§ 5. Международный таможенный процесс

Проблемам юридического процесса и его разновидностям посвящено немало научных исследований в различных отраслях права.

Традиционно выделяют следующие виды юридических процессов: конституционный, административный, гражданский, уголовный, арбитражный.

В последние годы предлагают выделять также иные виды юридического процесса.

Поскольку таможенное право отделилось от административного, следует обратить внимание на содержание административного процесса.

Большинство ведущих ученых в области административного права склоняются к мысли, что процесс представляет собой сумму производств337; совокупность различных видов процессуальной деятельности338.

Расширительное толкование административно-процессуальной деятельности позволяет по-разному определять внутреннюю структуру административного процесса339. Так, И.В. Панова предлагает выделять в рамках административно-процессуальной деятельности три разновидности административного процесса: административно-нормотворческий, административно-правоприменительный и административно-юрисдикционный (правоохранительный)340. Полагаем, что данную интерпретацию юридического процесса можно распространить и на таможенное право.

В трудах ученых встречаются иные воззрения на содержание и структуру юридического процесса и процедур в рамках отраслевых разновидностей.

Итак, известный в науке постулат о том, что каждая материальная норма должна быть подкреплена процессуальной, находит свое подтверждение не только в устоявшихся, но и в формирующихся отраслях права.

На наш взгляд, анализ норм таможенного законодательства позволяет выделить еще одну разновидность юридического процесса — таможенный процесс. Не случайно в Таможенном кодексе РФ появился термин «таможенная процедура», а на практике нередко используются понятия «производство таможенного оформления, таможенного контроля» и тому подобная терминология.

Исходя из расширительного толкования юридического процесса (по аналогии с административным процессом), в рамках таможенного процесса можно выделить следующие его разновидности: 1)

нормотворческий процесс (производство по изданию правовых актов в таможенной сфере); 2) правоприменительный процесс (включает в себя производство таможенного оформления, производство таможенного и валютного контроля, а также разрешительные процедуры); 3) юрисдикционный (правоохранительный) процесс (производство по делам о нарушениях таможенных правил (как специфическая разновидность производства по делам об административных правонарушениях); производство по обжалованию действий (решений) должностных лиц таможенных органов. Очевидно, что юрисдикционная деятельность — это разновидность применения правовых норм, позволяющих решать споры, привлекать виновных к ответственности, в силу чего предложенная И.В. Пановой и воспринятая нами за основу классификация видов юридического процесса является условной.

Таможенные процедуры есть необходимые составные элементы производств правоприменительного процесса. В науке сложилось понимание юридической процедуры. Так, Ю.А. Тихомиров отмечает, что процедура — это установленный порядок последовательно осуществляемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей341.

Например, внутренний таможенный транзит, временное хранение, декларирование товаров и транспортных средств являются составными частями таможенного оформления, позволяющими достичь основной цели заинтересованного лица — получить разрешение на пользование товаром в соответствии с избранным таможенным режимом.

Полагаем также, что отдельные юридические процедуры могут носить вспомогательный характер, выходить за рамки конкретной разновидности производства в таможенном процессе. Так, процедура получения свидетельства о внесении в Реестр таможенных брокеров (перевозчиков) в будущем вполне может быть охвачена действием закона об административных процедурах, поскольку порядок получения такого разрешения представляет собой разновидность административного правонаделительного производства.

К сожалению, проблемы таможенного процесса как комплексного правового явления практически не рассматриваются. Ученые в основном анализируют отдельные его составляющие. Между тем стабилизация норм таможенного законодательства позволит ученым более четко установить границы таможенного процесса, выявить элементный состав и особенности его структуры.

В международном праве процессу уделяется внимание лишь в части принятия договоров и соглашений либо их реализации, а также привлечения к международной ответственности342.

