§ 20.3. Группы давления как форма социального лоббизма

Для того чтобы провести («пробить», «продавить») через государственные органы намерения организованных групп интересов, стали использовать достаточно мобильные объединения.

Группы давления — это создаваемые организованными группами интересов небольшие управленческие структуры для представления и защиты их интересов в органах государственной власти.

Слово «лобби» (от англ. lobby — крытая, прогулочная площадка, коридор) в Средние века употреблялось для обозначения прогулочной площадки в монастыре. В конце XVI в. так стали называть помещение для прогулок в английском парламенте. А в конце XVIII в. термином «лоббирование» начали обозначать покупку голосов за деньги в коридорах американского конгресса. Сейчас «лобби» — это группы давления, создаваемые организованными группами интересов для представления их в государственных органах, для влияния на государственную политику в их пользу. Данные группы давления (или лобби) выступают посредниками между гражданским обществом (организованным по интересам населением) и государством, отстаивают интересы организованных групп населения в государственных органах.

Каковы основные функции групп давления? В разных источниках на данный вопрос даются различные ответы. Но если выделить главное, то можно назвать пять таких функций:

группы давления передают настроения и требования населения должностным лицам государственных органов; влияют на законодательный процесс, причем не только критикой или поддержкой предлагаемых законопроектов, но часто и прямым участием в разработке и «проталкивании» тех или иных законов; содействуют подбору экспертов и специалистов для государственных органов, стремятся укомплектовывать их профессионалами высокого уровня, но нужной для себя социальной ориентации; осуществляют необходимые контакты с государственными органами при подготовке и принятии государственных программ; оказывают поддержку государственным органам в мобилизации населения при реализации законов и государственных программ.

Поскольку организованных групп интересов существует огромное множество, то соответственно существует огромное множество и групп давления. Неоднократные попытки как-либо классифицировать эти группы пока ничего обнадеживающего не дали. На основе наиболее устойчивых идей, высказываемых в литературе, можно предложить следующий вариант классификации групп давления (рис. 16). Лоббистские группы совершенно определенно делятся на две части: легитимных и нелигитимных. Легитимные — это те группы давления, деятельность которых как-либо закреплена в нормативных актах. Нелигитимные группы, напротив, функционируют стихийно, без всякого нормативного обеспечения (среди них, естественно, немало криминальных). Среди легитимных групп давления многие исследователи обычно выделяют три типа лоббистов.

Рис. 16. Классификация групп давления

«Внутренние» лоббисты — это служащие тех отраслей государственной и главным образом негосударственной деятельности, интересы которых они представляют в различных государственных структурах. «Внутренние» лоббисты всегда были и остаются самой крупной и самой влиятельной категорией лоббистов с тех пор, как в середине XIX в. бизнесмены и политики осознали потребность в установлении регулярных контактов с должностными лицами, принимающими государственные решения. Стремясь нейтрализовать негативное отношение к своей лоббистской деятельности, «внутренние» лоббисты часто называют себя «ответственными за связи» с исполнительными или законодательными органами.

Лоббисты-добровольцы из числа рядовых граждан. Часто это — малоизвестный и непредсказуемый элемент лоббистской деятельности. Как правило, они представляют небольшие и маломощные группы интересов (нередко местного значения) или небольшие некоммерческие организации. Лоббисты-добровольцы работают на общественных началах, а если оплачиваются, то весьма скромно; ими движет чаще всего не стремление к денежному вознаграждению, а верность делу.

Лоббисты-контрактники, т.е. те, которые работают по контракту.

Относительно тактики современного лоббизма почти все исследователи указывают на то, что организованные группы интересов и их группы давления, помимо традиционной работы с законодательными органами и их аппаратами, все большее внимание уделяют органам исполнительной и судебной власти и их аппаратам, причем на всех уровнях государственного управления.

Каковы основные направления влияния групп давления на государственные органы, в том числе и гражданскую службу? Влияние групп давления на государственную политику чаще всего осуществляется по пяти направлениям. Во-первых, они влияют на обществен

ное мнение, используя СМИ для популяризации своих идей или программ среди населения. Во-вторых, лоббисты стремятся повлиять на результаты выборов путем финансирования политических партий, блоков, независимых кандидатов или активизации других форм предвыборной борьбы. В-третьих, данные группы влияют на содержание платформ политических партий, выступая на различных форумах этих партий или общаясь с их кандидатами. В-четвертых, они постоянно и последовательно концентрируют свои усилия на законодательных органах, присутствуя на слушаниях законопроектов в комиссиях, входя в контакт с депутатами и государственными служащими. И, в-пятых, лоббисты пытаются контролировать уже принятые законы, сотрудничая с работниками различных государственных органов или оспаривая правильность толкования ими этих законов, передавая дела в случае необходимости на рассмотрение судов.

