5.5. УЧЕБНЫЕ КУРСЫ ПО УПРАВЛЕНИЮ В УНИВЕРСИТЕТАХ РОССИИ

Основной печатный материал по этому курсу — литографированное издание, подготовленное двумя студентами, — к сожалению, найти пока не удалось. Дело в том, что курс был напечатан небольшим тиражом, разошелся только среди студентов и слушателей, не был разослан в университетские и публичные библиотеки. Однако обнаруженная подробная программа курса, работы в этой области его учеников и последователей, многочисленные статьи

400

В.А. Гольцева по отдельным вопросам, рассматриваемым в спецкурсе, позволяют составить довольно ясное представление о методологии, структуре и основных результатах «Учения об управлении»

В.А. Гольцева.

Научная деятельность В.А. Гольцева началась в Московском университете, в котором он учился на юридическом факультете с 1868 по 1872 г. В это время в университете преподавали такие ученые, как ИХ. Бабст (политическая экономия), В.Н. Лешков (общественное право), И.И. Янжул (финансовое право) и другие, курсы которых прослушал В.А. Гольцев. По окончании университета В.А. Гольцев представил сочинение «Об экономическом законодательстве Петра Великого».

После сдачи экзаменов он был послан в двухгодичную загранкомандировку для подготовки к профессорскому званию. Гольцев учился в университетах Парижа, Гейдельберга, Вены и Лейпцига, собирал материалы для магистерской диссертации по теме «Государственное хозяйство во Франции XVII в.», слушал лекции известных ученых-экономистов и юристов — И.К.

По возвращении на родину В.А. Гольцеву была предоставлена возможность защитить магистерскую диссертацию (1878), но ни одну из двух обещанных кафедр — государственного права и полицейского права — ему занять не удалось. После защиты он несколько лет печатался в различных газетах с научно-политическими статьями, резко критикуя существующую в России образовательную систему, деятельность Министерства народного просвещения и министра Д. Толстого. Это отрицательно сказалось на его положении в университете. Хотя в 1881 г. он был утвержден в звании доцента, а в 1881/82 учебном году ему разрешили прочитать курс «Учение об управлении», осенью 1882 г. он был отстранен от преподавательской деятельности, и ему было предложено подать в отставку. До конца жизни (ноябрь 1906) В.А. Гольцев больше не был допущен к преподавательской деятельности.

Обладая талантом ученого-публициста, он много печатался в газетах и журналах по вопросам политэкономии, права, государственного управления и др. Став в 1885 г. фактическим редактором журнала «Русская мысль», Гольцев регулярно вел в нем разделы «Внутреннее обозрение», «Иностранное обозрение», публиковал статьи по научно-политическим и экономическим вопросам. Являясь организатором и секретарем «Московского общества юристов», он часто выступал на его заседаниях, печатался в органе этого общества — журнале «Юридический вестник». В общей сложности В.А. Гольцев опубликовал более 200 научных и публицистических статей. Анализ работ В.А. Гольцева свидетельствует, что он придерживался либеральных взглядов на организацию государственного управления в капиталистической России (обеспечение народного благосостояния), проповедуя всесослоеность выборных органов, самоуправление в земствах, конституционализм как средство и форму смягчения классовых противоречий.

Как и Л.

В отличие от сторонников идеалистической концепции «правового государства», Гольцев смотрел на содержание государственной деятельности несколько шире. Он одним из первых в России сформулировал новую идеалистическую концепцию «культурного государства» в науке государственного управления. Он писал: «Первой и величайшею задачею государства остается, без сомнения, осуществление справедливости во взаимных отношениях граждан и в отношениях между ними и правительством. Но наряду с этой великою целью государственной деятельности выступает другая. Вопросы общественного благосостояния привлекают все большее и большее внимание современных ученых и государственных людей... Сохраняя лучшие особенности правового государства, уважение к человеческой мысли, неприкосновенность человеческой личности, государство нашего времени берет на себя осуществление таких задач благосостояния, которые непосильны отдельному гражданину или общественным союзам людей. Правовое государство сменяется, таким образом, культурным государством» [18]. Гольцев считал, что «сложные задачи культурного государства определяются прежде всего законодательством страны. Законодательная власть устанавливает пределы и способы действия для власти исполнительной. Последняя в границах, отведенных ей законом, издает распоряжения и предписания. Эти распоряжения и предписания или служат истолкованием закона, или регулируют местные, временные нужды».

В целом Гольцев под управлением понимал разнообразную деятельность государства и организованного общества, направленную на обеспечение правосудия, безопасности внутри общества и от внешних врагов и на достижение народного благосостояния.

Именно поэтому «правом» следует заканчивать изучение общественной жизни. Задачей учения об управлении, по его мнению, служит исследование культурной деятельности государства и разнообразных общественных союзов, изучение соответствующих «исторических изменений» в относящихся к данной деятельности правовых нормах. «Конечная цель всякого исследования подобного рода состоит в раскрытии законов сосуществования и последовательности явлений». Для решения этой задачи Гольцев считает необходимым пользоваться историко-сравнительным и статистическим методами научного познания, суть которых заключается в «наблюдении и анализе явлений, установлении причинной связи между ними и открытии законов их сосуществования и последовательности».

В другой статье Гольцев писал: «Наблюдение за прошлой и современной жизнью человечества — насколько современность поддается беспристрастной и правильной оценке — освещает дорогу для будущего, вооружает нас знаниями и идеями, при помощи которых мы можем направлять историческое течение, а не быть бессильными свидетелями, невольными жертвами этого течения».

Если учесть, что в программе спецкурса есть «Исторический обзор государственного управления на Западе и в России», несколько вопросов, посвященных английскому государственному управлению, французскому, германскому самоуправлению и строю общественных союзов (акционерных обществ) в этих же странах, в Соединенных Штатах, Голландии и Австрии, то становятся понятными системность и широта взглядов Гольцева, грандиозность задуманных им научных исследований по управлению, выбор эмпирических методов научного исследования.

Использование этих методов исследования, по мнению Гольцева, позволяет установить устойчивые принципы управления, необходимые в реальной управленческой деятельности. «Задачу прикладной части учения об управлении (или «искусства управления») составляет... выработка принципов в безгранично-обширной области отношений между управляющими и управляемыми».

Вопросы и идеи учебного курса В.А. Гольцев излагал и развивал в своих многочисленных научных работах, журнальных статьях, в том числе в газете «Самоуправление». Чаще всего он возвращался к проблеме самоуправления — в работах «Государство и самоуправление» (1882), «Самоуправление и децентрализация» (1885) и др. Вот как, например, он разделял административную децентрализацию (т. е. управление на местах без законодательной власти), самоуправление по Штейну и собственно самоуправление в работе «Государство и самоуправление»: «И теоретическая мысль, и исторический опыт указывают...

Для центральной власти возникают при таком устройстве значительные выгоды: многие общегосударственные потребности начинают покрываться мнимым самоуправлением, которое является в глазах населения ответственным за усиление налогов. Местные представительные учреждения становятся в действительности сборщиками податей, финансовыми агентами государства, отстраняющегося от неприятной обязанности стоять лицом к лицу с народом. Вся выгода при этом на стороне правительства, а вся ответственность — на стороне бессильного самоуправления... Понятно, что лица, которые будут занимать должности в таком самоуправлении... станут послушными орудиями администрации, так как ее усмотрением в конце концов определяется просьба и этих лиц, и самих учреждений. Наоборот, сильное самоуправление естественно стремится вверх, к расширению своего принципа на весь государственный строй».

Не нужно думать, что Гольцев, опасаясь цензуры, так замаскированно выражал идеал будущего коммунистического общества (пусть даже утопического). Уже на следующей странице он, как верный апологет самодержавия, пишет: «Помимо представительных учреждений (т. е. всесословных в его концепции самоуправления. — Авт.) бывают еще две формы государственного устройства: непосредственное решение всех вопросов управления народом, вечем, и бюрократический способ управления. Что касается до первой формы, то в больших государствах нового мира она неосуществима. Все здоровое и основательное в таком принципе осуществляется при широко развитом самоуправлении. Для сложных и общегосударственных дел такая система неприменима... Говорить о негодности бюрократического строя государственной жизни излишне, потому что эта негодность очевидна. Только с устранением бюрократических пут, которые связывают живое движение народа, монархическая власть получает возможность осуществить свое высокое призвание, т. е. являться носительницею справедливости, покровительницею обездоленных в исторической борьбе слоев населения».

Критики, отмечая оригинальность содержания и структуры учебного курса В.А. Гольцева, указывали на недоработанность курса, отсутствие в нем некоторых запланированных частей, недостаточность (по объему) изложения вопросов и функций управления благосостоянием, мероприятий, относящихся к хозяйственной жизни. Недостатки объяснялись новизной курса и отсутствием, к сожалению, возможности повторить его чтение в университете.

И даже в таком виде (особенно с учетом более поздних работ В.А. Гольцева) спецкурс «Учение об управлении» не только впервые в России охватил и исследовал систематически по существу все методологические вопросы науки управления (ее предмет, задачи и методы исследования, функции и соответствующие органы управления), но и развил взгляды представителей мировой управленческой мысли.

«Учение о внутреннем управлении» В.В, Ивановского. Независимо от В.А. Гольцева подобный курс в 1883 г. в Казанском университете начал читать В.В. Ивановский (1854-1926). В 1878 г. В.В. Ивановский закончил юридический факультет Казанского университета. Там же защитил обе диссертации: магистерскую на тему «Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России» (1882) и докторскую на тему «Организация самоуправления во Франции и Пруссии» (1886). В 1886 г. он стал профессором кафедры государственного права. Два года (1883-1885) стажировался в университетах в Берлине и Вене. В 1883 г. он впервые прочитал курс «Учение о внутреннем управлении», который во многом перекликался с теоретическими взглядами Л. Штейна.

По общепринятой тогда форме В.В. Ивановский начал свое чтение со вступительной лекции, в которой изложил основное содержание, логику и структуру курса. Его научная концепция управления базируется на содержании функций государственной деятельности. Он считал, что всякое государство (с момента появления первых государств, т. е., по мнению Ивановского, «не ранее конца XV в. и начала XVI в.») выполняет две задачи: «защищает личность от угрожающих ей опасностей» и «положительно содействует благосостоянию личности, предпринимая для этой цели те или другие положительные меры, создавая те или другие учреждения». Если в первом случае государство действует принудительным способом, то во втором — государственная деятельность носит «поощрительный или попечительный характер». Хотя, исследуя историю становления науки о внутреннем управлении (науки о полиции), Ивановский указывает на периоды в развитии государств, когда полиция благосостояния (как часть деятельности государства) носила принудительный характер, когда «государство... имело несомненное право безграничного вмешательства в частную жизнь с целью облагодетельствования граждан, с целью сделать их счастливыми во что бы то ни стало... Лишь с конца прошлого и особенно начала нынешнего столетия начинает постепенно проникать как в умы государственных людей, так и мыслителей более правильное понимание задач и характера деятельности государства в сфере внутреннего управления... Стало понятным, что государство в деле народного благосостояния может и должно взять на себя роль лишь, так сказать, пособника, являться со своей деятельностью там, где есть в этом действительная необходимость, т. е. там, где частной индивидуальной или общественной деятельности оказывается недостаточно».

Примерно с 30-х годов XIX в. для обозначения внутренней деятельности государства начинают употребляться термины «администрация» и «внутреннее управление». Точнее, «в государствах, достигших наиболее высокой ступени развития, под внутренним управлением разумеется та отрасль государственной деятельности, которая имеет целью содействие гражданам в деле удовлетворения их потребностей, в деле их развития и совершенствования, коль скоро их собственные силы для этого оказываются недостаточными».

В.В. Ивановский намерен был читать только о той сфере, которая относится к государственной деятельности в положительной форме, т. е. осуществляемой в форме попечительства, создания различного рода учреждений по управлению благосостоянием, использования разнообразных организационных и других средств и мер. Пытаясь разобраться во множестве средств и форм внутреннего управления и пользуясь историко-сравнительным методом исследования, В.В. Ивановский изучил деятельность многих государств и пришел к выводу, что необходима систематизация как самих управленческих мер и форм, так и соответствующих

разделов науки.

Изучив историю различных государств, ибо «только наблюдение и изучение действительной жизни, а не какие-либо искусственные построения могут дать нам понятие о природе государства», Ивановский делает следующий вывод: для разработки «удовлетворительной системы внутреннего управления мы должны выходить... из основного понятия о благе или благосостоянии человеческой личности, так как последнее и составляет конечную цель государственной деятельности в сфере внутреннего управления. Определяя это понятие эмпирически, мы должны признать, что благосостояние человеческой личности заключается в наиболее полном удовлетворении ее потребностей, в их дальнейшем развитии и совершенствовании... Следовательно, государство содействует благосостоянию не иначе, как содействуя удовлетворению потребностей личности».

Структуризация и систематизация разнообразной деятельности государства в области внутреннего управления свелась, таким образом, к упорядочению «потребностей человеческой личности». Эта задача входит в круг научных задач политической экономии, считает Ивановский. Она изучает эти потребности, разделяет их на группы, так или иначе их классифицирует. Согласно этой науке все потребности делятся на «две категории» — физические и духовные. В связи с этим существуют и два рода государственной деятельности в сфере внутреннего управления: «Все разнообразные меры и учреждения государства так или иначе, посредственно или непосредственно, содействуют удовлетворению физических и духовных потребностей личности». Но поскольку это слишком общая классификация, так как «существует целая масса мер... относительно которых нельзя с точностью сказать, какому роду потребностей они содействуют», Ивановский продолжает ее уточнять. Он предлагает разделить уже не потребности, а собственно методы государственного управления (меры по удовлетворению потребностей). Это уже иной классификатор, предполагающий знание о всевозможных методах управления. Ивановский делит все методы управления на две группы: непосредственно содействующие удовлетворению физических и духовных потребностей и опосредованные методы. Первые методы могут сразу быть разделены на две группы — физические и духовные, а вторые требуют дальнейшего уточнения процесса удовлетворения потребностей. Ивановский считает, что в этом процессе человек становится в те или иные отношения, во-первых, к материальному миру, так как нуждается в определенном количестве так называемых экономических благ, и, во-вторых, к другим людям, так как нуждается в их помощи. Поскольку приобретение (в необходимом количестве) экономических благ затруднительно для одного человека (а иногда даже для «целых общественных соединений»), «государство берет на себя задачу содействовать приобретению экономических благ». Функция «содействия экономическому благосостоянию личности» есть самостоятельная сфера внутреннего управления. В процессе удовлетворения потребностей, кроме того, человек, как существо социальное, становится «в известные отношения к другим людям», которые (отношения) оказывают известное влияние на характер удовлетворения этих потребностей.

В.В. Ивановский предупреждает, что наличие экономических благ не означает существование особых экономических потребностей, отличных от физических и духовных. Экономическое благосостояние — это только особое взаимоотношение с материальным миром, которое позволяет человеку удовлетворить его физические и духовные потребности. Таким образом, наличие в той или иной мере этих благ говорит о характере отношений, о степени удовлетворения потребностей,

Далее Ивановский подводит к соответствующей этим человеческим отношениям функции государственного управления. Он считает, что многообразные условия и ситуации, возникающие в обществе, воздействуют на личность, в результате чего человек «теряет свою самостоятельность. Между тем удовлетворение потребностей духовной и физической жизни, совершенствование способов этого удовлетворения и дальнейшее развитие этих потребностей возможны лишь при условии самостоятельности личности, при условии ее свободы».

Как и в случае с приобретением экономических благ, человек часто не в состоянии сохранить или «возвратить утраченную» самостоятельность. Это обстоятельство и порождает очередную «функцию государственной деятельности, заключающуюся в регулировании социальных отношений, в уничтожении зависимости личности от других подобных же личностей и общественных соединений в воздействии на условия, порождающие эту зависимость, насколько такое воздействие возможно, т. с. насколько оно не противоречит законам социальной жизни».

Таким образом, предметом конструируемой им науки о внутреннем управлении, становится разнообразная деятельность государства, направленная на решение вопросов благосостояния и представленная в виде 4 частей. Первые две отражают функции государства по непосредственному обеспечению соответственно физических и духовных потребностей. Вторые две — функции государства по опосредованному обеспечению тех же потребностей: «отношения государства к экономической жизни» личности и «отношения государства к социальной жизни» личности.

Из других работ В.В. Ивановского становится понятнее, что входит в каждую из 4 функций. Это представление Ивановского о функциях государственного управления благосостоянием отображено в табл. 5.2. Эти же функции являются 4 разделами науки о внутреннем управлении (по В.В. Ивановскому).

Как видим, предмет науки внутреннего управления получил вид определенной системы, приобрел определенную стройность и замкнутость. В отличие от В.А. Гольцева, В.В. Ивановский четче сформулировал цели и задачи науки внутреннего управления. Цель науки, по Ивановскому, — «отыскание тех постоянных причин, которые обусловливают государственную деятельность в сфере внутреннего управления, которые дают ей то или другое направление, проникающее как во всю эту деятельность, так и отражающееся на отдельных ее сторонах, направленных к развитию той или другой отрасли народной жизни в частности». Ценным в этой

Объекты и функции государственного

Таблица 5.2 внутреннего управления Потребности человека /

Функции государства Физические Духовные 1. Непосредственные функции внутреннего управления Управление народонаселением Управление нравственным развитием личности

Управление здравоохранением Управление религиозным развитием личности

Управление эстетическим развитием личности Управление интеллектуальным развитием личности 2. Опосредованные функции внутреннего управления Регулирование отношений с материальным миром Управление развитием экономической жизни государства (в целом)

Управление развитием отдельных отраслей экономической жизни

Регулирование социальных отношений Управление отношениями в семье

Управление взаимоотношениями личности и церкви

Управление отношениями в сословиях и между сословиями

Управление отношениями в классах и между классами формулировке является указание на отыскание объективных закономерностей управления, однако тавтология («направление» — «направленных») и громоздкость делают ее тяжеловесной, допускающей множество толкований.

В более поздних работах В.В. Ивановский «упростил» предложенную им ранее систему науки управления. Во-первых, исчез весь блок по обеспечению самостоятельности, независимости личности в регулировании социальных отношений (последние четыре функции в табл. 5.2). Во-вторых, наряду с попечительской деятельностью государства в управлении благосостоянием (которая только и признавалась им в лекции 1883 г.), он вводит также принудительную деятельность государства, основанную на различного рода правовых нормах (фабричное законодательство, санитарно-медицинские правовые нормы, законодательство о народном образования, в том числе университетские уставы и т. п.). Это заставило его вернуться к старому термину «полиция благосостояния», что еще в лекции, «как уже не соответствующее содержанию науки», признавалось им анахронизмом. В-третьих, управление процессами обеспечения экономических благ получило название «система хозяйственного управления»; было введено понятие «хозяйственное управление», уточнены перечень входящих в это понятие функций (на основе изучения истории хозяйственного управления европейских государств и России) и соответствующие разделы науки о внутреннем управлении.

Под «хозяйственным управлением» Ивановский понимал государственную деятельность, направленную на обеспечение экономического благосостояния личности, которое, в свою очередь, удовлетворяет его физические и духовные потребности. Объективная необходимость в экономических благах, с одной стороны, и ограниченность индивидуальных возможностей в их приобретении, с другой стороны, и являются теми причинами, которые порождают такого рода хозяйственную деятельность государства. Причем содержание, организация и формы этой деятельности обусловливаются «общим строем государственной и социальной жизни» и «теми законами, которые управляют явлениями экономической жизни». Как видим, В.В. Ивановский подошел довольно близко к определению термина «управление экономикой» в современной нам формулировке.

Признание важности этой сферы деятельности потребовало от Ивановского даже специальной формулировки «цели науки внутреннего управления по отношению к этой сфере государственной деятельности», которая, как и общая цель, заключается в отыскании и объяснении всех причин и факторов, соответственно порождающих хозяйственную деятельность государства и влияющих на нее. В качестве основного научного метода исследования, обеспечивающего достижение этой цели, Ивановский называет исто-рико-сравнительный метод. Однако он указывает на его недостатки, которые объясняет несовершенством самой исторической науки, неразработанностью метода, но главное — объективной «недостаточностью числа наблюдаемых объектов, т. е. государств: при сравнительно-историческом изучении приходится иметь в виду не все государства, но лишь те, которые могут быть сравниваемы, т. е. живущие приблизительно в одинаковых естественных условиях». Кроме количественных и географических условий, Ивановский не указывает других каких-либо причин. Трудно понять, какой смысл вкладывает Ивановский в слова «приблизительно в одинаковых естественных условиях», но в связи с отсутствием специального указания на «социально-экономические условия», на «конкретно-исторический период» его методологическая оценка возможностей историко-сравнительного метода не может считаться правильной.

Наряду с этим методом в работах В.В. Ивановского можно встретить реальное использование методов наблюдения и описания явлений, индуктивного и дедуктивного методов, рассуждения об опыте как об «искусственном воспроизведении сложных явлений, или искусственном установлении взаимодействий между явлениями», в силу сложности которых в социальной жизни возможности опыта в науке управления, по мнению Ивановского, ограничены.

Однако главной заслугой Ивановского все же являются его достижения в области развития структуры науки о внутреннем управлении, уточнения и дополнения ее разделов.

Так, В.В. Ивановский, развивая идеи, изложенные в вводной лекции учебного курса по административному праву конца XIX -начала XX в., предложил уже иную структуру раздела «хозяйственное управление» науки о внутреннем управлении, как следствие выделенных им функций хозяйственного управления европейских государств. Выделяя по-прежнему две части: общие меры и отраслевые меры содействия экономическому благосостоянию, он уточняет и ту, и другую часть.

К общим мерам (а из контекста становится понятным, что речь во многих случаях идет об объектных функциях государственного хозяйственного управления) он относит:

• обеспечение «безопасности собственности» (чтобы «каждый мог пользоваться плодами своего труда»);

• постоянное совершенствование податной системы (с целью уравнительности, необременительности налогов);

• совершенствование административных и судебных учреждений («недостаток честности и способности в судьях и администраторах, медленность, хлопотливость и убыточность делопроизводства ложатся тяжелым налогом на лиц, имеющих необходимость обращаться в суды; ввиду этого улучшение администрации и судопроизводства есть мера, содействующая экономическому благосостоянию»);

• совершенствование паспортной системы (в том числе «уничтожение паспортных сборов и снятие ограничений по трудоустройству»);

• совершенствование управления транспортом, почтой и связью (как «мера, содействующая в особенности обмену экономических благ и косвенным образом влияющая на производство»);

• совершенствование системы мер и весов (как мера, «облегчающая переход экономических благ от одних лиц к другим»);

• совершенствование денежной системы («имеющее ту же цель»);

- совершенствование кредитной системы (в том числе облегчение условий приобретения кредита как средства расширения производства и улучшения «обращения экономических благ»);

• совершенствование системы страхования («способствующее сохранению ценности экономических благ»).

Для построения системы отраслевых мер В.В. Ивановский пользуется известным ему делением всех отраслей промышленности на 4 группы: отрасли добывающие (горное дело, рыбный промысел и др.), сельскохозяйственные (земледелие, скотоводство и др.), обрабатывающие (ремесленная, заводская и фабричная промышленности) и торговля. Классификация эта условна, так как имеет много пересечений (особенно условия выделения группы сельскохозяйственных отраслей).

Каково же общее содержание содействия экономическому благосостоянию, по Ивановскому? Он считает, что государство осуществляет либо положительные меры — поощряет тот или другой вид производства, создает условия увеличения производства и повышения качества продуктов производства, либо отрицательные меры — устраняет экономические препятствия для занятия теми или другими промыслами (т. е. предоставляет равные права каждому для занятия тем или иным видом хозяйственной деятельности, «устраняет привилегии и монополии», ослабляет прежнюю полицейскую регламентацию производственной деятельности). Напомним: весь этот большой набор мер (функций) хозяйственного управления явился результатом изучения Ивановским конкретно-исторической хозяйственной деятельности различных государств.

В то же время он пишет, что существует ряд мер содействия экономическому благосостоянию, «которые могут быть указаны также с чисто теоретической точки зрения, — таково, например, образование учебных заведений для усовершенствования и распределения разного рода технических знаний, содействие учреждению образцовых ферм, поощрение съездов представителей разных отраслей труда, содействие образованию выставок продуктов различных отраслей труда и т. п.»

Проиллюстрируем содержание отраслевых мер на примере государственного воздействия на фабрично-заводскую промышленность.

Меры государственного воздействия

на фабрично-заводскую промышленность

(функции государственного управления отраслями

фабрично-заводской промышленности)

1. Меры обеспечения собственно развитии фабрично-заводской промышленности

1.1. Устранение юридических и экономических препятствий для желающих заниматься этой промышленностью (уничтожение привилегий и монополий, уменьшение числа производственных регламентации).

1.2. Предоставление фабрикантам различных льгот и преимуществ (возведение фабрикантов в высшие сословии, освобождение их от общей подсудности по гражданским делам; предоставление им льгот по уплате податей и разного рода сборов, установление покровительственных таможенных тарифов).

1.3. Распространение научно-технических знаний и сведений (создание просветительных обществ, организация съездов торгово-промышленных фабрикантов и заводчиков, промышленно-технических музеев, выставок (национальных, местных и международных), чтение публичных лекций, издание научно-технических периодических публикаций); открытие политехнических институтов, политехникумов, городских и реальных училищ).

1.4. Содействие расширению изобретений и открытий {выдача привилегий на новые открытия и изобретения).

2. Меры предупреждения опасностей в связи с фабрично-заводским производством

2.1. Экономические меры (запрещение строительства фабрик и заводов, требующих большого количества топлива; контроль за производством некоторых предметов с цепью предупреждения возможного обмана потребителей, в частности установление пробы {правитепь-ственного клейма) на золотых и серебряных изделиях).

2.2. Противопожарные меры {выбор места строительства и соблюдение норм при строительстве новых фабрик и заводов, соблюдение норм эксплуатации фабрик и заводов).

2.3. Санитарные меры относительно чистоты воздуха, загрязнения рек, установки и нормы работы станков и машин, организации вредных производств, в том числе вредных продуктов; выплата пособий за производственные травмы, устройство больниц, содержание фабричных врачей и т. п.

2.4. Уголовные меры (государственный контроль за производством оружия, ядовитых веществ).

3. Меры, регулирующие отношения между фабрикантами и рабочими

3.1. Фабричное законодательство, регулирующее условия заключения, продолжительность и расторжение рабочего контракта, условия заработной платы, условия женского и детского труда, продолжительность и распорядок рабочего дня.

3.2. Органы фабричной юстиции: фабричная инспекция, фабричные суды, добровольные суды.

Таким образом, В.В. Ивановский существенно расширил представление об элементах внутреннего управления, свел их в определенную систему, уточнил предмет, цели и задачи науки о внутреннем управлении, сформулировал множество методов и функций управления и раскрыл их содержание, уточнил формулировки и реально использовал ряд методов научного исследования объектов внутреннего управления.

«Организация производства» Д.И. Пихно. Остановимся еще на одном представителе высшей школы, разработчике проблем управления производством — это профессор Киевского университета Д.И. Пихно (1853—1913). Д.И. Пихно пытался разобраться в тенденциях развития экономики России; признавая капиталистическое направление, он публиковал в «Киевлянине» и отдельно статьи с призывами об объединении «хозяйственных усилий» помещиков, о перестройке помещичьих хозяйств на коммерческую ногу и необходимости приспособления их к условиям рыночной конкуренции, о рациональной организации «капиталистического помещичьего хозяйства», о государственном вмешательстве в управление отраслями хозяйства, в процесс создания монополий. Многие статьи получили научное обобщение в его крупных работах и в двух выпусках учебного курса «Основания политической экономии» (1890 и 1899). Для ИУМ он интересен тем, что был автором одного из первых учений «Организация производства», методологически построенного на своих представлениях о политической экономии (о ее предмете, методах исследования, основаниях и составных частях) и составляющего часть его большого учебного курса по политической экономии.

Д.И. Пихно родился 1 января 1853 г. в многодетной семье. Отец его происходил из крестьян-хуторян (был даже такой в свое время Пихнов хутор в Киевской губернии). Вслед за старшим братом и по его прошению Д. Пихно был принят в Киевскую гимназию (в 1862). По бедности он был освобожден от платы, а с 5-го класса (1866) стал давать уроки. Гимназию окончил в 16 лет, но по возрасту не был принят в университет. Этот год он преподавал детям К.Д. Ушинского, который несомненно оказал влияние на молодого Пихно. В 1870 г. Пихно поступил на юридический факультет Киевского университета, где стал специализироваться по гражданскому праву. Университет закончил в 1874 г., защитив с золотой Медалью выпускное научное сочинение «Исторический очерк мер гражданских взысканий по русскому праву». Это была его первая публикация. Но уже в последние годы учебы в университете под влиянием профессора Н.Х. Бунге (в 1881 — 1886 — министр финансов) он увлекся проблемами политэкономии и полицейского права. Перу Н.Х. Бунге принадлежат многие курсы по обоим предметам.

Увлечение было настолько сильным, что к магистерскому экзамену Д.И. Пихно стал готовиться именно по этим двум предметам. В 1876 г. он защитил свою первую диссертацию на тему «Коммерческие операции Государственного банка» на звание магистра полицейского права. С января 1877 г. Д.И. Пихно, приват-доцент Киевского университета, начал читать лекции по политической экономии и статистике. С этого же года он публикуется в газете «Киевлянин», а после смерти ее основателя В.Я. Шульгина с 1878 г становится редактором газеты.