Впервые термин «международный таможенный процесс» встречается в учебнике профессора К. Г. Борисова. Исходя из названия раздела учебника и*его содержания, под международным таможенным процессом, видимо, следует понимать совокупность контрольных мероприятий, осуществляемых таможенными органами разных стран на основании международных норм. Подобные контрольные отношения связаны с осуществлением таможенных операций и касаются различных аспектов таможенного дела: применения тарифных и нетарифных мер, надзора за перемещением товаров различными видами транспорта, борьбы с контрабандой и др.343

Действительно, таможенный процесс представляет собой совокупность производств, таможенных формальностей (процедур), административных действий, осуществляемых должностными лицами таможенных органов. Понятно, что целью установления и соблюдения таких формальностей и являются таможенное обложение, а также недопущение на территорию государства нежелательных или запрещенных к перемещению товаров.

В науке международного права процесс принято рассматривать также как отношения, возникающие в связи с разрешением споров. Например, Г.М. Вельяминов характеризует предмет международного экономического процессуального права как «отношения, возникающие в связи с разрешением споров экономического характера между субъектами международного публичного права, а также отно шения между этими субъектами, возникающие в связи с согласовываемыми ими международно-правовыми актами по урегулированию международных экономических споров между частными лицами из разных государств»344.

Поскольку международное таможенное право является формирующейся отраслью публичного права, следует определиться, что же представляет собой международный таможенный процесс.

Бесспорна многогранность рассматриваемого явления. Международный таможенный процесс охватывает производства по заключению договоров и соглашений в области проведения таможенного контроля, унификации порядка осуществления таможенного оформления, таможенно-тарифного и нетарифного регулирования, борьбы с правонарушениями и преступлениями, а также реализации таких договоренностей на практике посредством регламентированных международными нормами производств и процедур.

Итак, международный таможенный процесс условно можно разделить на следующие стадии: I.

Нормотворческая стадия, включающая: 1)

принятие международных договоров и соглашений по таможенным вопросам в целях унификации действующих правил осуществления: а) таможенного оформления; б) таможенного контроля; в) тамо- женно-тарифного регулирования; г) нетарифного регулирования; д) пресечения нарушения таможенных правил и преступлений в таможенной сфере; 2)

имплементацию норм в национальное законодательство (она способствует повышению эффективности контроля за соблюдением договоренностей, поскольку предполагает закрепление действенного механизма их реализации и наличия соответствующих полномочий у должностных лиц таможенных органов).

И. Стадия реализации норм международного таможенного права, охватывающая процессы соблюдения, исполнения, использования, применения таких норм. В свою очередь, правоприменительный процесс выражается в осуществлении контрольных мероприятий, а также применении мер принудительного характера в случае невыполнения обязательств договаривающимися сторонами.

Каждая стадия международного таможенного процесса носит комплексный характер, поскольку представляет собой совокупность процедур, нередко регулируемых нормами различных отраслей права.

В области международного таможенного права такая гармонизация и унификация норм проводится довольно успешно в рамках международных организаций (например, в отношении процедуры получения импортной лицензии в ГАТТ/ВТО).

Рассмотрим стадии международного таможенного процесса подробнее.

На видах международных договоров и соглашений как источниках международного таможенного права мы останавливались ранее.

Наиболее действенными, на наш взгляд, являются механизмы разработки конвенций и соглашений в рамках международных организаций — субъектов Международного публичного и международного таможенного права — ООН, ГАТТ/ ВТО, СТС/ ВТО, Европейского союза. В рамках названных организаций создаются согласительные комиссии, используется поэтапный порядок рассмотрения проектов договоров, конвенций. Процесс разработки норм международного права общего характера представляет собой совокупность процедур, в результате завершения которых «появляется международно-правовая норма, а также вспомогательные процессы».

Так, разработка рекомендаций и принятие решений в рамках международных организаций или судебных органов могут и «не приЁодить в конечном итоге к завершению процесса становления нормы, но представляют определенные стадии их становления, изменения, отмены»346. Подобные согласительные процедуры в рамках международного таможенного процесса являются одновременно институтом формирующегося международного административного права.

