§ 18.4. Условия преодоления основных форм бюрократизма

Рассмотренные выше формы административного увеличения материальной обеспеченности государственных служащих можно отнести к числу обыденных, тривиальных. Более серьезными и нередко социально наказуемыми являются «административные барьеры», представляющие собой одну из наиболее «эффективных» возможностей извлечения чиновниками «статусной ренты», которую дает их правовое положение в системе государственного управления.

Исторически административные барьеры возникли в новейшей истории России в конце 80-х гг. прошлого столетия в период горбачевской «перестройки». Именно тогда при министерствах и ведомствах было образовано множество фирм, куда направлялись желающие получить лицензии, регистрации, аккредитации и т.п. Это был самый простой и самый «безобидный» источник извлечения статусной ренты.

При такой технологии чиновники не воровали бюджетные средства. Фактически они лишь перераспределяли часть средств от бизнеса в свою пользу. Здесь практически не было коррупции, которая появилась в основном в «ельцинское десятилетие». В это время еще относительно сильна была система финансового, народного и партийного контроля, еще не укоренилась психология вседозволенности. 1

Поэтому нет ничего удивительного в первоначальной приоритетности именно административных барьеров.

Обычно выделяют семь основных барьеров на пути бизнеса: ^регистрация предприятия; 2) лицензирование деятельности; 3) согласование проектной документации; 4) сертификация; 5) идентификация и маркирование; 6) регистрация товарных знаков и доменных имен; 7) деятельность различных инспекций и надзорных органов

Анализ всех «барьеров» из-за обилия материала не представляется возможным.

Регистрация предприятия на начальном этапе требовала согласования 9 инстанций — налоговых органов, местной администрации, пенсионного фонда, статистических органов, соцстраха, регистрационной палаты, медстраха, санэпидемстанций, пожарной службы. До недавнего времени стоимость регистрации предприятия «под ключ» в Москве составляла около 400 долларов (включая неформальную составляющую). Принятая в 2002 г. Министерством по налогам и сборам (МНС) и упрощенная процедура регистрации, предусматривающая оформление всех документов «в одном окне», позволила существенно снизить роль данного барьера. Однако к настоящему времени найдено достаточно много путей для игнорирования технологии «одного окна», а процесс регистрации без «подмазки» занимает полтора — два года.

Далее, для получения права на осуществление хозяйственной деятельности предпринимателю необходимо преодолеть сложности, связанные с лицензированием. Перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, утвержден Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 128-ФЗ. Этим же законом установлена единая величина лицензионного сбора — 1300 рублей. Предполагалось, что установление единых фиксированных сумм и порядка их зачисления в бюджет, а также упорядочение органов, осуществляющих лицензирование, позволит снизить уровень административных барьеров для бизнеса.

Однако изучение показало, что в этой сфере начала активно развиваться деятельность посреднических организаций. Сами посредники обычно называют свою деятельность «услугами по согласованию вопросов, связанных с получением лицензии». Соответственно официальная стоимость лицензии не превышает и двадцатой части

См.: Николаев И.А., Шульга И.Е. Указ. соч.

ее фактической стоимости. Схожая схема действовала в отношении лицензий Госстроя, Минздрава, МПТР, Минэнерго, Минкультуры и т.д.

По данным МНС, на 2002 г. в России зарегистрировано 3,1 млн юридических лиц.

С учетом избыточности, противоречивости, необоснованности, а главное, неэффективности большинства существующих ограничений можно сделать вывод о том, что барьерная система в России сохраняется именно с целью извлечения чиновниками статусной ренты, а не для повышения экономической эффективности. Правда, доходы в карман чиновников перетекают в основном не из государственного, а из частного сектора, что позволяет говорить о том, что бюджет не испытывает избыточной дополнительной нагрузки, а скорее, о дополнительной нагрузке на экономику в целом. По данным ФБК, ежегодное разворовывание средств составляет порядка 5—7 млрд долларов.

Подобное положение дел объясняется тем, что в настоящий момент проблема административных барьеров в целом решается в отрыве от задач реформирования государственной службы. Причина существования этих барьеров кроется не столько в несовершенстве существующего законодательства (существующие законы можно рассматривать как следствие), сколько в неэффективной организации государственной службы, и прежде всего системы стимулирования оплаты труда чиновников. С этой точки зрения, борьба с административными барьерами путем повышения внимания к нормотворческим процессам без решения соответствующих задач реформирования государственной службы, связанных с мотивацией чиновников, представляется малоперспективной мерой.