Взаимодействие между организованными группами интересов, политическими партиями, группами давления и государственными органами (в том числе их аппаратами) имеет сложный, но вполне контролируемый характер. Организованные группы интересов создают группы давления, доводят свои «прагматические» и «специфические» интересы до политических партий и этих групп давления. Политические партии и группы давления обобщают данные требования, интегрируют в общие программы и мобилизуют их поддержку. Государственные органы трансформируют данные требования в государственную политику и законы, а затем реализуют эту политику и эти законы (рис. 17). Благодаря такому механизму взаимодействия обеспечивается широкое участие всего общества в формировании политики.

В России вся система государственной власти к 2000 г. контролировалась несколькими финансово-промышленными кланами. Это привело к тому, что за последние десять лет сформировалась антиправовая по сути, с элементами коррумпированности система отношений бизнеса и власти. Эта система была самодостаточной и не нуждалась в группах давления (союзах и ассоциациях). В этих условиях основой лоббирования являлись не договоры и официальные соглашения между государственными органами и представительскими структурами предпринимателей, а зачастую закулисные сделки, совершаемые представителями коммерческих структур с отдельными чиновниками.

§ 20.4. «Новые русские» и корпоративный лоббизм

Итак, наше общество более десяти лет развивается от «развитого», а на деле недостроенного социализма к «посткапитализму». Политика и экономика в данный период были, естественно, переходными. В результате слабости нового государства, деятельности бюрократов и коррупционеров в стране сформировался новый слой богатых людей, которых обычно именуют «новыми русскими», иногда «олигархами», а сейчас пытаются назвать «плутократами».

Понятие «новые русские» появилось в начале 1990-х гг. как констатация того факта, что в России стали формироваться богатые люди.

Особенностью российского рынка является то, что его началом стал «номенклатурный капитализм» как следствие выхода номенклатурных работников на коммерческую стезю. Еще в 1987 г. в соответствии со специальным решением ЦК КПСС, подписанным М.С. Горбачевым, началось комсомольское движение в рыночную экономику. Стали создаваться коммерческие центры, контроль за которыми и реальное руководство осуществляли комсомольские, а отчасти партийные и советские работники. Эти организации практически не платили налоги, имели право перекачки безналичных денег в наличные, могли покупать валюту в Госбанке по смехотворному курсу и ту же перепродать ее по коммерческим ценам. Им были доступны все государственные фонды, запасы сырья и готовой продукции. Получив товары за бесценок, они сразу же реализовывали их огромными партиями. Им было передано множество зданий, санаториев, домов отдыха. И, наконец, все они, поскольку были «своими» людьми, были полностью ограждены от правоохранительных органов.

После переворота, совершенного в декабре 1991 г. тремя президентами союзных республик Б.Н. Ельциным (Россия), Л.М. Кравчуком (Украина) и С.С. Шушкевичем (Белоруссия), без энтузиазма и с опасениями поддержанного Президентом СССР М.И. Горбачевым и 12 руководителями других союзных республик, начинается не только развал некогда мощного СССР, но и всех без исключения союзных республик. Особую остроту данный развал приобрел в Российской Федерации. После распада СССР во всех странах, объединившихся в Содружество Независимых Государств (СНГ), достаточно быстро, но с разными темпами началось формирование нового для этих стран класса — буржуазии.

Каковы пути «входа» в этот новый класс? Практика СНГ показала, что для этого использовались три возможности: предшествующая работа в партийном, советском, комсомольском и профсоюзном аппаратах и должности, занимаемые до начала реформ; многообразные связи, включая родственные, личные, дружеские, служебные, в том числе с инофирмами и криминальными структурами; личные способности в сфере предпринимательства, уровень образования, профессионализм.

Более трех четвертей экспертов считают, что большинство богатых людей имели влиятельных покровителей, почти две трети предпринимателей говорят, что они были в команде, держались своих друзей. По мнению подавляющего большинства экспертов, лишь единицы самостоятельно добились успеха и вошли в экономическую элиту.

Кто же,помнению экспертов, имеет наибольшие шансыразбога- теть в России сегодня? Во-первых, это те, кто уже успел разбогатеть. Во-вторых, немного меньше шансов у тех, кто находится у власти. В-третьих, хорошие шансы разбогатеть и у людей, близких к криминальным структурам. Наконец, в-четвертых, могут сделать богатство и предприимчивые люди. Минимальные шансы к богатству имеют все остальные граждане. Интересно, что и образованное сословие (интеллигенция) имеет весьма посредственные шансы заиметь имущество (богатство), и эксперты оценивают их шансы ниже, чем у иностранцев.

