§ 2. Административная юстиция в структуре общего административного права

В истории развития государственности можно выделить два принципиально разных типа государства: полицейское и правовое. В полицейском государстве царило принуждение (полиция), которое и являлось сущностью такого государства; соответственно, оно основывалось на полицейском праве.

Вопрос об административной юстиции методологически связан с определением предмета административного права[4], а в более широком смысле — с возможностью выделения в правовой системе административного права как отрасли публичного права. В отдельных научных трудах проблема административной юстиции рассматривается неразрывно с реформированием административного права, уточнением его предмета правового регулирования. Приводя в качестве примера административное право в странах англосаксонской системы права (США, Великобритания, Австралия), где оно определяет, главным образом, порядок взаимоотношений публичной власти и граждан в интересах последних, исследователи отмечают, что в демократическом обществе государство должно устанавливать правила взаимоотношений граждан с институтами всех ветвей власти и контролировать их соблюдение и что в связи с этим, без корректировки предмета административно-правового регулирования (а следовательно, и административного законодательства), невозможны позитивные изменения в области обеспечения прав и свобод граждан[5].

Истоки проблемы административной юстиции можно найти и в самой управленческой деятельности, и в теории государственного управления. В управленческой литературе традиционно рассматривается вопрос об ответственности в государственном управлении наряду со многими общими вопросам управления (например, понятие, виды, цели, функции, организационная структура управления). Гражданин государства имеет право анализировать и оценивать обоснованность, эффективность и, наконец, законность управленческих решений. Г. В. Атаманчук использует в этой связи формулировку "правонарушения со стороны должностных лиц и других государственных служащих, т. е. отклонение от нормы, установленной в законе или ином нормативном правовом акте[7]. За совершение подобных правонарушений в области управления, во-первых, виновные должны нести юридическую ответственность, а во-вторых, государство, обеспечивая права, свободы и законные интересы граждан, должно установить для этого надлежащие организационно-правовые механизмы, в том числе и возможность судебной правовой защиты от администрации.

В систему общественных отношений, составляющих предмет современного российского административного права, все больше ученых считают необходимым включить и отношения в области административной юстиции (наряду с государственно-управленческими и так называемыми "полицейскими"[8] (или административно-юрисдикционными отношениями). К. С. Вольский подчеркивает, что общественные отношения в области административной юстиции входят в предмет административно-правового регулирования и являются процессуальными отношениями, связанными с особым порядком рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа государства) и обеспечивающими права гражданина путем отмены неправомерного акта управления.

Административная юстиция как правовое образование в системе административного права представляет собой административно-судебное исковое право. Административная юстиция — это специальный вид правосудия, направленный на деятельность администрации и полиции, на разрешение спора о праве административном (публичном); в данном случае государство обеспечивает выяснение истины по делу в установленном законом процессуальном порядке, оказывая "положительные услуги"[12] конкретным лицам.

Вместе с тем и в системе исполнительной власти (управления) можно обнаружить все традиционные для принципа разделения властей функции: это и нормотворческая функция ("административное нормотворчество"), и функция правосудия (разрешение органами управления многочисленных споров, дел об административных правонарушениях), и собственно функция управления (исполнение законов, выполнение "положительной" и административно-юрисдикционной деятельности).

Внутренняя логика и структура административного права приводят к признанию необходимости включения в его предмет "административно-юстиционного права", т. е. совокупности правовых норм, регламентирующих порядок разрешения споров между гражданами и публичной властью, возникших в результате деятельности органов управления, и процедур осуществления судебного контроля за действиями и административными актами государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Во-первых, административное право имеет особый предмет изучения — управленческие отношения, деятельность органов исполнительной власти[13]. Одним из принципов организации и функционирования исполнительной власти и публичного управления являются признание, соблюдение, обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Административная юстиция призвана также осуществлять судебный контроль за функционированием исполнительной власти, реализуя принцип разделения властей[14], причем органы административной юстиции в некоторых странах независимы и отделены как от исполнительной власти, так и от общих судов.

Во-вторых, гражданин РФ является одним из важнейших субъектов административного права, т. е. он обладает административно-правовым статусом и, соответственно, правами и свободами в области организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления. Граждане имеют право участвовать в управлении государственными и общественными делами; они могут обжаловать действия и решения органов публичной власти и их должностных лиц. Правовое государство обеспечивает возможность судебной защиты общества и отдельных граждан от действий публичного управления, чиновников, бюрократии[15]. Данная проблема имеет не только политологический и социологический (изучение мнения граждан о власти, государстве, государственных служащих, о возможных путях разрешения конфликтов граждан с чиновниками[16]), но и правовой аспект (защита прав и свобод граждан, установление процедуры административной деятельности государственных и муниципальных служащих). Следовательно, здесь и возникает необходимость установления судебного контроля за работой органов исполнительной власти.