При этом также необходимо учесть имеющуюся практику не разворовывания, а перераспределения финансовых ресурсов с целью обеспечения элементарного функционирования государственных органов.

При принятии во внимание перечисленных выше фактов можно смело оценить расходы федерального бюджета на государственное управление не в 3,4%, а примерно в 11 — 12% от расходной части бюджета. Если же к ним прибавить дивиденды хотя бы от «административных барьеров», то общие затраты на функционирование отечественной бюрократической машины представляются чрезвычайно большими'.

В настоящее время в России имеется три главных субъекта политики: глава государства (в данном случае президент), политические руководители и бюрократия (выражающие волю правящего класса), а также народ. И в этом треугольнике пассивной силой всегда остается народ. Внешне активным обычно выступает глава страны. Но внутренне активными всегда проявляют себя политические руководители и бюрократия. Они отбирают себе основные плоды всех реформ, никогда не подпуская народ к власти. Причем делают это в такой степени, что народ реально не может решать судьбу передачи властных полномочий в стране от одного ставленника политических кланов и бюрократии другому. Никакой антибюрократической революции В.В. Путину пока провести не удалось[71] [72].

Антибюрократическая революция — это глубокая политическая реформа, очертания которой и само желание провести которую до сих пор не проглядываются.

Олигархический капитал не заинтересован в антибюрократической революции. Все, что нужно для своего процветания, у него давно схвачено. Профсоюзные лидеры в процессе «ельцинского десятилетия» сумели отхватить себе достаточно лакомые куски и никак не хотят никаких революций. Достаточно многочисленная политическая партия, выражающая интересы рабочего класса — КПРФ, из-за предательского курса своих руководителей серьезно утратила влияние в массах и вряд ли сможет поучаствовать в этой работе. Активную силу представляет мелкий и отчасти средний капитал, а также интеллигенция и крестьянство. Но все эти классы, изрядно униженные, задавлены махровым бюрократизмом и лишь с большим трудом пробиваются к элементарной демократии. Активизация всех этих социальных сил и привлечение их к созидательной политической работе послужат усилению и ускорению процессов антибюрократической революции.

Что можно было бы предпринять для ограничения негативных последствий закона самовозрастания бюрократизма в государственных организациях?

Если в советское время государство доминировало в экономике, то теперь оно должно в основном уйти из этой сферы деятельности. Данная мера является базисной во взаимодействии политики и экономики (материального производства) в новых условиях. Политические руководители и гражданские служащие впредь более осторожно и внимательно должны определять: 1) быть или не быть трансфертам в регионе и в каком объеме; 2) экспортные квоты; 3) тарифные скидки; 4) возможность индивидуальной реструктуризации долгов; 5) преференции в обслуживании бюджетных счетов; 6) льготность финансирования; 7) допуск к инфраструктуре для экспортных поставок и т.д.

Следовательно, основнымпутем преодоления негативныхпослед- ствий закона самовозрастания бюрократизма в нашем обществемо - жет и должно послужить резкое сокращение функций государства, ограничение круга его задач, сужение осуществляемых полномочий. Взамен все еще сложной иерархической системы государственного управления всем и вся необходимо повсеместно вводить различные формы социального самоуправления. Именно самоуправляющиеся социальные организмы (предприятия, села, поселки, города, регионы и т.д.) могут послужить действенным рычагом в борьбе с бюрократизмом.

Управление такой большой и сложной системой, каковой является Российская Федерация, не может быть жестким, детализированным, каким оно до сих пор является. Нам нужна система социального и, прежде всего, государственного управления, в которой бы основную роль играли самоуправляющиеся социальные общности (целостности), а система лишь координировала бы их взаимодействия.

Не менее важную роль в борьбе с бюрократизмом должна играть и хорошо отлаженная система контроля управляемых за деятельностью управляющих. Действенный контроль «низов» необходимо будет ставить заслон на пути различных извращений и злоупотреблений со стороны «верхов». Предложенные Президентом РФ выборы глав исполнительной власти законодательными собраниями территорий по рекомендации главы государства вполне вписываются в решение данной проблемы. В систему социального контроля должны входить как общие контрольные органы (Прокуратура РФ и Счетная палата РФ), так и отраслевые (ведомственные). Формирующееся гражданское общество целесообразно нацелить именно на антибюрократические традиции цивилизованного общества.

Кроме того, нам нужны специальное антибюрократическое законодательство, правовая защита человека от всех возможных форм бюрократизма, разработка и принятие нормативных актов о непременной компенсации за нанесенный человеку материальный и моральный ущерб. Своевременная нейтрализация бюрократизма руководителей любого уровня и любой сферы социального управления является залогом, необходимым условием пробуждения инициативы и самодеятельности людей.

