§ 21.4. Государственная служба США

Закон о реформе государственной службы был разработан администрацией Картера и принят Конгрессом в 1978 г. По этому закону политика государства состоит в том, чтобы обеспечить народ Соединенных Штатов компетентными, добросовестными и эффективно действующими федеральными служащими, отражающими разнообразие нации и улучшающими качество государственной службы; управление федеральными кадрами должно осуществляться в соответствии с принципами «системы заслуг» и не должно нарушать требований о запрещенной кадровой практике. Помимо федеральной существуют государственные служба 50 отдельных штатов и одного федераль-

1

ного округа, а также аппаратов органов местного самоуправления .

В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из федерального бюджета. Основу организации федеральной государственной службы составляют три части (сегмента) служащих: «конкурсные», «патронажные» и «исключительные».

К первой относятся лица, поступившие на службу и продвигающиеся по ней в соответствии с принципом «системы заслуг». Набор на соответствующие посты проводится в двух формах — «открытой» (для должностей собственно конкурсной службы) и «закрытой» (для служб здравоохранения, лесного хозяйства и ряда других ведомств). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен; при закрытом, как правило, только в порядке карьерой службы в данной системе.

Ко второй части относятся служащие, которые назначаются на должности Президентом: 1) единолично (помощники и советники президента); 2) по совету и с согласия Сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.д.); 3) доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари министерств и др..).

В число третьих («исключительных») попадают те, кто имеет особый статус, поскольку исключены из-под действия закона о государственной службе (ФБР, ЦРУ, Госдепартамент, представительства США в международных организациях и пр.).

На конкурсную службу и службу в «закрытых органах» иностранцы не принимаются, за исключением низших должностей и отдельных ведомств (например, Государственного департамента), где существует необходимость в привлечении специалистов высшей квалификации, не являющихся гражданами США.

Законодательством выделяются следующие группы служащих: 1) карьерные государственные служащие, продвигающиеся по служ-

1 См.: Комментарий к Федеральному закону «О гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / А.Ф. Ноздрачев и др. М., 2005. С. 531.

бе в соответствии с «системой заслуг»; 2) нанимаемые на определенный срок (до трех лет); 3) нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (но не более чем на 18 месяцев); 4) служащие на резервируемых должностях (перечень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам государственной службы для тех случаев, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел); 5) некареьрные служащие (занимающие главным образом «патронажные» должности).

Профессиональные государственные служащие занимают должности, распределенные в иерархическом порядке по 18 категориям. Первые четыре категории относятся к низшему персоналу административных учреждений, т.е. непосредственным техническим исполнителям. Они заняты простейшей рутинной работой, под непосредственным и общим наблюдением. Их количество обычно составляет 21% от общего числа служащих в аппаратах административного управления. По своему материальному положению относятся к низкооплачиваемым работникам. Средний размер жалованья сопоставим с заработной платой неквалифицированных рабочих частного сектора.

Категории 5—8 охватывают служащих, выполняющих квалифицированную работу, требующих специальных знаний и подготовки, а также способностей к индивидуальной работе.

Служащие 9— 15-й категорий относятся к среднему руководящему персоналу, хотя их деятельность также протекает под общим административным наблюдением. Например, служащие 11-й категории должны быть способны выносить решения, 12-й категорий — проявлять способность к руководству, служащие 13 категории могут быть помощниками глав небольших подразделений, а 14-й — главами подразделений и бюро. Общее число таких служащих составляет 46% от общего числа служащих. Средний размер их жалованья примерно в два раза выше предыдущей группы.

Высшим руководящим составом аппарата государственных учреждений являются служащие 16— 18-й категорий. В число их обязанностей входит планирование и руководство специализированными

программами исключительной трудности и ответственности. Как правило, они возглавляют бюро и отделы. Численность таких служащих незначительна и составляет лишь 2% от общего числа служащих. Их жалованье в среднем в восемь — девять раз превышает жалованье служащих первых четырех категорий1.

Согласно § 3132 титула 5 Свода законов США к высшему руководящему составу относятся служащие: 1) руководящие ведомствами или структурными подразделениями органов исполнительной власти; 2) ответственные за реализацию определенных программ или проектов; 3) контролирующие, оценивающие или координирующие осуществление задач, стоящих перед органами исполнительной власти; 4) руководящие работой государственных служащих, не отнесенных к числу персональных помощников.

Важным условием является опубликование перечня вакансий, по которым проводятся экзамены на замещение должностей, что формально дает возможность принять в них участие каждому заинтересованному лицу.

Испытательный срок по закону не должен превышать одного года. По истечении этого срока государственный служащий зачисляется в штат соответствующего министерства или ведомства. Непрохождение испытательного срока на вышестоящий пост дает государственному служащему право на восстановление в должности, равноценной прежней по категории и уровню заработка.

Аттестация служащих проводится ежегодно. Сроки их проведения не оговариваются. Оценка профессиональной деятельности дается руководителем ведомства только на основе рекомендаций аттестационных комиссий, образуемых в каждом ведомстве. Особое значение придается требованию объективности в работе комиссии, предусматривая, в частности, такие нормы, как 1) опубликование состава комиссий каждого ведомства в «Федерал Реджмастер», а также 2) что данная комиссия должна состоять, по меньшей мере, лишь наполовину из карьерных служащих этого ведомства.

Профессиональная деятельность оценивается по следующей шкале: 1) успешное выполнение должностных обязанностей; 2) удовлет- верительное выполнение должностных обязанностей; 3) неудовлетворительное выполнение должностных обязанностей.

При неудовлетворительной оценке служащий либо увольняется, либо переводится на другую должность высшего руководящего аппарата. Однако такой перевод невозможен, если в течение пяти лет деятельность служащего дважды оценивалась неудовлетворительно или в течение трех лет — не выше, чем на удовлетворительную оценку.

Основанием для повышения в должности может служить и успешная аттестация, и прохождение учебных программ, разработанных под руководством Управления по делам государственной службы. Государственным служащим, как правило, высшего руководящего состава может быть предоставлен раз в 10 лет так называемый академический отпуск для проведения научных исследований или повышения квалификации сроком до 11 месяцев с сохранением должностного оклада.

Заработная плата устанавливается в соответствии с тем местом, которое занимает государственный служащий в должностной классификации. Так, для высшего руководящего состава (16— 18-я категория) установлены пять градаций каждой из категорий должностной классификации. Должностной оклад определяется в соответствии с рекомендациями, разработанными Управлением по делам государственной службы, но не чаще чем один раз в год. В течение года допускается только его сокращение вследствие неудовлетворительного исполнения должностных обязанностей. При этом государственные служащие имеют право на предварительное (за 15 дней) уведомление о сокращении должностного оклада.

Специализированными органами по управлению государственной службой являются: 1) Управление по делам государственной службы; 2) Совет по вопросам «системы заслуг»; 3) Специальная комиссия. Во главе Управления стоит директор, назначаемый Президентом по совету и с согласия Сената на четырехлетний срок.

Выводы

и Публичная служба Франции объединяет государственную и местную публичные службы, для которых установлен единый табель классификации персонала, должностей и рангов.

Правовая доктрина и административная практика различают два понятия в государственном управлении: чиновник и служащий. Чиновник — это лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в штат и получивший ранг в административной иерархии. Сюда относятся работники центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений. Они делятся на категории, ранги (классы) и ступени. Направляющую роль в карьерном процессе играют категории, которых четыре: А, В, С и Д.

Служащим называют работника, основной деятельностью которого является участие в несении административной службы в пользу государственного органа. Отсюда, все чиновники являются публичными служащими, но не все служащие являются чиновниками. Чиновник связан с публичной (государственной) службой на всю профессиональную жизнь, тогда как служащие такого качества не имеют.

• В ФРГ публичная служба означает деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В нее включаются публичные служащие (чиновники), служащие и рабочие. Закон устанавливает четыре уровня должностей публичной службы: 1) нижний (простая служба); 2) средний (средняя служба); 3) повышенный (ответственная служба); 4) высший (высшая служба).

Публичным служащим (чиновникам) в пределах каждого уровня присваиваются ранги. Всего их 16: А1—А5 — низшие ранги (вспомогательно-технический персонал); А6—А9 — средние ранги (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт-секретари); А10—А13 — высшие ранги I ступени (правительственные инспектора, регирунгс-амтсманы); А14—А16 — высшие ранги II ступени (высшие правительственные советники).

Особую группу составляют политические и почетные чиновники. К первой группе относятся те, кто приходит и уходит со своих постов вместе с правительством или отдельным министром. Ко второй — которых назначают на почетные должности без оплаты и права претендовать на особое социальное обеспечение.

Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение и переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое отражение и в законе о публичной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры. В настоящее время численность чиновников в Парламенте достигает более 40% всего состава.

• Гражданская служба Великобритании связана в основном с работой министерств и исполнительных агентств («кванго»). Она включает внутреннюю гражданскую службу и внешнюю (дипломатическую) службу.

Институт современной гражданской службы делится на старших, средних и младших администраторов. В группу старших включается семь ступеней: 1-я ступень — постоянный секретарь, 2-я ступень — заместитель постоянного секретаря, 3-я ступень — помощник секретаря, 4-я ступень — исполнительный директор, 5-я ступень — ассистент секретаря, 6-я ступень — старший принципал, 7-я ступень — принципал. Группа средних администраторов также распределяется по ступеням. В их числе главный исполнитель, старший исполнитель, стажер-администратор, исполнитель, помощник администратора. Сюда же примыкает и группа научных работников и технических специалистов. В группу младших администраторов входит вспомогательный научно-технический персонал, включающий делопроизводителей, чертежников, канцелярских работников, выполняющих главным образом исполнительскую работу.

и Государственная служба США делится на федеральную, 50 отдельных штатов и одного федерального округа, а также аппаратов органов местного самоуправления. Основу организации федеральной государственной службы составляют три части (сегмента) служащих: «конкурсные», «патронажные» и «исключительные». Законодательством выделяются следующие группы служащих: 1) карьерные, продвигающиеся по службе в соответствии с «системой заслуг»; 2) нанимаемые на определенный срок (до трех лет); 3) нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (но не более чем на 18 месяцев); 4) служащие на резервируемых должностях (что определяется Управлением по делам государственной службы); 5) некарьерные служащие (занимающие, главным образом, «патронажные» должности).

Профессиональные государственные служащие занимают должности, распределенные в иерархическом порядке по 18 категориям. Первые четыре категории относятся к нижнему персоналу административных учреждений, т.е. непосредственным техническим исполнителям (до 21% от общего числа служащих). Категории 5-8 охватывают квалифицированных работников, требующих специальных знаний. Это также исполнительский технический персонал, но высшей квалификации, имеющий дипломы высших учебных заведений (до 31%). Служащие 9—15-й категорий относятся к среднему руководящему персоналу (до 46%). Высшим руководящим составом ап-

парата государственных учреждений являются служащие 16—18-й

категорий (до 2%). Как правило, они возглавляют бюро и отделы.

Контрольные вопросы Что представляет собой публичная служба Франции? В чем специфика публичной службы ФРГ? Каковы особенности гражданской службы Великобритании? Что такое государственная служба США? Каковы возможности адаптации зарубежного опыта публичной (государственной) службы в России?

Рекомендуемая литература

Государственная служба (комплексный подход): учеб. пособие. М., 1999.

Василенко ИЛ. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритании, Франция, Германия: учеб. пособие. Изд. 2-е, перераб. и доп. М., 2000.

Комментарий к федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / А.Ф. Ноздрачев и др. М., 2005.

Комментарий к федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств / отв. ред. Л.А. Окуньков. М., 1998.

Мэннинг #., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт / пер. с англ. М., 2003.