<<
>>

§ 3. Административная юстиция Франции

Французская система административной юстиции[1] (признанная классической) характеризуется наличием специальных судебных органов (административных трибуналов), которые рассматривают только споры по искам граждан к органам управления, нарушившим их права, т.

е. все жалобы на акты (действия) органов управления, за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции по первой инстанции Государственного Совета (жалобы на президентские и правительственные декреты, акты, изданные министрами либо исходящие от организаций общенационального значения)[2], и организационно практически не отличается от гражданских судов. Таким образом, оценка действий административного органа в условиях разделения властей изъята из сферы судебной юрисдикции и сосредоточена в рамках самой администрации. Вместе с тем, по мнению Г. Брэбана, французская административная юстиция — это самостоятельная ветвь правосудия, чья цель — регулировать конфликты между гражданами и органами государственного управления или между самими органами и учреждениями, а также выносить решения, основанные на нормах административного права[3]. Главной отличительной чертой и назначением французского судебного контроля за управлением является объективный судебный контроль (проверка) применяемой нормы. Государственный Совет, будучи высшим (организационно по вертикали) административным судом в системе судебной юрисдикции, рассматривает кассационные и апелляционные жалобы на решения административных трибуналов.

Члены административных трибуналов — это чиновники, сведущие в вопросах управления. В сфере административной юстиции создана развитая система подготовки специалистов (чиновников) и их продвижения по службе; этим занимается уже многие десятилетия Национальная административная школа. Выпускники школы начинают свою карьеру в должности аудитора и постепенно могут достичь должностей председателей административных трибуналов или докладчиков в Государственном Совете, которые рассматривают важнейшие государственные дела[4].

Состав административного трибунала назначается правительственным декретом; в самом трибунале обязательно присутствие правительственного комиссара.

Административная юстиция Франции характеризуется историческими особенностями, которые обусловили ее современное правовое состояние[5]. По признанию французских ученых, для большинства французов административная юстиция остается малоизвестным институтом, хотя она и призвана охранять их политические права и свободы. Дело, видимо, в том, что термин "правосудие" ассоциируется у большинства граждан только с уголовной и гражданской юстицией[6].

Исторически Государственный Совет создавался как "советующий орган" при правительстве, наделенный законодательными полномочиями. В последующие годы он стал выполнять "министерские" .(управленческие) функции и разрешать жалобы частных лиц против управления; таким образом, он развивался в качестве полноценного судебного органа. И сегодня Государственный Совет осуществляет обе функции: как суд и как консультативный орган. При этом он одновременно является судом первой инстанции, а также апелляционной и кассационной инстанцией по отношению к решениям административных трибуналов. В результате реформы французской системы административной юстиции в 1987 г. (по Закону от 31 декабря 1987 г.) исторически сформировавшееся положение Государственного Совета было ослаблено и создана трехступенчатая система в административной юстиции. Таким образом, реформа 1987 г. образовала новую инстанцию между административными судами (трибуналами) и Государственным Советом, которую можно назвать апелляционной инстанцией по административным делам. Новые суды были созданы для рассмотрения апелляций по поводу решений административных судов первой инстанции.

Еще с конца XVII в. во Франции существовали два принципа судейской деятельности, в соответствии с которыми судьям запрещалось: а) оценивать конституционность закона; б) вмешиваться в деятельность органов управления[7]. В дальнейшем действие второго принципа было значительно ослаблено в связи с созданием административной юстиции, а первый принцип действует и поныне.

Как уже было отмечено, административная юстиция Франции отличается определенной спецификой, отражающей дуализм судебной системы в стране.. Во-первых, во Франции функционируют суды двух видов — общие и административные, при этом разграничение подсудности между ними подчас вызывает трудности, т. е. возникает проблема: -в какой суд направить иск. Для ее разрешения еще в 1848 г. был учрежден Суд по спорам о подсудности. Во-вторых, в силу принципа разделения властей деятельность администрации регламентировалась, в основном, нормами административного права. В то же время только административные суды (они же являлись создателями этого права) имели право рассматривать дела, одной из сторон в которых выступала администрация. С другой стороны, административная юстиция до настоящего времени интегрирована в состав самой администрации и неразрывно связана с ней. Такое положение ученые называют своего рода компромиссом между политической властью и администрацией[8].

К административным судам[9] относятся региональные (общие административные суды) и специализированные административные суды (Счетная палата, дисциплинарные суды, суды по вопросам социального обеспечения), апелляционные суды и Государственный Совет. Постановления региональных судов могут быть обжалованы в апелляционные суды (их всего пять). Члены этих судов несменяемы; без их согласия невозможно их перемещение по службе, в том числе и повышение в должности. Решения по жалобам принимаются палатами или, в некоторых случаях, на пленумах этих судов.

Высшим административным судом Франции является Государственный Совет, который одновременно выступает в качестве главного консультанта правительства по вопросам управления.