Николаев И.А., Шулыа И.Е. Указ. соч.

Выводы Существует два подхода к истолкованию понятий «бюрократия» и «бюрократизм»: традиционный и веберовский (по имени М. Вебера). При традиционном подходе, во-первых, между этими понятиями не делаются различия и они используются как синонимы; а во-вторых, оба являются обозначением искаженной формы государственного управления, системой политического и социального руководства, основанной на отрыве исполняющей власти от воли членов общества и направленной на удовлетворение своих корпоративных, узкокорыстных интересов. При веберовском подходе эти понятия определенно различаются тем, что «бюрократизм» — это форма отрыва органов власти от населения, «электората» со всеми вытекающими отсюда последствиями, тогда как «бюрократия» — это форма действий чиновников по строго формальным и рациональным правилам. Отсюда у него родилась идея о «рациональной бюрократии», которая была и остается теоретической мечтой выдающегося социолога, которая никогда не имела эмпирического осуществления ни в одном из государств. Бюрократия как целесообразная деятельность аппарата государственных органов естественно отличается от бюрократизма как искаженной деятельности этого же аппарата по удовлетворению своих корыстных интересов. Первое нацелено на добросовестное обслуживание общества, второе ориентировано на себя. Но между этими состояниями управления нет пропасти. Бюрократия при определенных условиях может перерасти в бюрократизм. И напротив, бюрократизм под воздействием социального и государственного контроля может стать рациональной бюрократией или административным (аппаратным) управлением.

ш Особенностями советской бюрократической командно-административной системы являлись, во-первых, ее партократический характер, следование не законам, провозглашенным Конституцией, а партийным программам и уставам, а во-вторых, тоталитаризм, огосударствление всех сфер и отраслей социальной действительности. Социальными предпосылками современной бюрократии выступают: 1) отставание деятельности управляющей подсистемы (или субъекта государственного управления) от уровня деятельности управляемой подсистемы (или объекта управления); 2) отсутствие или несовершенство механизмов контроля со стороны управляемой подсистемы (или народа) за деятельностью управляющей подсистемы (или политических руководителей и гражданских служащих). Именно отсутствие этого механизма в виде правовых регламентации, гласности, демократии и т.д. привело к тем многочисленным беззакониям и искажениям, которые характерны для нашей системы государственного управления. Серьезными и нередко социально наказуемыми являются «административные барьеры», представляющие собой одну из наиболее «эффективных» возможностей извлечения чиновниками и политическим руководителями «статусной ренты», которую дает их правовое положение в системе государственного управления. Обычно выделяют семь основных барьеров на пути бизнеса: 1) регистрация предприятия; 2) лицензирование деятельности; 3) согласование проектной документации; 4) сертификация; 5) идентификация и маркирование; 6) регистрация товарных знаков и доменных имен; 7) деятельность различных инспекций и надзорных органов. Основным путем преодоления негативных последствий закона самовозрастания бюрократизма в нашем обществе может и должно послужить резкое сокращение функций государства, ограничение круга его задач, сужение осуществляемых полномочий. Взамен все еще сложной иерархической системы государственного управления всем и вся необходимо повсеместно вводить различные формы социального самоуправления. Именно самоуправляющиеся социальные организмы (предприятия, села, поселки, города, регионы и т.д.) могут послужить действенным рычагом в борьбе с бюрократизмом.

Контрольные вопросы Что такое бюрократия и ее основные формы? В чем особенности бюрократии, ее отличие от бюрократизма? Что представляет собой государственная бюрократическая власть? Каковы особенности современной бюрократии? Что такое «административные барьеры» и «статусная рента»? Каковы условия преодоления основных форм бюрократизма? Возможна ли антибюрократическая революция?

Рекомендуемая литература

Конституция Российской Федерации. М., 1993.

О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. Собрание № 314.

Диагностика российской коррупции: социологический анализ. Доклад. М.: ИНДЕМ, 2002.

Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учеб. пособие. М., 2005.

Николаев И.А., Шульга И.Е. Главное в административной реформе. Аналитический доклад. М. : ФБК, 2002.

Приоритеты проекта бюджета-2003. Аналитический доклад. М.: ФБК, 2002.

Роуз Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы / пер. с англ. О.А. Алякринского. М., 2003.

Смольков ВТ. Бюрократия и бюрократизм: как свести болезнь к минимуму? // Государственная служба. 2002. № 1(15).