Что означает быть богатым в России? По мнению многих, понятие «богатый» человек весьма условно. Поэтому и у экспертов,

и у населения наблюдается весьма широкий разброс мнений относительно минимального и максимального уровней, которые определяют принадлежность к «богатым». В среднем по России богатыми считаются люди, имеющие душевой доход более 60 тыс. долларов в год. Богатые в Москве — это богатые по мировым критериям. Их годовой доход на человека составляет более 120 тыс. долларов. В то же время средняя оценка месячной нижней границы составила 4875 долларов. С учетом мнения всего состава экспертов, а также определенных макропоказателей, выявленных в процессе анализа доходов и сбережений населения в 1996 г., ученые пришли к выводу о том, что минимальная граница отнесения человека к группе «богатых» — 2000 долларов на душу в месяц.

Столь же сложной оказалась задача о представительстве богатых, по мнению населения. Чаще всего называлась величина в интервале 8—12% от работающих. Очевидно, что эта доля тесно связана с размером «границы». Если размеры доходов «богатых» поднимались выше 10 тыс. долларов в месяц, то эта доля определялась в пределах 1%. И наоборот, если каждый четвертый-пятый считался «богатым» (т.е. 25—20% от работающих), то размер доходов назывался в интервале 100—200 долларов в месяц1. Но от этого «бытового» представления о «богатых» до действительного богатства дистанция «огромного размера». Уже говорилось, что в России одних миллиардеров, причем долларовых, насчитывается более 40 человек.

Подавляющее большинство российских миллионеров и миллиардеров — это не «родовитые потомки» прежних дворян, финансовой аристократии, а «новые русские», или, точнее, нувориши в чистом виде. Определяющая характеристика социального лица этих людей — умение делать большие, быстрые и легкие деньги. Многие рассматривают нуворишей и современных олигархов в качестве «поднявшегося из грязи» слоя современных российских богачей. При этом они считают, что богатство, происхождение которого надо скрывать, создает у многих «новых русских» комплекс неполноценности и страха, часто сочетающихся с наглостью и снобизмом.

Генезис (гр. происхождение) «новых русских» в теоретическом плане имеет три возможных варианта. Один — порождение денег властью. Это наиболее часто встречающийся вариант. Те формы коррупции, которые были рассмотрены выше, дают лишь примерное представление об алчности и стяжательстве политических руководителей и государственных служащих. Но форм этих значительно больше.

Следующая возможност ь, которую следует назвать как второй вариант, — порождение власти деньгами. Главный из них — организованная преступность и мафия, которые уже давно рвутся к власти.

Наконец, третий вариант движения к власти через богатство — формирование «корпоративной буржуазии». Это новая прослойка в формирующемся классе богатых. Представители корпоративной буржуазии сосредоточены в верхнем эшелоне наемных администраторов, которые заняты в крупных и средних деловых организациях, относящихся к различным формам собственности.

В классическом варианте «буржуазность» этой прослойки обусловлена получением формально наемными управленческими служащими солидной доли прибавочной стоимости, которой готов «поделиться» собственник предприятия (индивидуальный, коллективный, государственный). Эта практика постепенно прокладывает себе путь и в экономических джунглях России, хотя многие государственные чиновники и общественное мнение рассматривают ее как противоестественную.

Корпоративная буржуазия — это тонкая, но исторически перспективная прослойка экономических администраторов, которой свойственна многовариантность развития. Фарватер ее формирования лежит в русле «смешанной экономики»1.

Как и во многих странах афро-азиатского региона, частным случаем феномена «новых русских» в России служит группа «новых компрадоров» (исп. comprador — покупатель) — российских граждан, посредничающих в сделках с иностранным капиталом не в пользу России. Эта категория сочетает производственные и паразитические функции части региональных предпринимателей и бюрократов, а также олицетворяет современные формы сотрудничества россиян (преимущественно подрядно-контрактные связи и другие операции ТНК) с иностранным и крупным инновационным капиталом. При этом институт неокомпрадорства нередко выступает в качестве спутника «бюрократического капитала», стимулирует распространение политической и экономической коррупции, а в некоторых случаях и организованной преступности.

Эксперты считают, что и сегодня в России есть возможность сколотить крупные состояния. Для реализации этих возможностей со-

всем необязательно быть образованным человеком. Претенденты на богатство должны демонстрировать жесткость, целеустремленность, уметь пренебрегать законом. В то же время от них требуются деловитость, решительность, предприимчивость, умение общаться с людьми. Профессионализм при этом необязателен[89].