Д.И. Пихно занимался и практическими экономическими проблемами. В 1879-1880 гг. он является членом Киевской подкомиссии по исследованию железнодорожного дела в России. С 1885 по 1888 гг. по приглашению и распоряжению министра финансов Н.Х. Бунге назначен вначале чиновником особых поручений по Министерству финансов, а затем членом от этого министерства в Совете министра путей сообщения. В эти годы под его руководством были осуществлены операции по выкупу и передаче в казну ряда частных дорог, злоупотреблявших полученными от правительства гарантиями. Когда Бунге был сменен Вышне-градским, разногласия с последним заставили Пихно покинуть Петербург. Некоторое время он занимался сбором материалов (в стране и за рубежом) для докторской диссертации на тему «Железнодорожные тарифы», а после ее защиты 1888 г. он вернулся на кафедру политэкономии Киевского университета и опять возглавил газету «Киевлянин». Практически в каждом номере газеты он публиковал статьи на экономические темы (в виде передовиц или в разделе «часть неофициальная»). В 1890 г. был издан первый, а в 1899 г. — второй выпуск его лекций по политической экономии, в которых и содержится большой раздел «Организация производства». Последние годы своей жизни Д.И. Пихно активно занимался государственной деятельностью. С 1907 г. — он член Государственного совета России.

Чтобы оценить место и роль его учения об управлении производством в общем курсе, изложим логику и приведем структуру, а также основные определения и категории, введенные в общем курсе политэкономии. Д.И. Пихно рассматривает общественное воспроизводство как процесс, состоящий из 4 стадий — производство, распределение, обмен и потребление, осуществляемых для удовлетворения человеческих потребностей (физических и духовных). После того как сформулировано понятие потребности, выявлены источники потребностей в их историческом развитии, дана классификация потребностей и их «хозяйственное значение», Д.И. Пихно приступает к исследованию собственно производства. Именно в этой части, в отличие от многих известных курсов политической экономии дореформенной России XIX в., после характеристики производительных сил, факторов производства, он подробно рассматривает вопросы организации производства: причины возникновения совместного труда, процессы разделения труда и организации разделенного труда, размеры и формы предприятий, функции предпринимателей и др. Далее Д.И. Пихно анализирует процесс распределения, разрабатывает «систему распределения» и дает характеристику элементов этой системы (рассматриваются понятия: «ценность», «рынок», «формы и орудия обмена», «средства сообщения», «торговля» и др.).

Приведем основные определения из общего учебного курса Д.И. Пихно. Под политической экономией, или наукой о народном хозяйстве, Пихно понимает науку, которая «изучает хозяйственные явления в народной жизни и внутренние законы, которым подчинены эти явления». В свою очередь хозяйство — это «деятельность людей, имеющая целью удовлетворение потребностей материальными средствами». Эта деятельность состоит из следующих средств и процессов: во-первых, собственно хозяйственная деятельность (совокупность процессов, посредством которых человек достигает различных хозяйственных целей); во-вторых, организация этой деятельности («разнообразные сочетания участвующих в хозяйственной деятельности факторов»); и, в-третьих, совокупность материальных средств (и как факторы, и как результаты хозяйственной деятельности). Введенные им категории — «цель», «потребности», «средства-факторы», «результаты» — потребовали своего содержательного упорядочения. И в этом упорядочении Пихно придерживается, на наш взгляд, вполне разумного подхода с точки зрения постановки экономических задач, выделяя категорию «средство». Он пишет: «Отличительным признаком хозяйственной деятельности является не столько ее цель — удовлетворение потребностей», поскольку всякая деятельность (и научная, и художественная, и др.) имеет ту же природу, и «не род потребностей», так как физическая и духовная потребности удовлетворяются несколькими видами деятельности, а «те средства, которыми хозяйственная деятельность достигает указанной цели», а именно материальные средства. Поэтому «задача хозяйственной деятельности состоит в доставлении материальных средств для удовлетворения всех потребностей». В чем же заключаются материальные средства (т. е. полезности, если они природные, или «ценности, как превращенные полезности в результате затрат определенного рода усилий»)? Они заключаются, по Пихно: «1) в вещах, 2) полезных силах природы, 3) действиях человека или услугах и 4) отношениях человека к другим людям, вещам и силам».

Поскольку все члены общества (и занятые в производстве, и не занятые) удовлетворяют свои потребности, значит, с «хозяйственной деятельностью имеют соприкосновение все члены и классы общества, все общественные союзы и учреждения, словом, весь народ; хозяйственные отношения проникают всю народную жизнь, составляя особую весьма важную и обширную область этой жизни — хозяйственную, или экономическую».

Как видим, введя ключевую категорию «материальные средства», Пихно пытается выйти на самый высокий уровень обобщения. Тот же принцип движения от частного к общему он применяет для обобщений другого рода. Через «хозяйственную деятельность» он вводит несколько новых понятий. Так, если хозяйственная деятельность осуществляется отдельным человеком (т. е. ради удовлетворения «целей личного благосостояния, или, говоря иначе, частных интересов»), то это есть частное хозяйство. Возможны обобщения в рамках частного хозяйства за счет субъекта: субъект частного хозяйства — это либо одно лицо, либо семья и род (кровные союзы), либо «частно-хозяйственные союзы многих лиц (промышленные и торговые общества и товарищества)». Все это — субъекты частного хозяйства.

Одновременно человек является членом разных общественных союзов (или общественных учреждений), осуществляющих деятельность по удовлетворению общественных интересов. Они создаются для решения задач, невыполнимых или трудно выполнимых (на высоком уровне качества) отдельной личностью. Эти союзы (и учреждения) обладают материальными средствами и осуществляют хозяйственную деятельность, т. е. имеют так называемое общественное хозяйство, которое служит общественному союзу ради общественной цели для удовлетворения общественных интересов. Сколько существует общественных союзов, столько же есть и общественных хозяйств — это, например, государственное хозяйство, земское хозяйство, городское хозяйство, хозяйство сельской общины, хозяйство ученых обществ, благотворительных обществ, хозяйство учебных заведений, больниц и т. д.

Пихно завершает раздел о видах хозяйства рассуждениями о взаимосвязи частных и общественных хозяйств, об их взаимообусловленности, об их, как он говорит, органической связи при сохранении индивидуальных черт. Так, частное хозяйство есть орган более обширных хозяйственных сфер; общественные хозяйства, в свою очередь, служат частным хозяйствам (в деле обеспечения безопасности, организации отраслей непроизводственной сферы). «Совокупность таких органически связанных частных и общественных хозяйств целого народа составляет народное хозяйство", — пишет Пихно.

Следующий шаг обобщения осуществляется в связи с наличием большого количества государств. Это обстоятельство порождает международные хозяйственные отношения, с этой точки зрения отдельные народные хозяйства представляются звеньями мировой хозяйственной цепи, а совокупность находящихся между собой в постоянных отношениях народных хозяйств, по мнению Пихно, скорее абстрактная организация, чем реальная. Тем не менее отдельные примеры мировых коопераций (например, несколько почтовых и телеграфных союзов) позволяют надеяться на расширение реалистичности этого хозяйства. Другими словами, понятие «мировое хозяйство» не есть чистая абстракция, так как служит, во-первых, для различения отдельных национальных хозяйств, а во-вторых, «для ясного понимания многих хозяйственных явлений, зависящих от движения и соотношения хозяйственных сил не в одной какой-либо стране, а в целом цивилизованном мире (направление производства, установление цен и прочее под влиянием международного соперничества). Значение понимаемого в этом смысле мирового хозяйства возрастает вместе с развитием международных хозяйственных сношений и вообще культурного международного общения».

Проследим далее развитие мыслей Пихно о политэкономических основах учения «Организация производства». Пихно предлагает осуществлять содержательное изучение хозяйственной деятельности с трех сторон (в трех аспектах): «технической, экономической и общественной».

Технический подход обусловлен наличием и необходимостью использовать во всякой хозяйственной деятельности различного рода естественные силы — механические, химические, физиологические и др. Изучение действия этих сил, их сочетаний, а также поиск комбинаций сил для достижения некоей цели «составляют предмет техники в обширном смысле слова». На основе многочисленных опытов, теорий и результатов прикладного искусства

419(он называет, например, строительное искусство, ткацкое искусство, агрономию) техника учит «как удобрять и пахать землю, производить посев, ткать холст или сукно и т. д.». Пихно считает, что техника исследует хозяйственные процессы, как проявления естественных сил и безотносительно к человеческим потребностям и усилиям: «техника решает вопрос о средствах, но не оценивает ни цели данного хозяйственного процесса, ни соотношения между усилиями человека и полученным результатом».

Экономический подход связан с двумя проявлениями человеческого фактора в хозяйственной деятельности — это затраты человеческих сил и достижение полезных результатов. В «соображении и оценке отношений» между ними и состоит «экономическая сторона, или экономика хозяйственной деятельности». Причем оценка опирается на «экономический принцип, требующий достижения возможно большей суммы благ посредством возможно меньшего количества затрат». Пихно этот принцип выражает так: «Пользоваться всеми доступными производительными силами и извлекать из них все благо, которое они могут дать, и в то же время тратить эти силы в наименьших количествах (наиболее бережливо) при осуществлении каждой отдельной хозяйственной задачи».

И наконец, общественная природа хозяйственной деятельности связана с взаимосвязанностью и взаимообусловленностью общественных и частных процессов: «Будучи сама общественным явлением, хозяйственная деятельность, с одной стороны, подвергается воздействию других областей общественной жизни (влияние государственного строя, частного и публичного права, морали, образования и пр.), а с другой — оказывает на все области общественного быта огромное влияние».

Раскрыв суть трех граней хозяйственной деятельности, Пихно уточняет предмет политэкономии, раскрывает две необходимые характеристики экономического закона (логическую и историческую), характеризует место экономической науки (здесь присутствуют только метод единичных и конкретных наблюдений, статистический метод, исторический метод и дедукция).

Следующий шаг научного исследования Пихно — это искусственное, но осознанное разделение экономической науки (в широком смысле слова) на три части: политическая экономия (общая или теоретическая часть, излагающая общие принципы); «экономическая политика и наука государственного благоустройства, которая заключает в себе более подробный анализ различных отраслей хозяйственной деятельности с указанием государственных мер, содействующих народному благосостоянию»; государственные финансы (т. е. наука о хозяйстве собственно государства и его органов).

Второй элемент системы ближе всего к науке государственного управления в современном понимании. Однако Пихно считает, что вся «практическая хозяйственная деятельность частных лиц и различных союзов и учреждений, а также меры воздействия государства на эту деятельность, носящие название государственной экономической политики, составляют область хозяйственного искусства».

Причем «искусство, как умение ставить те или иные практические задачи, находить сочетания условий для их осуществления и выполнять эти задачи наиболее пригодными средствами» ОН отличает от «науки, исследующей содержание и законы тех или иных явлений». В определении искусства коротко раскрыты по существу все этапы процесса принятия и реализации решения. Однако то, что Пихно видит во втором элементе своей системы только искусство и не видит ничего закономерного, собственно научного, сильно обедняет его учение. Похоже, что Пихно было необходимо размежеваться с теми учеными, которые утверждали, что «цель политической экономии чисто практическая и состоит в изыскании такой организации хозяйства и таких законов и учреждений, которые наиболее способствуют увеличению народного бл а го состояния».

Он прав, когда говорит, что нельзя превращать политэкономию в «сборник рецептов, не имеющих солидной основы и ценности», но, отвергнув без объяснений известные ему (судя по списку предлагаемой литературы) учения об управлении Л. Штейна, Ж.Г. Курсель-Сенеля и других западных ученых, он существенно обеднил их разработки, увидев и соответственно оставив только область хозяйственного искусства в «науке государственного благоустройства». Из дальнейшего текста видно, что Пихно тем не менее сохраняет за политэкономией право аккумулировать в себе всю науку о народном хозяйстве. Он пишет: «Имея в виду теоретические цели — изучение хозяйственных явлений — политическая экономия оказывает хозяйственной практике многостороннее содействие, которое выражается, во-первых, в том, что политическая экономия дает систематические знания о народном хозяйстве, т. е. твердую научную почву для практических комбинаций; во-вторых, она может на основании научных данных оценивать вероятное влияние практических мероприятий в области частного и общественного хозяйства, например, влияние той или иной организации производства, распределение и потребление, влияние законодательства и административных мероприятий правительства и др.». Как видим, Пихно был близок к тому, чтобы выделить самостоятельный предмет новой науки (ставший впоследствии предметом науки управления), но пока сохранял это право за политэкономией.

В терминах современной науки управления учение об организации производства Пихно — это попытка разработать теоретические вопросы, связанные с объектной функцией управления — «управление собственно производством». Для простоты анализа он разделяет проблему на два составляющих вопроса:

1) сотрудничество и его виды;

2) предприятия и его формы.

Сотрудничество — объективно необходимую стадию в непрерывно развивающемся хозяйственном мире — Пихно условно делит на два вида (по форме «конкретного проявления», как он пишет, хотя при анализе текста видно, что он пытался содержательно обосновать выделение этих видов). Итак, первый вид — это соединение труда (или простое сотрудничество), т. е. такая организация труда, когда люди оказывают друг другу помощь, занимаясь одной и той же работой. Формы проявления: а) простое соединение однородных механических сил нескольких людей для взаимной помощи, например, при передвижении тяжестей, тяги, давлении и т. п.; б) соединение однородной деятельности нескольких лиц (или групп) различной силы и (или) направлений. В этом случае важно, что установление соразмерности, а также организация и регулирование общей деятельности принадлежат одному управляющему органу. Примеры: деятельность военного отряда, охотнических и рыболовецких отрядов, пожарных команд, сельскохозяйственных бригад, бригад каменщиков, плотников, горняков и т.д. Он не отрицает, что в этом случае почти всегда присутствует и разделение труда. Преимущества этой формы организации труда — возможность выполнения работ, превышающих силы одного человека; повышение производительности труда, превышающее сумму отдельных результатов в силу проявления особого качества «суммы»; возможность противодействовать разрушительным силам природы (например, при строительстве дорог, очистке рек, полей, лесов, осушении болот и т. д.); возможность выполнения оперативных сезонных работ; экономия ресурсов (опять же в силу качества «суммы»). Особенно интересны три последних преимущества: простое сотрудничество возбуждает соревнование, что повышает интенсивность труда; позволяет употреблять приемы, недоступные для одного человека (живая цепь из рабочих, передающих предметы) и «более важное значение для улучшения технических приемов и достижения экономии в труде имеет то обстоятельство, что соединение многих работников для общей работы дает возможность организовать более совершенную администрацию, т. е. управление и контроль».

Поскольку Пихно задается целью измерять и оценивать результаты хозяйственной деятельности, то для простого сотрудничества это возможно в случае, «если работа доступна не только совокупности работников, но и каждому из них порознь».

Второй вид — это сложное сотрудничество, или разделение труда в процессе частного и общественного хозяйствования. Суть его, по Пихно, в том, что «отдельные лица занимаются не всеми разнообразными работами, требующимися для удовлетворения их потребностей, а избирают одну какую-нибудь отрасль деятельности или даже одну или несколько операций в известной отрасли хозяйства. Таким образом возникает специализация труда... Сложное сотрудничество охватывает не только группы населения, живущие по соседству и знающие друг друга, но сплошь и рядом в нем участвуют производители, принадлежащие к различным народностям, говорящие на разных языках, живущие в разных государствах, и разных частях света».

Последующие рассуждения Пихно имеют также констатирующий характер. Предприятие он определяет как «соединение производительных сил ради той или иной хозяйственной цели, представляющее общественную хозяйственную единицу»; предпринимателя — как лицо (соединение лиц, юридическое лицо), которое организует предприятие, руководит им, пользуется его результатами и несет ответственность. Далее он констатирует: «Право собственности на весь капитал предприятия или на известную часть его составляет обыкновенное, но не безусловно необходимое условие предпринимательской деятельности».

В заключении курса Пихно приводит несколько классификаций предприятий:

• простые («осуществляющие лишь один какой-либо простейший вид хозяйственной деятельности») и сложные («обнимающие несколько отраслей хозяйства» и состоящие из нескольких простых);

• частные и общественные (по субъекту «предпринимателя»);

• мелкие, средние и крупные (по капиталу, по соотношению управленческих и производственных функций, выполняемых предпринимателем). Например, "в крупных предприятиях предприниматель не может даже исполнять всех функций надзора и руководства, ему принадлежат лишь общие важнейшие распоряжения, приводимые в исполнение административным персоналом его помощников»);

« предприятия «домашней», кустарной, ремесленной, мануфактурной и фабричной промышленности («по техническим способам производства»);

• единоличные и коллективные (товарищества) (по числу предпринимателей).

Каждый класс он коротко охарактеризовал. В целом, учение Д.И. Пихно «Организация производства» как раздел науки управления интересно прежде всего тем, что впервые в отечественной ИУМ была поставлена такого рода научная задача. Хотя постановка, а главное, решение этой проблемы звучат несколько противоречиво для идеолога дворянства. Пихно по своим взглядам относился скорее к либеральному дворянству, проповедовал капиталистический путь развития в сельском хозяйстве и соглашался с таковым в развитии экономики России. Кроме того, не надо забывать, что учебный курс был написан в конце 80-х годов, т. е. после его практической работы в правительственных хозяйственных органах и изучения реальных процессов и изменений, происходящих в структуре экономики страны. Пихно и в учебном курсе, и в отдельной монографии «Торгово-промышленные стачки» стал к тому же доказывать экономическую устойчивость крупных предприятий (по сравнению со средними и мелкими), уделял много внимания процессу создания капиталистических монополий и влиянию растущего монополистического капитализма на экономическую политику страны.