В-третьих, в структуре административного права важнейшим правовым институтом является публичная служба, т. е. служба государственная и муниципальная. Именно государственные и муниципальные служащие, выполняющие на профессиональной основе задачи, функции и компетенцию органов государственного и муниципального управления, своими действиями и решениями могут причинить гражданам ущерб, нарушить их права и свободы.

В-четвертых, основной правовой формой управленческой деятельности является правовой акт управления (решение), принимаемый должностным лицом в государственных органах или органах местного самоуправления, что дает основание В. В. Скитовичу определять административную юстицию как контроль за законностью действий административно-правового характера[17].

В-пятых, государство в лице своих органов и должностных лиц (субъектов административной юрисдикции) прибегает к принуждению в тех случаях, когда на физические или юридические лица налагаются административные взыскания или к ним применяются меры пресечения или предупреждения. Поэтому административная юстиция может стать важным правовым средством, способным ликвидировать негативные последствия административной юрисдикционной деятельности государственных органов и должностных лиц.

В-шестых, административная юстиция неразрывно связана И с такой частью административного права, как административный процесс, т. е. установленный административно-процессуальными нормами порядок рассмотрения и разрешения возникающих в сфере управления споров или индивидуальных конкретных дел. Ю. А. Тихомиров считает необходимым выделить в структуре административного права такую самостоятельную подотрасль, как административный процесс, куда составной частью должен войти институт административной юстиции[18]. Д. Н. Бахрах отмечает, что административное право регулирует четыре процесса: административно-правотворческий, административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный), административное судопроизводство и административно-юрисдикционный[19]. По его мнению, содержание процессуальной деятельности составляют процессы правотворчества, регулятивного правоприменения (оперативно-распорядительные, правонаделительные) и юрисдикционные[20].

Проблема административной юстиции, будучи по характеру комплексной и многоотраслевой, имеет не только материально-правовые аспекты, касающиеся пределов действия в данном институте норм различных отраслей материального права (например, конституционного, административного, гражданского, финансового), но и процессуально-правовые аспекты, связанные с анализом применяемых административной юстицией процессуальных форм, а также сопоставлением их с традиционными видами юридического процесса (например, с гражданским или арбитражным).

Следует также коснуться вопроса взаимосвязи административной юстиции с функционированием органов местного самоуправления, должностных лиц и муниципальных служащих, действия и решения которых также могут причинить ущерб гражданам, нарушить их права, свободы и законные интересы.

Местное самоуправление является предметом муниципального права. Вместе с тем реформа общего административного права затрагивает и проблему муниципального управления и, прежде всего, вопрос об ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих за незаконные действия и административные акты. Поэтому административная юстиция как административно-правовой институт в равной мере распространяется и на отношения, которые регламентируются муниципальным правом; в большей мере это относится к деятельности исполнительных органов местного самоуправления. Однако едва • ли возможно однозначно отделить органы местного самоуправления от органов государственной власти — не только с теоретической, но и с практической точки зрения. Можно привести несколько, на наш взгляд, существенных аргументов в защиту тезиса об известной относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную.

1. Местное самоуправление (муниципальное управление) представляет собой одну из форм демократии, т. е. способ формирования власти в государстве путем народного волеизъявления. Местное самоуправление — это осуществление власти, полученной от народа посредством особых процедур.

2. Местное самоуправление — один из главных каналов взаимодействия общества и власти на местном (муниципальном) уровне.

3. Термин "местное самоуправление" складывается из понятий "управление" и "местное", указывая, таким образом, на его управленческую сущность.

4. Местное самоуправление реализует важнейшие управленческие функции посредством специальных муниципальных органов, имея те же практические цели, что и государственное управление.

5. Муниципальное право регулирует отношения в сфере публичного управления, т. е. управления, осуществляемого муниципальным образованием в лице органов управления, должностных лиц и муниципальных служащих. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права механизмы, методы, формы и средства управления.

6. Органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью, т. е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией. Должностные лица и муниципальные служащие имеют соответствующее правовое положение, традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности.

7. Правовая защита физических и юридических лиц от незаконных действий органов местного самоуправления обеспечивается административным правом.

8. В сфере местного самоуправления область традиционно понимаемых управленческих отношений является доминирующей, т. е. жизнедеятельность муниципального образования невозможно представить вне управленческих отношений.

9. Органы местного самоуправления и государственного управления практически в каждой отрасли и сфере публичного управления тесно взаимосвязаны[23].

10. Органам местного самоуправления могут предоставляться отдельные государственные полномочия.

Мы поддерживаем мнение Г. В. Атаманчука о том, что организационная структура государственного управления представляет собой не только систему органов исполнительной власти, но и систему влияющих на управление организационных связей; следовательно, данная структура вводит в управленческие процессы различные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, соучаствующих в той или иной мере в формировании и реализации государственно-управляющего воздействия[24].