Итак, возможно ли «новых русских» причислить к -«плутократии» (гр. plutocratia — власть богатства)? Слово «да» напрашивается постольку, поскольку подчеркивается их способность к быстрым и вороватым деньгам. Уже говорилось, что почти все нынешние богатые люди использовали для этого власть. Именно она стала для них источником быстрого обогащения. Коррупция сыграла в этом определяющую роль.

Немалую роль в формировании «новых русских», естественно, сыграл новоявленный лоббизм. Отечественный лоббизм имеет свою историю. В советские времена, продолжая оставаться политически «чуждым» явлением, он реально существовал, правда, в весьма своеобразных административных формах. Процесс фрагментации государственной власти на рубеже 1980—1990-х гг. стимулировал подлинный «взрыв» лоббистской деятельности. Что касается парламентского лоббизма, то в своем становлении и развитии он прошел несколько важных этапов.

В кулуарах первой Государственной Думы (1993—1995) наибольшей активностью отличались представители интересов таких крупных концернов и коммерческих банков, как «Газпром», «ЮКОС», «ЛУКОЙЛ», «ЛогоВАЗ», Инкомбанк, «Менатеп», Альфабанк, Рос- бизнесбанк. Влиятельное лобби сложилось у газовиков, нефтяников, банкиров, аграриев. Лоббизм стал превращаться в весьма прибыльный бизнес, в котором начали вращаться солидные капиталы. Появились структуры, такие, как Институт российского парламентаризма, сделавшие лоббизм нормальным явлением нашей действительности.

Во второй Государственной Думе (1995—1999) «кулуарный» лоббизм получил еще большее развитие. Тон в нем стали задавать мощные финансово-промышленные группы, интересы которых зачастую совпадали, но нередко приходили в столкновение друг с другом. Явных фаворитов среди лоббистских структур в это время не было. Постепенно вюзникли группировки профессиональных лоббистов, среди которых наиболее эффективными себя зарекомендовали потерпевшие поражение на выборах депутаты, бывшие руководители отраслевых ведомств, сотрудники аппаратов правительства и Федерального Собрания. За отдельными законодателями и целыми депутатскими фракциями закрепилась устойчивая репутация представителей определенных корпоративных интересов. Правда, из-за чрезмерной политизированности, обусловленной доминирующими позициями левых, итоги работы второй Государственной Думы не стали продуктивными для корпоративных лоббистов. Значительное количество инициированных ими законопроектов «зависло» на различных стадиях рассмотрения.

Еще более интенсивная, хотя и более хаотичная, лоббистская деятельность развернулась в третьей Государственной Думе (1999— 2003), где корпоративные, отраслевые, региональные и частные интересы выражены еще более рельефно. Ведущую роль стали играть командные технологии, тогда как роль идеологического фактора существенно уменьшилась. Первоначально казалось, что эта Дума по своему составу изначально предрасположена к разностороннему диалогу с разнообразными группами интересов. В дополнение к уже существующим группировкам в ней складывается сильное профсоюзное лобби, а также неплохо представлены интересы страховых компаний. Внешне менее заметной стала деятельность в думских коридорах представителей «ЛУКОЙЛа», «Газпрома», «ЮКОСа»[90].

В четвертой Государственной Думе (2002—2006) верх взяла пропрезидентская партия «Единая Россия», которая заняла все руководящие должности. В этой ситуации несколько снизился накал лоббистских схваток. Но колоссальное давление, которое испытывают институты государственной власти со стороны отдельных олигархических структур, со всей очевидностью диктует необходимость четкого законодательного регулирования лоббистской деятельности. В условиях монопольного влияния в Думе партии «Единая Россия» вполне возможно принятие соответствующих законов.

Очевидно, что лоббизм представляет собой важный механизм принятия взвешенныхгосударственныхрешений на основе согласова - ния различных позиций и интересов. Наступило время и у нас вывести «теневой» отечественный лоббизм «на свет», превратить его в полноценный политический институт, каковым он, к примеру, является в США и Западной Европе. В этих странах в органах власти представлены не только мощные корпоративные структуры, но и интересы различных сегментов общества.

Сегодня вопрос стоит не о полезности и преимуществах лоббизма, они очевидны. Вопрос о том, какая его модель утвердится в России — олигархический лоббизм, продиктованный эгоистическим стремлением узкого круга людей подмять под себя все, включая государственные институты, или его цивилизованная модель, когда при условии эффективного государственного регулирования будут созданы относительно равные условия для представительства в органах власти отраслевых и разнообразных общественных интересов?

Для этого целесообразно рассмотреть гражданское общество в современной России.