Важным этапом международного нормотворчества является признание международных договоров, обычаев, регламентов специализированных организаций международного характера. Спосо бы признания разнообразны: так, .договоры, по общему правилу, подлежат ратификации, присоединение к организации (а значит, ко всему или части пакетов принятых ею документов) может оформляться в виде передачи на хранение (депонирования) грамоты о присоединении соответствующему органу (например, правительству Бельгии при присоединении к СТС/ВТО).

об отказе принять такие правила.

Реализация норм международного таможенного права осуществляется государствами, международными организациями, таможенными союзами — субъектами данной отрасли права. В случае имплементации норм международного таможенного права в национальное законодательство их реализация (как и норм национального таможенного законодательства) осуществляется таможенными администрациями, лицами, перемещающими товары и транспортные средства, и иными субъектами. Особую роль играют суды (общей юрисдикции, арбитражные суды), разрешающие таможенные споры. На особенности применения норм международного права в разрешении споров в судах общей юрисдикции указал Верховный Суд РФ347.

Реализация норм международного права возможна в форме соблюдения, исполнения, использования, применения.

Статья 6 Конвенции о льготах для туристов предусматривает, что договаривающиеся государства принимают меры к тому, чтобы не вводить такие таможенные порядки, которые могли бы препятствовать международному туризму. Присоединившись к Конвенции, СССР, а впоследствии и Россия соблюдает приведенное правило.

Исполнение международных норм выражается в активной позиции государства по их претворению в жизнь. Так, согласно ст. 10 Конвенции о Карнете А.Т.А. «таможенные отметки в карнетах А.Т.А., используемых в соответствии с положениями настоящей Конвенции, не облагаются сборами за таможенные услуги, оказанные в таможнях и таможенных постах в обычное рабочее время». Россия исполняет указанное обязательство. Эта норма нашла также отражение в п. 8 ч. 1 ст. 357.9 ТК «Освобождение от уплаты таможенных сборов».

Использование норм договоров и соглашений выражается в том, что, действуя в рамках договоренностей, сторона пользуется предоставленными возможностями или воздерживается от этого по собственному усмотрению. Так, ст. 4 Конвенции о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров устанавливает: «Ничто ....не запрещает Договаривающейся Стороне создавать в своих таможенно-тарифной или статистических номенклатурах подразделы для более глубокой классификации товаров, чем в Гармонизированной системе, при условии, что любые такие подразделы будут дополнены и кодированы сверх шестизначного цифрового кода, приведенного в Приложении к настоящей Конвенции». Россия воспользовалась таким правом и детализировала описание товаров исходя из степени промышленной переработки и с учетом соглашений со странами СНГ (за счет чего количество цифр в коде ТН ВЭД увеличилось до десяти).

Применение норм права на международном уровне может осуществляться компетентными организациями, действующими в рамках соглашений, их судебными органами, правоохранительными органами (например, ГАТТ/ВТО, Судом ЕС, Экономическим Судом СНГ).

Контроль за реализацией норм международного таможенного права осуществляют соответствующие органы (комиссии, комитеты) в рамках международных организаций. Так, Комитет по антидемпинговой практике ГАТТ/ВТО осуществляет контроль за соблюдением участниками этой организации Антидемпингового кодекса, разрабатывает проекты рекомендаций, участвует в согласительных процедурах. В случае возникновения спорных ситуаций цри реализации норм международного таможенного права особое значение, как и в практике регулирования любых международных отношений, имеют переговоры.

В отдельных случаях применяются согласительные процедуры: добрые услуги, посредничество, деятельность следственных, чаще — согласительных комиссий. Особая процедура разрешения спорных ситуаций существует в ГАТТ/ВТО, где на основе Марракешского соглашения образован специальный Орган урегулирования споров. Деятельность указанного Органа строится на применении названных выше согласительных процедур. В результате рассмотрения спора и недостижения соглашения к ответчику применяется репрессивное приостановление уступок в том же секторе экономики, который является объектом спора. Правом решающего голоса в случае недостижения соглашения между сторонами обладает Генеральный Совет ВТО. Таким образом, в практике международной торговли сложился внесудебный порядок урегулирования споров, в том числе и по таможенным вопросам348.

Следует заметить, что ВТО активно применяет подобные санкции, а также превентивные меры. Например, в настоящее время Россия признается мировыми экспертами государством, в котором самое большое число контрафактных товаров. На этом основании США пытаются «затормозить» процесс вступления нашей страны в ВТО и предлагают применить к России своеобразную санкцию — отказ от принятия России в эту организацию. Таким образом, несоблюдение государством — соискателем требований, необходимых для вступления в ВТО, может также послужить основанием для применения репрессивных мер.

В Европейском союзе существует также механизм обжалования действий таможенных властей. Правом обжалования решений обладает любое лицо, если такое решение (действие или бездействие) касается его напрямую. Регламентировано две стадии обжалования: 1) жалоба подается в уполномоченные органы государства — члена ЕС; 2)

в случае отклонения жалобы на первой стадии лицо вправе обратиться в суд или другой независимый орган. Подача жалобы не влечет за собой приостановления действия решения, однако Таможенный кодекс ЕС предусматривает право таможенных властей приостановить решение, если несоответствие его таможенному законодательству ЕС очевидно или существует угроза нанесения непоправимого ущерба лицу, подавшему жалобу349.

Примеров судебного способа разрешения споров по таможенным вопросам между государствами на международном уровне не так много. Так, Международный Суд ООН решает в основном споры территориального характера. Разрешение споров частного характера (например, трудовых), коммерческих споров с иностранным элементом составляет сферу регулирования международного частного права.

Межрегиональная интеграция государств в таможенный союзы в качестве примера судебного порядка разрешения межгосударственных споров по таможенным вопросам позволяет привести деятельность Суда ЕС, а также Экономического Суда СНГ (и одновременно Суда ЕврАзЭС).

Суд ЕС призван осуществлять решение споров между государствами-членами, государствами-членами И институтами, между самими институтами, между частными лицами и Союзом. В настоящее время Суд ЕС состоит из двух инстанций350.

Высшая инстанция — Суд Европейского союза (Европейских сообществ) по сложившемуся обычаю состоит из судей — представителей от каждого государства — члена ЕС (в настоящее время — 25), а также генеральных адвокатов (советников), назначаемых на шесть лет. Состав Суда обновляется каждые три года с правом оставления в должности еще на три года. Председатель избирается судьями на три года.

По определенным категориям дел Суд ЕС является первой и единственной инстанцией: по искам государств-членов, органов ЕС и подразделений ЕЦБ. Кроме того, Суд ЕС рассматривает дела и в преюдициальном порядке, в случае принятия обращений из национальных судов по поводу толкования норм права ЕС, по проблемам применения таких норм в рамках национальной правовой системы. %

Уникальность компетенции Суда ЕС и его загруженность предопределили образование в 1988 г. Суда первой инстанции, на который возлагаются задачи по рассмотрению исков о возмещении вреда, о бездействии органа ЕС, об отмене его акта, споры между ЕС и его персоналом. Суд первой инстанции состоит из 25 судей.

Таким образом, споры о применении норм Европейского таможенного права между государствами — членами ЕС будет рассматривать Высшая инстанция351.

Экономический Суд СНГ образован в целях обеспечения единообразного применения соглашений государств — участников СНГ и основанных на них экономических обязательств и договоров путем разрешения споров, вытекающих из экономических отношений352. Данный судебный орган призван разрешать межгосударственные экономические споры:

возникающие при исполнении экономических обязательств, предусмотренных соглашениями, решениями Совета глав государств, Совета глав правительств Содружества (акты Содружества) и других его институтов;

о соответствии нормативных и других актов государств — участников Содружества, принятых по экономическим вопросам, соглашениям и иным актам Содружества.

По результатам рассмотрения спора Экономический Суд принимает решение, в котором устанавливается факт нарушения государ- ством-участником соглашений, других актов Содружества и его институтов (либо отсутствие нарушения) и определяются меры, которые рекомендуется принять соответствующему государству в целях устранения нарушения и его последствий. Государство, в отношении которого принято решение Суда, обеспечивает его исполнение. Решение Суда должно соответствовать положениям соглашений и иным актам Содружества Независимых Государств, а также применимым нормативным актам.

Соглашениями государств — участников СНГ к ведению Экономического Суда могут быть отнесены другие споры, связанные с исполнением соглашений и принятых на их основе иных актов Содружества.

Споры рассматриваются Экономическим Судом по заявлению заинтересованных государств в лице их полномочных органов, институтов Содружества.

Экономический Суд СНГ также вправе осуществлять толкование применения положений соглашений, других актов Содружества и его институтов; актов законодательства бывшего Союза ССР на период взаимосогласованного их применения, в том числе о допустимости применения этих актов как не противоречащих соглашениям и принятым на их основе иным актам Содружества. 1

Толкование осуществляется при принятий решений по конкретным делам, а также по запросам высших органов власти и управления государств, институтов Содружества, высших хозяйственных, арбитражных судов и иных высших органов, разрешающих в государствах экономические споры.

Экономический Суд образуется из равного числа судей от каждого государства-участника. Судьи избираются (назначаются) в порядке, установленном в государствах-участниках для избрания (назначения) судей высших хозяйственных, арбитражных судов государств — участников Содружества, сроком на 10 лет, на строго профессиональной основе из числа судей хозяйственных, арбитражных судов и иных лиц, являющихся специалистами высокой квалификации в области экономических правоотношений, имеющих высшее юридическое образование.

Председатель Экономического Суда и его заместители избираются судьями этого Суда большинством голосов и утверждаются Советом глав государств Содружества сроком на пять лет.

Высшим коллегиальным органом Экономического Суда является пленум, который состоит из председателя, его заместителей и судей этого Суда, а также председателей высших хозяйственных, арбитражных судов и иных высших государственных органов, разрешающих в государствах-участниках экономические споры. Пленум принимает рекомендации в результате разрешения споров, а также решение по жалобе на решения Экономического Суда. Решения Пленума являются окончательными.

Следует заметить, что по таможенным вопросам за время существования Суда было приято всего несколько решений353. В 2004 г. Экономическому Суду СНГ переданы также полномочия Суда ЕврАзЭС. Таким образом, решения по таможенным вопросам существующих наднациональных судебных органов носят, как правило, рекомендательный характер.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1.

Какое место занимает международное таможенное право в системе международного публичного права? 2.

Назовите источники международного таможенного права. 3.

Охарактеризуйте специфические принципы международного таможенного права. 4.

Что составляет предмет международного таможенного права? 5.

Назовите основные направления международно-правового сотрудничества в области таможенного дела. 6.

Каковы формы сотрудничества России с ГАТТ/ВТО? 7.

В каких формах осуществляется взаимодействие России и ЕС? 8.

Какие основные документы были приняты СТС/ВТО? 9.

В чем заключается специфика деятельности Международного союза публикации, таможенных тарифов? 10.

Назовите традиционные этапы образования таможенных союзов. 11.

Россия как полноправный участник Евразийского экономического сообщества. 12.

Таможенный процесс: понятие, основные элементы. 13.

Назовите стадии международного таможенного процесса. 14.

Охарактеризуйте особенности реализации норм международного таможенного права. 15.

Какие органы вправе применять нормы международного таможенного права? Назовите особенности такого применения.