Права и свободы гражданина осуществляются прежде всего на уровне местного управления, т. е. там, где он проживает и реализует свой административно-правовой статус. Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления обусловлен установленным в Конституции РФ положением о том, что эти права и свободы определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18). В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты, которые должны отвечать общим требованиям, предъявляемым к правовым актам управления вообще — законности, изданию в пределах компетенции соответствующего органа или полномочий должностного лица, соблюдению формы и порядка издания и т. д. Правовые акты управления, изданные органами местного самоуправления и их должностными лицами, не должны нарушать прав и свобод граждан. Незаконные акты управления муниципальных органов и их должностных лиц могут быть отменены этими органами и должностными лицами либо признаны недействительными по решению суда.

Законодательство о местном самоуправлении устанавливает ответственность муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления, т. е. определяет неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, неисполнение либо ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает круг субъектов, перед которыми органы местного самоуправления и их должностные лица несут ответственность. К таким субъектам законодательство относит: 1) население муниципального образования (вследствие утраты доверия населения); 2) государство (вследствие нарушения органами местного самоуправления Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования); 3) физические или юридические лица (вследствие совершения органами или должностными лицами местного самоуправления действий (принятия решений), нарушающих права и свободы граждан, а также причиняющих им имущественный или иной ущерб). В последнем случае должностные лица могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд общей компетенции или арбитражный суд: например, признание судом недействительными решений указанных органов и должностных лиц; обязанность возмещения ущерба, причиненного физическим или юридическим лицам административными актами.

[1] См.: Bdhr О. Der Rechtsstaat. Eine publizistische Skizze. Kassel; Gottingen, 1864 (Neudruck Aalen, 1961). S. 54, 192.

[2] См.; Sarwey О. v., Allgemeines Verwaltungrecht. Tlibingen, 1884; Idem. Das offentliche Recht und die Verwaltungsrechtspflege. Tlibingen, 1880.

[3] См.: Idem. Das offentliche Recht und die Verwaltungsrechtspflege. S 5, 81

[4] О месте административной юстиции в структуре административного права см.: Усанов В. Е. Институт административной юстиции в системе административного права: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999.

[5] См.: Килясханов И. Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции: Автореф дисс. ... д-ра юрид.наук. М.,1997. С.15.

[6] Там же. С. 9

[7] См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997. С. 308

[8] См.. Вольский К. С. К вопросу о предмете административного права // ГиП. 1997. № 11. С. 20—21

[9] См.: О некоторых актуальных проблемах административного права (По материалам "Лазаревских чтений") // ГиП. 1997. № 6. С. 22.

[10] Бельский К. С. Указ. соч. С. 20

[11] Он же. О системе административного права // ГиП. 1998. № 3. С. 10

[12] См.: Бельский К. С. К вопросу о предмете административного права. С. 21

[13] См.: О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации // ГиП 1996. № 8. С. 3—32; Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г. // ГиП. 1996. № 1. С. 12—22.

[14] См.: Пилипенко А. Н. Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах // ЖРП. 19&7. № 11. С. 132—133

[15] Schcifer I. Е. Burokratische Macht und demokratische Gesellschaft (Kontrolle der offentlichen Verwaltung — ein internationaler Vergleich). Opiaden, 1994. S.145—188

[16] См.- Комаровский В. С., Тимофеева Л. Н. Конфликты граждан с чиновниками. почему и зачем? // ГиП. 1997. № 10. С. 5—15

[17] См.: Скитович В. В. Судебная власть как системное образование // Правоведение 1997.№ 1. С. 152.

[18] См.: О некоторых актуальных проблемах административного права (По материалам "Лазаревских чтений") // ГиП. 1997. № 6. С. 22.

[19] См.: Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // ЖРП. 2000. № 9. С. 11.

[20] Там же.

[21] СЗ РФ. 1998 № 2. Ст. 224.

[22] О муниципальной службе см.. Кутафий О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. Учеб. М.: Юристъ, 1997. С. 217—221; Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.. Юристъ, 1997. С. 242—258; Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996. С. 16—36

[23] В учебной административно-правовой литературе указывается на необходимость учета потенциала органов местного самоуправления практически во всех отраслях и сферах государственного управления. Авторами учебников в Особенной части административного права рассматриваются, например, следующие вопросы: местное самоуправление и промышленность, сельское хозяйство, охрана природных ресурсов, торговля, финансы, налоги, внешнеэкономическая деятельность, образование, культура, наука, здравоохранение. См.: Алехин А. П., Кармолиц-кий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М, 1996. С. 426, 435, 439, 450, 465, 469, 482, 490, 502, 512, 535, 540, 545, 563.

[24] См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 134—135.