В настоящее время Государственный Совет и административные трибуналы являются, по сути, судами, которые рассматривают деятельность органов государственного управления. Судья по административным делам защищает в установленном по-. рядке права человека От представителей исполнительной власти, чьи действия ставят под угрозу не свободу отдельного индивида, а такие свободы, как свобода совести, прессы, собраний.

Признание незаконного управленческого акта недействительным осуществляется в форме искового заявления по поводу превышения власти. Такую жалобу может подать любое лицо, заинтересованное в отмене незаконного акта государственной администрации (включая органы высшего правительственного уровня), а также акта администрации муниципального уровня.

Французский административно-судебный процесс включает в себя процессуальные правила, характерные и для гражданского процесса. Вместе с тем он отличается и особыми процедурами. Административный суд не имеет права возбудить производство самостоятельно, для этого необходимо исковое заявление. Деятельность органов французской административной юстиции построена на демократических принципах административного процесса. Для административно-судебного разбирательства характерен принцип состязательности. Каждая из сторон имеет возможность ознакомления с информацией и любыми -документами, имеющимися в деле. Сам административный судья обязан занимать в процессе активную роль, т. е., обеспечивая гражданину правовую защиту, он должен сам пытаться собрать недостающие материалы и доказательства. Вместе с тем судья исследует только те вопросы, которые были перед ним поставлены. Следовательно, принятое по делу решение должно основываться только на требованиях, которые были указаны в исковом заявлении.

Процедура подачи жалобы по поводу превышения служебных полномочий не отличается строгой формализованностью, ее характеризуют простота изложения сути жалобы и невысокая пошлина. Участие адвоката в судебном разбирательстве, как правило, необязательно (за исключением таких случаев, как, например, жалоба По поводу отказа в установлении пособия лицу, считающему себя жертвой неправомерного административного акта);

в Германии, наоборот, участие адвоката по административным делам обязательно. Срок обращения с жалобой в суд — два месяца со дня ознакомления с обжалуемым административным актом или со дня его публикации. Контроль административного судьи является весьма ощутимым, в особенности, когда вопрос, например, касается превышения пределов полицейских полномочий.

В случае нанесения значительного имущественного ущерба потерпевший вправе требовать отсрочки исполнения обжалуемого административного акта.

Решение по делу принимается, как правило, в коллегиальном порядке, что является важнейшим условием обеспечения высокого правового "качества" принимаемого решения, а также независимости административных трибуналов. Административный суд, как правило, отмечает в своем решении факт нарушения администрацией конкретных прав. Администрация обязана исполнить судебное решение и восстановить нарушенные права. При этом суды отменяют незаконные акты органов управления, т. е. они признаются недействительными, обязывают администрацию устранить последствия действия незаконных административных актов, восстановить нарушенные права и возместить причиненный ущерб. В случае неисполнения решения органов административной юстиции на администрацию может быть возложена обязанность уплаты пени за каждый день просрочки исполнения решения.

Административное разбирательство имеет и ряд недостатков. По мнению французских ученых[10], главное неудобство заключено в том, что судья по административным делам не правомочен адресовать какие-либо предписания органам государственной администрации. Иными словами, административный судья может наложить запрет на какую-либо деятельность аппарата управления, но он не вправе обязывать его к каким-либо действиям. Вместе с тем уже с 1980 г. Государственный Совет имеет право взыскивать с юридических лиц публичного права штрафные пени (санкции) за неисполнение решения административного суда. Потерпевшая сторона может возложить ответственность на публичную власть за неправильное и незаконное использование полномочий либо искусственное создание опасных ситуаций. Однако во всех случаях потерпевшая сторона должна представить доказательства нанесения ей непосредственного или заведомо несправедливого ущерба. В настоящее время существуют два фактора, препятствующие осуществлению контроля за соответствием законов Конституции (контроль за конституционностью законов):.1) это Посредник, учрежденный Законом от 3 января 1973 г., — французский эквивалент омбудсмена (уполномоченного по правам человека); 2) право направления индивидуальной жалобы в такие органы, как Европейская комиссия и Европейский Суд по правам человека[11] в Страсбурге, призванные следить за надлежащей реализацией Европейской Конвенции по правам человека.

По мнению критически настроенных к институту административной юстиции французских ученых, одним из существенных его недостатков является огромная дистанция, отделяющая административную юстицию от широких слоев населения. Зачастую гражданин не обращается к судье потому, что опасается, как бы вмешательство суда не вызвало нежелательной реакции со стороны администрации,, от которой гражданин зависит, либо он просто не знает своих прав[12]. По нашему мнению, такой недостаток административной юстиции трудно признать достаточно серьезным. Кроме того, еще в 1977 г. с целью обеспечения доступности правосудия для всех граждан законом было отменено взимание в судах гербового сбора, регистрационной пошлины и оплаты части судебных расходов.

Еще одним недостатком считается то, что административный судья может вмешиваться в деятельность администрации лишь в том случае, если к нему обратились с соответствующим заявлением. Однако заявительный порядок с просьбой об оспариваний действий и решений административных органов и их должностных лиц представляет собой традиционный способ реализации судом своих контрольно-надзорных функций. Недостатком, действительно заслуживающим внимания, на наш взгляд, является "медлительность" административной юстиции, хотя в каждом конкретном случае необходимо определять причины подобной медлительности: то ли это возросшее число обращений и жалоб граждан; то ли это длительность процедуры разбирательства, установленной законом; то ли это медленная работа самих судей.

[1] См., например, следующую литературу по французской модели административной юстиции: Административное право зарубежных стран. С. 97— 105; Боботов С. В. Административная юстиция Франции: доктрина и практика // СГП. 1981. № 6; Брэбан Г. Французское административное право. М.: Прогресс, 1988. С. 349—477; Лессаж М. Судебный контроль за деятельностью администрации во Франции // СГП. 1981. № 11; Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 32—36; Шарвен Р. Юстиция во Франции: Судебный аппарат и классовая борьба. М.: Прогресс, 1978. С. 72—124; Цол-лер Э. Защита прав человека во Франции // ГиП. 1992. № 12. С. 108—117; Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М.: Ин-т государства и права Российской академии наук, 1997. С. 116— 122; Chapus R. Droit du contentieux administratif: 6" ed. Paris, 1996; Constantinesco V., Hiibner U. Einflihrung in das franzosische Recht. 3. Aufl. Munchen, 1994. S.18—24, 59—63, 101—113; Hospach F. Reform der franzosischen Verwaltungsgerichtsbarkeit // NVwZ. 1990. S. 133—134; Kanviese D. Neue Struktur der franzosischen Verwaltungsgerichtsbarkeit durch Einfuhrung von Berufungsgerichten // DoV. 1989. S. 713—719; MiillerW. Le Conseil d'Etat — Der franzosische Staatsrat im Spannungsfeld von Tradition und Gewaltenteilung // DRiZ. 1983. S. 210—225; Idem. Ordentliche Gerichtsbarkeit sowie Ausbildung und Status der Richter und Staatsanwalte in Frankreich // DRiZ. 1986. S. 3—11; Idem. Reform der franzosischen Verwaltungsgerichtsbarkeit — eine "revolution en quelque sorte" // DRiZ. 1989. S. 218—221; Woehrling J. М. Die franzosische Verwaltungsgerichtsbarkeit im Vergleich mit der deutschen // NVwZ. 1985. S. 21—26

[2] См., например: Ведель Ж. Административное право Франции / Под ред. М. А. Крутоголова. М.: Прогресс, 1973. С. 67

[3] См.: Брэбан Г. Французское административное право. М.: Прогресс, 1988. С. 27

[4] См.: Ломбер Ж.-М. Маленький судья. М.; Прогресс, 1990. С. 12—13.

[5] Некоторые русские ученые в начале XX в. признавали французскую систему административной юстиции наиболее удачной. См., например: Дерюжинский В. Ф. Административные суды в государствах Западной; Европы. СПб., 1906; Загряцков М. Д. Административная юстиция и право.1 жалобы. М., 1924. С. 14—21; Куплеваский Н. Административная юстиция на Западе. Харьков, 1879; Лазаревский Н. И. Административное усмот-j ренние // Право.1990. № 41—42.

[6] См. Шарвен Р. Юстиция во Франции. М.: Прогресс, 1978. С. 7.

[7] См.: Цолдер Э. Указ. соч. С. 114

[8] См.: Шарвен Р. Указ. соч. С. 75—76.

[9] См.: Административное право зарубежных стран. С. 98—99

[10] См.: Цоллер Э. Указ. соч. С. 115.

[11] См.: Организация и работа Европейского Суда по правам человека // РЮ. 1997. №2. С. 10—11

[12] См.: Шарвен Р. Указ. соч. С. 101—102

<< | >>
Источник: Старилов Ю.Н.. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА * М) – 304 с.. 2001

Еще по теме § 3. Административная юстиция Франции:

  1. ГЛАВА 4. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС: ИСТОРИЧЕСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
  2. Самостоятельность административно-правовой науки
  3. 3.7. Типы административной юстиции (административного судопроизводства)
  4. 12.4. Особенности административного судопроизводства во Франции
  5. 42. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ ФРАНЦИИ, ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА
  6. § 1. История развития российской административной юстиции и научных представлений о ней
  7. § 1. Традиционная характеристика административной юстиции
  8. § 1. Административная юстиция Великобритании
  9. § 3. Административная юстиция Франции
  10. § 4. Административная юстиция Германии
  11. 2. СИСТЕМА ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ
  12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ
  13. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СУДЫ
  14. Единство и двойственность судебной системы: общегражданские и административные суды
  15. § 5. Административное судопроизводство
  16. 2. Основные этапы истории науки административного права
  17. Деятельность административных органов.
  18. П. ОПРЕДЕЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
  19. Ш. ИСТОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
  20. § 4. Ювенальная юстиция и уголовное правосудие: различия и сходства
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -