделить органы местного самоуправления от органов государственной власти — не только с теоретической, но и с практической точки зрения. Можно привести несколько, на наш взгляд, существенных аргументов в защиту тезиса об известной относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную.

1. Местное самоуправление (муниципальное управление) представляет собой одну из форм демократии, т.е. способ формирования власти в государстве путем народного волеизъявления. Местное самоуправление — это осуществление власти, полученной от народа посредством особых процедур.

2. Местное самоуправление — один из главных каналов взаимодействия общества и власти на местном (муниципальном) уровне.

3. Термин «местное самоуправление» складывается из понятий «управление» и «местное», указывая таким образом на его управленческую сущность.

4. Местное самоуправление реализует важнейшие управленческие функции посредством специальных муниципальных органов, имея те же практические цели, что и государственное управление.

5. Муниципальное право регулирует отношения в сфере публичного управления, т.е. управления, осуществляемого муниципальным образованием в лице органов управления, должностных лиц и муниципальных служащих. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права механизмы, методы, формы и средства управления.

6. Органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью, т.е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией. Должностные лица и муниципальные служащие имеют соответствующее правовое положение, традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности.

7. Правовая защита физических и юридических лиц от незаконных действий органов местного самоуправления обеспечивается административным правом.

8. В сфере местного самоуправления область традиционно понимаемых управленческих отношений является доминирующей, т.е. жизнедеятельность муниципального образования невозможно представить вне управленческих отношений.

9. Органы местного самоуправления и государственного управления практически в каждой отрасли и сфере публичного управления тесно взаимосвязаны.

10. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Мы поддерживаем мнение Г. В. Атаманчука о том, что организационная структура государственного управления представляет собой не только систему органов исполнительной власти, но и систему влияющих на управление организационных связей; следовательно, данная структура вводит в управленческие процессы различные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, соучаствующих в той или иной мере в формировании и реализации государственно-управляющего воздействия.

Права и свободы гражданина осуществляются прежде всего на уровне местного управления, т.е. там, где он проживает и реализует свой административно-правовой статус. Принцип соблюдения прав и в учебной административно-правовой литературе указывается на необходимость учета потенциала органов местного самоуправления практически во всех отраслях и сферах государственного управления. Авторами учебников в Особенной части административного нрава рассматриваются, например, следующие вопросы: местное самоуправление и промышленность, сельское хозяйство, охрана природных ресурсов, торговля, финансы, налоги, внешнеэкономическая деятельность, образование, культура, наука, здравоохранение свобод человека и гражданина в деятельносги органов местного самоуправления обусловлен установленным в Конституции РФ положением о том, что эти права и свободы определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18). В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты, которые должны отвечать общим требованиям, предъявляемым к правовым актам управления вообще: законность, издание в пределах компетенции соответствующего органа или полномочий должностного лица, соблюдение формы и порядка издания и т.д. Правовые акты управления, изданные органами местного самоуправления и их должностными лицами, не должны нарушать прав и свобод граждан. Незаконные акты управления муниципальных органов и их должностных лиц могут быть отменены этими органами и должностными лицами либо признаны недействительными по решению суда.

Законодательство о местном самоуправлении устанавливает ответственность муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления, т.е. определяет неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, неисполнение либо ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает круг субъектов, перед которыми органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность. К таким субъектам законодательство относит: 1) население муниципального образования (вследствие утраты доверия населения), 2) государство (вследствие нарушения органами местного самоуправления Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования); 3) физические или юридические лица (вследствие совершения органами или должностными лицами местного самоуправления действий (принятия решений), нарушаю-' щих права и свободы граждан, а также причиняющих им имущественный или иной ущерб). В последнем случае должностные лица могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд: например, признание судом недействительными решений указанных органов и должностных лиц; обязанность возмещения ущерба, причиненного физическим или юридическим лицам административными актами.

<< | >>
Источник: Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н.. Административное право: история развития и основные современные концепции. — М.: Юристъ. – 410 с.. 2002

Еще по теме 3.6. Административная юстиция в структуре общего административного права:

  1. Административное право в России
  2. 1.1.2. Административное право как общие принципы.
  3. 1.3. Административное право и эффективное администрирование
  4. 1.8. Функции, правовые источники и кодификация российского административного права
  5. 2.5. Правовые акты управления в российском административном праве: понятие и юридический режим действия
  6. 3.6. Административная юстиция в структуре общего административного права
  7. 4.9. Принципы современного российского административного права
  8. § 2. Особенности метода административного права
  9. § 4. Источники административного права
  10. § 2. Административная юстиция в структуре общего административного права
  11. 1.1. Наука административного права, ее предмет, важнейшие категории и история развития
  12. 1.2. Административно-правовые методы и субъекты административного права
  13. Основные общие административные права и обязанности граждан Российской Федерации
  14. §2. Содержание • структура общей теории права
  15. § 4. Источники административного права
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -