§ 3. Правовое регулирование таможенного оформления Международной конвенцией об упрощении и гармонизации таможенных процедур
Перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу связывается с необходимостью совершения ряда действий со стороны заинтересованных лиц и таможенных органов в отношении товаров и транспортных средств, которые ввозятся на таможенную территорию или вывозятся с этой территории. Обязанность выполнения таких действий обусловлена особым правовым статусом товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу, что вызывает соблюдение запретов и ограничений на ввоз и вывоз, определение цели перемещения товаров и транспортных средств, уплату таможенных пошлин, налогов и т.д. Практика международной торговли разработала определенные правила, в соответствии с которыми выполняются действия в отношении товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу. Основополагающим документом, содержащим такие правила, является Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция) в редакции Протокола 1999 г. "Нормы ТК РФ, закрепляющие стремление России к активному участию в международном сотрудничестве в области таможенного дела, и стремление развивать таможенное дело в направлении гармонизации и унификации с общепринятыми международными нормами и практикой устанавливают направленность России на сотрудничество в международном таможенном регулировании и видоизменяют содержание и предмет российского таможенного законодательства, что является отображением процессов углубления мировых хозяйственных связей. Установленный таможенным законодательством принцип: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены ТК РФ и иными актами законодательства России, то применяются правила международного договора, является конкретизацией конституционного принципа, закрепляющего, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы. Воздействие международных таможенных соглашений на российскую правовую систему в последнее время постоянно возрастает. Значение конвенционных норм в сфере таможенных отношений настолько велико, что даже положения международных договоров, участницей которых Россия не является, регулирующих международную торговую и таможенную практику, оказывают непосредственное влияние на правовое регулирование в России. В целях приведения таможенных механизмов в соответствие с требованиями международной торговли Всемирная торговая организация провела работу по обновлению действовавшей с 1974 г. Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур. Совет Всемирной таможенной организации принял в июне 1999 г. новую редакцию указанной Конвенции в целях модернизации таможенных процедур для их эффективного использования международной торговлей в XXI веке. В процессе пересмотра названной Конвенции были соединены важные современные концепции и подходы в отношении таможенного регулирования. Они включают применение новых технологий, внедрение современных форм таможенного контроля, готовность и желание к партнерству коммерческого сектора с таможенными органами на взаимовыгодных условиях. Главным среди новых принципов Конвенции Киото является обязательство таможенных администраций обеспечить прозрачность и стабильность осуществляемых таможенных формальностей и процедур во всех аспектах международной торговли" . Таможенное право Российской Федерации: Учебник / Под общ. ред. В.А. Шамахова. М.: Софт Издат, 2007. С. 75, 76, 78, 79. Нормы Конвенции направлены на оказание помощи в развитии таможенных процедур и их всемирной глобализации для обеспечения деловой стабильности и действенности, которые требуются для мировой торговли , что делает необходимым изучение этого важного источника международного права. Таможенный контроль: Учебник / Под общ. ред. В.А. Шамахова. М.: Софт Издат, 2006. С. 41. "Исторически сравнительное правоведение выросло из потребностей изучения иностранного права. Изучение иностранного права - необходимый компонент и главный объект современного сравнительного правоведения, обусловливающий его значительную научно-познавательную, практико-прикладную и учебно-педагогическую роль" . Туманов В.А. О развитии сравнительного правоведения // Советское государство и право. 1981. N 11. С.42, 43. "Одно из основных предназначений сравнительного правоведения - это поиск путей и возможностей гармоничного сосуществования правовых систем современности с сохранением национального правового своеобразия" . Бехруз Х.Н. Сравнительное правоведение как самостоятельная юридическая наука и учебная дисциплина // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 2007. Второй выпуск (N 9). С. 38. Выполнение указанных действий составляет, в частности, таможенное оформление, к содержанию которого российское законодательство подходит с иных позиций, чем названная Конвенция. Необходимо отметить, что в настоящее время не имеется официального перевода Конвенции на русский язык, специалисты в области таможенного регулирования используют переводы , выполненные в частном порядке, что вызывает противоречивые выводы о содержании тех или иных норм, содержащихся в Конвенции, что в конечном итоге отражается на разработке соответствующих положений национального таможенного законодательства. Таможенный кодекс РФ с постатейными материалами Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур в редакции протокола 1999 г. / Под общ. ред. Л.А. Лозбенко. М.: Изд-во "Норма", 2004. В соответствии со ст. 4 Конвенции последняя включает в себя Основной текст, Генеральное приложение и Специальные приложения. Генеральное приложение и каждое из Специальных приложений состоят, как правило, из глав, на которые подразделяется соответствующее Приложение и которые включают в себя: а) определения понятий и б) Стандартные правила, некоторые из которых в Генеральном приложении являются Стандартными правилами с переходным сроком. В каждом Специальном приложении содержатся также Рекомендуемые правила. Кроме того, каждое приложение сопровождается Рекомендациями, содержание текста которых не является обязательным для Договаривающихся Сторон. Специальные приложения состоят из ряда Приложений: Приложение A "Прибытие товаров на таможенную территорию"; Приложение B "Ввоз"; Приложение C "Вывоз"; Приложение D "Таможенные склады и свободные зоны"; Приложение E "Транзит"; Приложение F "Переработка"; Приложение G "Временный ввоз"; Приложение H "Правонарушения"; Приложение J "Специальные процедуры"; Приложение K "Происхождение товаров". Как указывает Н.Э. Буваева, "к основным понятиям, используемым в сфере таможенных процедур, относятся: таможенные процедуры, таможенные формальности, таможенные режимы. К сожалению, следует отметить некоторый недочет самой Киотской конвенции, которая не содержит определения основного, дающего наименование договору, понятия - таможенные процедуры. Однако в ней имеется определение понятия таможенных формальностей, которые по смыслу и логике Конвенции являются наиболее общим понятием для всех таможенных процедур и для таможенного дела в целом. В ТК РФ такое понятие как таможенные формальности отсутствует вообще. Понятия таможенные процедуры, таможенные режимы сформулированы таким сложным образом, что они явно не соответствуют требованию простоты и ясности изложения, которые так же, как и в Киотской конвенции, зафиксированы в ТК РФ." . Буваева Н.Э. К вопросу о гармонизации правовых систем в сфере международноправового регулирования таможенных процедур в рамках Всемирной таможенной организации // Право и государство: теория и практика. 2007. N 6 (30). С. 22. Соглашаясь в целом с позицией Н.Э. Буваевой, следует отметить, что в Конвенции не используется термин "таможенные режимы", о чем речь пойдет ниже. К отмеченному Н.Э. Буваевой необходимо добавить, что содержащееся в Конвенции не менее важное понятие "очистка", в действующем ТК РФ также отсутствует и при введении его в ТК РФ потребуется адаптация с уже используемыми понятиями и, в частности, с термином "таможенное оформление", содержание которого в законе не раскрыто. В то же время это понятие является одним из основных в ТК РФ, включающее в себя совершение всех действий по перемещению товаров через таможенную границу. Соответственно, потребуется уточнение содержания термина "таможенный режим", его понятие в ТК РФ раскрыто, но этот термин, как уже было указано, в дефинициях Конвенции и в Специальных приложениях к ней не используется. В этой связи понятия и нормы, содержащиеся в тексте Конвенции, потребуют перевода, соответствующего ее тексту, и правового установления содержания норм права, которые позволят им вписаться в существующую национальную систему юридических понятий. Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур в существующем переводе определяет таможенное оформление как выполнение таможенных формальностей, необходимых для выпуска товаров в свободное обращение, для их экспорта или помещения под иные таможенные режимы. Необходимо отметить, что вместо понятия "таможенное оформление" при переводе его с английского языка на русский употребляется понятие "очистка", т.е. освобождение от обязательств, которые возлагаются на лицо, перемещающее товары через границу. В таком контексте раскрывается данное понятие в "Толковом словаре таможенного права": таможенная очистка - термин, используемый в международной внешнеторговой практике, для указания на обязанности продавца или покупателя принимать на себя обязательства, связанные с прохождением товара через таможню страны экспорта или импорта и включающие уплату таможенной пошлины, налогов и таможенных сборов, а также выполнение и оплату всех административных действий, связанных с прохождением товара через таможню . Освобождение от обязательств связывается с помещением товаров под определенные условия пользования и распоряжения ими, которые раскрываются в ТК РФ как таможенный режим (ст. 11). В то же время Конвенция в дефинициях (Генеральное приложение, гл. 2) не содержит такого понятия, как таможенный режим. Толковый словарь таможенного права / Под ред. А.Н. Козырина. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2006. С. 488, 489. Наряду с термином "очистка" Конвенция содержит понятие "таможенные формальности", представляющие собой совокупность действий, которые подлежат совершению соответствующими лицами и таможенной службой в целях исполнения требований таможенного законодательства. Таким образом, таможенные формальности как понятие по своему содержанию шире, чем таможенное оформление, т.к. включает в себя и такое оформление. Из приведенной выше структуры Конвенции Специальные приложения можно классифицировать на Приложения, содержащие правила, регулирующие выполнение действий: 1) предшествующих подаче декларации на товары и 2) необходимых для помещения товаров под процедуры выпуска товаров для внутреннего потребления, экспорта и т.д., т.е. связанные с подачей декларации для "очистки". Указанные действия можно рассматривать как самостоятельные процедуры. Приложения H "Правонарушения" и K "Происхождение товаров" следует рассматривать как связанные в определенной степени с подачей и проверкой декларации. Таким образом, перечисленные действия могут проводиться в два этапа. Первый этап включает в себя все действия, осуществляемые заинтересованными лицами и таможенным органом с момента ввоза товаров на таможенную территорию до момента помещения их под "очистку" или в соответствии с ТК РФ под таможенный режим. Таможенные формальности, предшествующие подаче декларации на товары, включают в себя действия по ввозу товаров на таможенную территорию с пересечением таможенной границы и временным хранением товаров под таможенным контролем в специальных помещениях или на участках территории в ожидании подачи декларации на товары. По выполнении указанных действий заинтересованное лицо должно подать декларацию на товары, представляющую собой заявление, составленное по установленной форме, в котором указывается процедура, подлежащая применению в отношении товаров, и сведения, необходимые для осуществления данной процедуры. Выделение двух этапов выполнения таможенных формальностей позволяет определить последовательность их проведения и придания особого места подаче декларации на товары, когда определяется в таможенных целях правовой статус товаров. Подача декларации на товары выступает в качестве основного этапа, предшествующие формальности, хотя и носят самостоятельный характер, направлены на подготовку к подаче декларации. Кроме того, обособление таможенных формальностей на основе этапов их осуществления позволяет выделить круг действий, связанных с подачей декларации на товары. Вопросы, связанные с подачей декларации на товары, содержатся в гл. 3 Конвенции. Данная глава в переводе на русский язык озаглавлена как "Таможенное оформление и другие таможенные формальности". Как уже указывалось, под таможенным оформлением понимается выполнение таможенных формальностей, необходимых для ввоза товаров для внутреннего потребления, для их экспорта или размещения под иные таможенные процедуры, т.е. под режимы, как это определяется ТК РФ. Таким образом, все действия, подлежащие выполнению в связи с перемещением товаров через таможенную границу, выделяются для их выполнения в два вида, о чем указано выше, когда речь шла об их выполнении в два этапа. В этой же главе рассматривается правовое положение декларанта, содержатся правила, определяющие форму, содержание декларации, общие требования к перечню данных, подлежащих внесению в декларацию, и другие положения, относящиеся исключительно к подаче декларации декларантом и ее проверке таможенным органом. В рассматриваемой главе изложены также правила, регулирующие специальные процедуры для уполномоченных лиц, которые относятся к подаче декларации и выполнении других действий, относящихся к ее проверке, выпуску товаров после проверки декларации. Глава 3 содержит правила о порядке проведения проверки и выпуска товаров, которые непосредственным образом связаны с их декларированием. Другие таможенные формальности, исходя из содержания данного понятия как все операции, обязательные к осуществлению соответствующими лицами и таможенной службой согласно требованиям таможенного законодательства, включают в себя определение таможенной службой таможенных органов, в которых товары могут быть предъявлены, исполнение возлагаемых на нее функций, необходимых для применения таможенных правил и процедур вне установленного времени и мест работы таможенных органов, согласование часов работы таможенных органов в пунктах пропуска на общей границе сопредельных государств и некоторые другие, которые непосредственно не связываются с подачей и проверкой декларации. Таким образом, центральное место в рассматриваемой главе отведено подаче декларации, с которой непосредственно связана "очистка", включение данной главы в Генеральное приложение подчеркивает ее важность и основополагающий характер. Следует иметь в виду, что Генеральное приложение к Конвенции в гл. 1 (Общие положения) содержит стандартное правило 1.1, в соответствии с которым определение понятий, нормативные правила и нормативные правила с переходным сроком Приложения применяются исключительно к таможенным правилам и процедурам, приведенным в Приложении, а также, насколько это применимо, к правилам и процедурам, содержащимся в Специальных приложениях. Выполнение таможенных формальностей, т.е. определенных действий, должно проходить в соответствии с правилами и процедурами, которые содержатся в Генеральном приложении и Специальных приложениях. Кроме правил и процедур, в Конвенции употребляется понятие "операция". Содержание приведенных понятий в Конвенции не раскрывается, однако анализ соответствующих положений позволяет сделать вывод, что процедура представляет собой совокупность действий, выполняемых с соблюдением правил, которые являются правовыми нормами, устанавливающими порядок их совершения. Операцию можно рассматривать как отдельное действие в ряду других, установленных конкретной процедурой. Как уже указывалось выше, таможенное оформление в соответствии с ТК РФ включает в себя все таможенные процедуры и операции, в т.ч. декларирование. Декларирование как процедура поставлена в ряд других процедур, хотя как представляется ей должно быть отведено отдельное место в виду важности ее осуществления. Проведение других процедур связывается в конечном итоге с декларированием. Отсутствие такого места привело к нарушению связи с выбором таможенного режима, который вытекает из декларирования. Если декларирование рассматривать как процедуру, то при осуществлении данной процедуры необходимо выбрать еще одну процедуру, связанную с таможенным режимом, который определяется как процедура, содержащая совокупность требований и условий, включающих порядок применения в отношении товаров и транспортных средств таможенных пошлин, налогов и запретов и ограничений и т.д. (п. 22 ст. 11 ТК РФ). Таким образом, одна процедура (декларирование) содержит в себе еще одну процедуру (таможенный режим). Введение в российское таможенное законодательство понятия "таможенный режим" привело к возникновению внутренних противоречий, поскольку таможенный режим определяется как таможенная процедура одновременно с процедурой таможенного оформления, т.е. единая процедура "очистки" товара оказалась искусственно разделенной на две процедуры, которые подлежат выполнению при перемещении товаров через таможенную границу. Таким образом, при выполнении процедуры таможенного оформления необходимо выполнить процедуру выбора таможенного режима, что приводит к усложнению применения норм ТК РФ и не отвечает положениям международного права. Аналогично с таможенным оформлением, которое включает в себя все процедуры, в т.ч. выбор режима. В таком случае все процедуры выступают как нечто самостоятельное без отражения их взаимосвязи, особенно декларирование и выбор режима. Рассмотренные выше положения Конвенции более отражают такую взаимосвязь, которая, как представляется, позволяет выделить таможенные режимы как виды таможенного оформления, если использовать терминологию ТК РФ. Анализ понятия "очистка", содержащегося в указанной Конвенции, позволяет прийти к выводу, что "очистка" состоит из двух составляющих: 1) определение предназначения товара, 2) выполнение соответствующих действий. Предназначение товара (выпуск для внутреннего потребления, экспорт и т.д.) формирует его статус для таможенных целей: поступление товара в свободное обращение или дальнейшее нахождение под таможенным контролем, т.е. правовое положение, которое раскрывается в правах и обязанностях заинтересованных лиц в отношении товара, предполагающих, в свою очередь, объем действий со стороны указанных лиц. Предназначение как цель перемещения товара через таможенную границу предполагает виды "очистки", которые зависят от этой цели. Виды "очистки" - обозначенное в ТК РФ предназначение товара, имеющего свой статус (режимы). В Конвенции таможенные режимы, используемые ТК РФ, рассматриваются как процедуры: выпуск для внутреннего потребления, реимпорт, окончательный вывоз (экспорт применительно к ТК РФ), таможенные склады, свободные зоны, транзит, переработка, временный ввоз. Для "очистки" используется та или иная процедура. Декларирование в "очистке" выступает как техническая операция, сопровождающая заявленную процедуру. Выполнение соответствующих действий также можно подразделить на два вида: 1) действия, связанные с подачей декларации, 2) действия, вытекающие из правового и экономического содержания конкретного вида "очистки". Например, действия, связанные с подачей декларации, включают в себя внесение данных в декларацию, подачу предварительной или неполной декларации, представление документов, подтверждающих внесенные в декларацию данные, обращение о продлении срока подачи декларации и т.д. К действиям, вытекающим из правового и экономического содержания, можно отнести действия на примере переработки на таможенной территории: подачу заявления для получения разрешения на переработку, представление документов, сопровождающих такое заявление (документы, являющиеся основанием для перемещения товара через таможенную границу, договор комиссии с предприятием, которое будет являться переработчиком и т.д.), представление документов, подтверждающих соблюдение ограничений, уплата сборов. Системообразующим фактором в понятии "очистка" является выпуск товаров в соответствии с их предназначением или целью их перемещения через таможенную границу. Определение предназначения предполагает совершение определенных действий, которые связываются, прежде всего, с подачей таможенной декларации, именно в ней указывается предназначение товара. В контексте изложенного "очистка" представляет собой определение правового положения товаров и транспортных средств для таможенных целей. Представляется, что содержание понятия "таможенное оформление" следует рассмотреть и с точки зрения его места и значения в таможенном праве. Понятие "таможенное оформление" не отвечает на вопрос, для чего оно выполняется. В то же время понятие "очистка" говорит о том, что действия по "очистке" совершаются для помещения товаров в соответствующий режим, если использовать терминологию ТК РФ. Товары помещаются под процедуры внутреннего таможенного транзита для перевозки, временного хранения - для хранения со своим правовым содержанием. Тогда таможенное оформление совершается для помещения под процедуры, т.е. это совокупность процедур, без ответа на вопрос: цель таможенного оформления в конечном итоге. "Очистка" дает ответ на этот вопрос. Глава 3 Генерального приложения к Конвенции в дословном переводе как "Очистка и другие таможенные формальности" определяет место и значение "очистки" и других таможенных формальностей. "Очистка" также требует совершения определенных действий, но они стоят на первом месте, поскольку выражают конечную цель их совершения, а потом выделяются все иные действия, составляющие другие таможенные формальности. Действия, составляющие "очистку" и другие таможенные формальности, раскрываются в одной главе (3), поэтому "очистку" следует рассматривать как часть формальностей с учетом содержания понятий "таможенные формальности" и "очистка". Таким образом, таможенные формальности можно подразделить на два вида: 1) формальности, связанные с "очисткой", 2) другие формальности. Оба вида предполагают совершение определенных действий, которые объединены в самостоятельные процедуры, представленные в Специальных приложениях. При совершении действий, составляющих "очистку", выполнению подлежат процедуры, необходимые для выпуска товаров для внутреннего потребления, экспорта и иные, связанные с определением правового положения товаров после их выпуска, которые содержатся в Специальных приложениях "B", "C", "D", "E", "F", "G", "J". Другие таможенные формальности составляют процедуры, входящие в приложение "A". При определении содержания таможенного оформления, таможенного режима необходимо, прежде всего, исследовать совокупность юридических норм, регулирующих таможенные отношения в этой сфере. Одновременно здесь важно учитывать и современные тенденции правового регулирования отношений в условиях глобализации. Но в ходе анализа содержания указанных понятий на современном этапе, как показывает исследование, указанные тенденции не всегда учитываются, что вносит неопределенность в процесс таможенного оформления. Общая характеристика каждого вида таможенного оформления позволяет выделить ряд элементов, которые присущи любому виду. Каждый вид имеет свое содержание, которое отвечает на вопросы, ввозится или вывозится товар, с какой целью происходит его перемещение. Следующим элементом являются условия помещения товара под данный вид оформления. Обязательным элементом являются положения об уплате таможенных пошлин, налогов или об освобождении от уплаты таких платежей. Еще одним элементом являются положения о соблюдении ограничений на перемещение товаров. Последним элементом является порядок завершения действия выбранного вида оформления. При раскрытии содержания указанных составляющих дается общая характеристика любого вида таможенного оформления. Таким образом, каждый вид таможенного оформления имеет свою структуру, раскрывающую его правовую и экономическую характеристику, и действия, подлежащие выполнению. На схеме это можно представить следующим образом. В свете изложенного таможенное оформление (очистка) представляет собой определение правового положения товаров и транспортных средств для таможенных целей. Понятие "таможенный режим", содержащееся в ТК РФ, можно рассматривать как вид таможенного оформления ("очистки"), представляющий собой предназначение товаров, определяемое целью его перемещения через таможенную границу, и их правовое положение с установлением порядка совершения действий при выполнении таможенного оформления, т.е. процедуру. "Очистку" следует рассматривать во взаимосвязи с таможенным контролем и действиями заинтересованных лиц по определению статуса товаров. Термин "очистка" использовался в российском дореволюционном таможенном законодательстве, отражавшем уплату таможенной пошлины. Исключение его из законодательства произошло на раннем этапе советского периода, когда была введена государственная монополия на осуществление внешнеторговых операций и регулирующая роль таможенного права стала минимальной. Но тогда с учетом этого обстоятельства успешно обходились и без понятий "таможенное оформление" и "таможенный режим". Расширение хозяйственных связей, включая и внешнеторговые связи, привело к необходимости введения понятий, которые по смыслу отражают то, что было заложено в очистке. Однако термин "очистка" используется в международном праве и сегодня, в то время как понятия "таможенное оформление", "таможенный режим" за свою короткую историю уже меняли свое содержание и до настоящего времени оно все еще вызывает различные мнения и подходы, что свидетельствует о не совсем удачном опыте использования данных понятий в российском таможенном праве. Глава 3. ОСНОВНЫЕ ТАМОЖЕННЫЕ РЕЖИМЫ ПЕРЕМЕЩЕНИЯ ТОВАРОВ