§ 4. Международное сотрудничество Российской Федерации в области таможенного дела

; Развитие современного российского таможенного законодательст-

; ва неразрывно связано с имплементацией норм международных договоров и соглашений в российскую правовую систему.

Так, ч.

Следует заметить, что на становление таможенного законодательства влияют не только признанные государством международные акты, но и нератифицированные Российской Федерацией договоры и соглашения. Это связано прежде всего со стремлением России унифицировать таможенное законодательство с перспективой интеграции в Европейское сообщество. Так, при принятии Таможенного кодекса РФ, помимо иных, были учтены и положения Киотской конвенции 1973 г. (в части видов таможенных режимов, таможенного оформления).

По аналогии с торговцем или производителем товара, который «одной ногой... стоит у себя дома, а другой — в иностранном государстве»283, деятельность таможенных органов обусловлена не только интересами и защитой национальной безопасности России, но и необходимостью сотрудничества с правоохранительными органами иностранных государств и международными организациями по таможенным вопросам.

В целом международно-правовое сотрудничество Российской Федерации в сфере таможенного дела осуществляется по трем направлениям: 1)

в рамках международных организаций (ООН> Генерального Соглашения по Тарифам и Торговле (ГАТТ/ВТО), Европейского союза, Совета таможенного сотрудничества / Всемирной таможенной организации (СТС/ВТО); Международного союза публикации таможенных тарифов и др.); 2)

сотрудничество в рамках СНГ (в том числе с участниками Таможенного союза, Евразийского экономического сообщества); 3)

международное сотрудничество с отдельными странами дальнего зарубежья.

Активное участие в решении вопросов по разработке унифицированных принципов, правил и норм международного (и, как следствие, национального) таможенного права принимает ООН: Экономический и социальный совет ООН, ЮНКТАД (Конференция ООН по торговле и развитию), Европейская экономическая комиссия (ЕЭК).

Немалое влияние на развитие внутреннего таможенного законодательства России, возможность ее экономической интеграции в Европейское сообщество оказывает Всемирная торговая организация, созданная 8 декабря 1994 г.286 и являющаяся преемницей Генерального Соглашения по тарифам и торговле287 (ГАТТ).

В соответствии с нормами Соглашения ГАТТ одновременно признавалась межправительственной организацией по экономическим вопросам, в ее состав входило более 100 стран. В основе данного международного документа лежит Соглашение государств-членов о снижении ставок таможенных пошлин, предоставлении режима наиболее благоприятствуемой нации в отношении товаров, происходящих из стран — участниц Соглашения.

В 1960 г. в рамках Соглашения были созданы постоянные органы ГАТТ — Совет представителей и Секретариат со штаб-квартирой в Женеве, в состав которого входят отделы и группы (например, нетарифных мер, развития, торговой политики и др.). Высшим органом ГАТТ являлась сессия Договаривающихся сторон, собиравшаяся ежегодно. В рамках ГАТТ действовали также комитеты, решающие конкретные вопросы международной торговли (по тарифным уступкам, по торговле сельскохозяйственными товарами и ряд других). Особое значение в деятельности данной организации придавалось международным конференциям, в результате которых принимались соглашения, развивающие основные положения ГАТТ и ворпринимаемые внутренним законодательством стран — членов Соглашения.

Всемирная торговая организация — преемница Соглашения с 1994 г. Она осуществляет свою деятельность по тем же направлениям, что и ГАТТ. Однако ВТО контролирует не только реализацию положений Генерального соглашения по тарифам и торговле и документов, принятых на Уругвайском раунде переговоров (более 50 соглашений), но и процесс применения других актов (например, «многосторонних торговых соглашений»)288.

Полноправными членами ГАТТ/ВТО являются 149 государств (20 из них присоединились за последние 10 лет), еще 28 обладают статусом наблюдателя, многие из которых находятся на стадии присоединения. Высшим органом ГАТТ/ ВТО является Министерская конференция289, собираемая на сессии не реже одного раза в два года. Конференция избирает Генерального директора и руководит деятельностью различных комитетов (по торговле и развитию, по бюджету, финансам и административным вопросам и др.). Исполнительным органом ВТО, работающим в перерывах между сессиями,, является Генеральный совет. Он обуществляет наряду с иными также функции по руководству Советом по торговле товарами, по торговле услугами, Советом по ТРИПС290 и другими органами, созданными в соответствии с многосторонними соглашениями (например, комитетом по таможенной стоимости, комитетом по лицензированию импорта).

СССР с 1990 г. по результатам Уругвайского раунда, прошедшего в сентябре 1986 г., получил статус наблюдателя ГАТТ291. С официальной заявкой о присоединении к ГАТТ Российская Федерация обратилась в 1993 г., а переговорный процесс начался с 1995 г.

Окончательная ийтеграция нашего государства в эту международную организацию возможна лишь в случае выполнения условий, подлежащих согласованию между Правительством Российской Федера- ции и остальными государствами — членами ГАТТ/ВТО и принимаемых большинством участников Соглашения в две трети голосов1.

Процесс присоединения любого государства к ГАТТ/ВТО сводится к двум этапам.

Активизация переговорного процесса по вступлению России в указанную международную организацию пришлась на 2003—2006 гг. Эксперты выделяют четыре основных направления переговоров: 1) по тарифным вопросам в целях «связывания» ставок ввозных таможенных пошлин по всей ТН ВЭД; 2) по сельскохозяйственной проблематике; 3) по доступу на рынок услуг; 4) по системным вопросам (обсуждаются проблемы унификации законодательства и его применения как будущего участника ВТО). В результате всех проведенных переговоров и консультаций процесс либерализации доступа государства на рынки стран ВТО оформляется Докладом Рабочей группы, отражающим права и обязательства присоединяющегося государства, Списком обязательств по тарифным уступкам, Перечнем специфических обязательств по услугам и Списком изъятий из режима наиболее благоприятствуемой нации, Протоколом о присоединении. Затем законодательный орган присоединяющейся страны ратифицирует весь пакт документов, согласованный с Рабочей группой, он становится частью документов ВТО, а страна получает статус члена ВТО.

Интеграция России в ВТО — процесс длительный. В целом Россия должна пересмотреть не только структуру своего законодательства в части тарифного и нетарифного урегулирования, изменить систему таможенных органов, но и достичь определенных результатов развития национальной экономики.

В 2003 г. ВТО избрала Россию вице-президентом и координатором по европейскому региону. В конце 2005 г. Россия прошла практически все стадии переговорного процесса. 25—26 января 2006 г. в рамках Всемирного экономического форума в Давосе делегация России подошла к заключительному этапу: был подписан Договор о вступлении нашего государства в ВТО со Швейцарией, после чего остается найти компро- мисс по отдельным вопросам только с США.

Европейский союз был создан на основании Маастрихтского договора, подписанного в 1992 г. главами государств — членов Европейского сообщества292. Согласно указанному документу странами ЕС проводится единая экономическая, внешняя и внутренняя политика, разрабатываются общие направления в области безопасности и социальной сфере293. Цель ЕС — содействовать устойчивому экономическому развитию государств путем ликвидации внутренних границ, расширения полномочий наднациональных органов ЕС (Европейского парламента, Европейской комиссии, Совета Европейского союза, Суда Европейских сообществ (Суд ЕС), создания экономического и валютного союза и введения единой валюты. В рамках ЕС действуют также два консультативных органа — Экономический и социальный комитет и Комитет регионов. Главная роль в проведении финансовой и валютной политики отводится Европейскому Центральному банку294. Процесс создания единого валютного союза (ЕВС) предполагает введение единой европейской валюты (с 1 января 1999 г. — евро) не только в качестве законного расчетного, но и платежного средства. Маастрихтский договор называет ряд требований к показателям экономического развития государства, при выполнении которых страны — члены ЕС могут вступить в ЕВС. С 1 июля 2002 г. евро стало использоваться как в безналичных расчетах, так и в виде наличных банкнот и монет. Отдельные государства отказались от вступления в ЕВС (например, Великобритания).

Россия активно сотрудничает со странами ЕС295. 24 июня 1994 г. было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между

Российской Федерацией и странами ЕС296, а 22 октября 1999 г. в г. Хельсинки — Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000—2010 гг.)297.

В настоящее время взаимодействие России и стран ЕС продолжается в открытом для диалога формате. Благодаря совместным усилиям решена проблема транзитного перемещения пассажиров через территорию Литовской Республики298, предпринимаются шаги для создания безвизового режима с европейскими государствами.

Проблемы сотрудничества стран ЕС и России обсуждаются также с привлечением неформальных международных организаций, например в рамках встреч большой восьмерки, причем не только между главами государств — членов этой организации, но и руководителями иных органов власти (например, министрами финансов). В настоящее время все больший интерес вызывают проблемы развития нефтегазового комплекса, а также транзита сырья в страны ЕС.

Особое влияние на деятельность российских таможенных органов оказывают те международные организации, в состав которых наше государство входит в качестве полноправного участника: Всемирная та моженная организация, Международный союз по изданию таможенных тарифов.

Совет таможенного сотрудничества учрежден в 1950 г. в соответствии с одноименной Конвенцией, подписанной 30 государствами и вступившей в силу 4 ноября 1952 г. СССР вошел в состав СТС в 1990 г.300, а Российская Федерация заняла место в СТС в 1992 г. на правах продолжателя СССР. Совет преследовал цель унифицировать таможенное законодательство, разработать рекомендации по единому токованию и применению конвенций по таможенным вопросам* выполнял посреднические и примирительные функции в случае возникновения споров, принял множество конвенций и соглашений, регулирующих отношения в таможенной сфере. За время своего существования СТС разработал и принял: Международную конвенцию по упрощению и гармонизаций (согласованию) таможенных режимов (Киотская конвенция 1973 г.), к которой приобщены 30 согласованных приложений; Стамбульскую конвенцию о временном ввозе товаров (1990 г.) и ряд других.

В 1994 г. СТС был формально реорганизован во Всемирную таможенную организацию (далее — СТС/ВТО), целью которой остается обеспечение наиболее высокого уровня гармонизации и Унификации таможенных систем стран-членов и изучение проблем, возникающих в ходе развития и совершенствования таможенной технологии и таможенного законодательства.

СТС/ ВТО разрабатывает и распространяет различные рекомендации по толкованию и применению конвенций, ведет работу по реализации 18 конвенций, 48 рекомендаций и 11 международных норм по таможенным вопросам301.

В начале 90-х гг. Россия присоединилась к таможенной Конвенции

о Карнете А.Т.А. для временного ввоза товаров302, к Стамбульской конвенции о временном ввозе, о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров (результатом присоединения к которой является разработка Товарной номенклатуры ВЭД в соответствии с международными стандартами).

Важным шагом на пути совместной борьбы с контрабандой и другими правонарушениями в таможенной сфере, а также унификации российского таможенного законодательства в части применения мер принуждения является присоединение к Конвенции о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных нарушений303.

Особое значение в оказании содействия по борьбе с правонарушениями в таможенной сфере согласно данной Конвегіции придается постоянному техническому комитету под руководством СТС/ВТО, который предоставляет заключения по толкованию положений Конвенции; поддерживает отношения с другими заинтересованными международными организациями и, в частности, с компетентными органами Организации Объединенных Наций, с ЮНЕСКО и с Международной организацией криминальной полиции (Интерполом) по вопросам борьбы с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ и борьбы с незаконным оборотом произведений искусства, антиквариата и других культурных ценностей; предпринимает любые действия, которые могли бы способствовать продвижению основных целей Конвенции, и, в частности, изучает новые методы и процедуры, облегчающие предотвращение, расследование и пресечение таможенных правонарушений, проводит совещания и т.д.

Таможенные службы договаривающихся сторон по своей собственной инициативе и без задержки передают другим таможенным службам, которые могут быть прямо заинтересованы, любую имеющуюся информацию, касающуюся: действий, которые являются или предполагается, что они являются контрабандой наркотиков или психотропных веществ, или которые, возможно, могут ей способствовать; лиц, .подозреваемых в контрабанде; новых способов или методов контрабанды наркотических средств или психотропных веществ; веществ, которые впервые разработаны или стали впервые использоваться как наркотические средства или психотропные вещества и которые представляют собой предмет контрабанды.

Помощь таможенных служб разных государств, оказываемая друг другу, обычно предоставляется по запросу (например, о специальном наблюдении за конкретными лицами). 5

июля 1890 г. в Брюсселе была заключена Конвенция о создании Международного союза публикации таможенных тарифов. Согласно ст. 2 Конвенции «целью Союза является публикация на общие средства304 и объявление возможно быстрее и возможно точнее таможенных тарифов различных государств земного шара и тех изменений, которым эти тарифы подвергнутся в будущем»?. В дальнейшем в Брюсселе было создано Международное бюро, которому поручены перевод и публикация этих тарифов в Международном таможенном бюллетене на коммерческих языках (английском, французском, немецком, испанском и итальянском), а также изменения к тарифам. Советский Союз присоединился к Конвенции 21 декабря 1935 г.

Важнейшей формой международного сотрудничества таможенных органов России является установление постоянных контактов с таможенными органами государств — бывших республик СССР. За последние годы в этом направлении сделано немало. Более того, интеграция стран бывшего СССР в мировое экономическое сообщество возможна только в результате взаимодействия и поддержки государств СНГ, тем более что этому способствуют и удачное географическое положение их территории, и транзитный потенциал, а также возможности взаимодействия в сфере энергетики (на государства Содружества приходится 18% мировых запасов нефти и 40% природного газа, 10% мирового производства электроэнергии). По имеющимся оценкам, в случае проведения странами СНГ более продуманной таможенной политики совокупный годовой доход от перевозки транзитных грузов в СНГ мог бы возрасти в 15 раз305. В целях разработки и проведения единого таможенно-тарифного регулирования, унификации таможенных процедур и законодательства в рамках СНГ предполагалось создать Таможенный Совет — высший орган Таможенного союза, создание которого было названо в качестве конечной цели Соглашения о принципах таможенной политики от 13 марта 1992 г.306 Правовыми основаниями деятельности Таможенного Совета были признаны указанное Соглашение, Положение о Таможенном Совете307, Регламент его работы и иные акты. Совет должен был объединить членов правительств государств — участников Таможенного союза: Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана, Туркмении. На Таможенный Совет возлагалась задача проведения единой таможенной политики договаривающихся стран: вести общий таможенный тариф, координировать действия национальных служб, осуществлять нормотворчество.

Уже в начале 90-х гг. прошлого столетия было очевидно, что формирование Таможенного союза — процесс длительный и непростой, в силу чего предполагалось пройти два этапа его формирования: на первом — унифицировать таможенно-правовые нормы и формальности, разработать единые меры тарифного и нетарифного регулирования, применяемые к третьим странам; на втором — объединить таможенную территорию участников Соглашения и перенести осуществление таможенного контроля на внешние границы Таможенного союза.

Таможенный союз предполагалось наделить статусом самостоятельного субъекта международного права. Между тем Соглашение подписали не все участники, некоторые высказали особые мнения308. Время показало, что интеграция стран СНГ — участниц Соглашения в единое таможенное пространство за короткий срок невозможна. Россия отказалась ратифицировать Соглашение о принципах таможенной политики в 2003 г.309, когда четко проявились очертания новой формы интеграции с теми странами СНГ, которые заняли активную позицию по разработке основных направлений объединения.

Дальнейшие соглашения и договоры, принятые странами — участниками СНГ, предопределили создание Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь.

Так, в январе 1995 г. был подписан Меморандум о расширении и углублении российско-белорусского сотрудничества310, Соглашение о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь311, в феврале 1995 г. — о единстве управления таможенными службами312.

Особое значение для формирования единого таможенного пространства Белоруссии и России имеет Договор об образовании Сообщества, заключенный 2 апреля 1996 г.313 26 февраля 1999 г. был подписан Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве.

Следует заметить, что на первом этапе процесса интеграции с Республикой Беларусь был фактически установлен режим свободной торговли, который заключается в неприменении тарифных и количественных ограничений в отношении товаров, происходящих с территории Договаривающихся стран. На втором этапе предполагалось создать единую таможенную территорию с общим Таможенным тарифом, применением единых мер нетарифного регулирования, отсутствием таможенного контроля в рамках границ Союза.

Практика последних лет показала, что фактическая отмена таможенного контроля на границе с Республикой Беларусь возможна пока только в отношении товаров, страной происхождения которых является это государство. В противном случае открываются границы для кон трабанды. Существенные проблемы возникают и при обсуждении вопросов, связанных с унификацией таможенных тарифов314.

8 декабря 1999 г. был заключен еще один Договор — О создании Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь315. В рамках союзного государства действует Таможенный комитет Союзного государства* преобразованный из Таможенного комитета Союза Беларуси и России. Важным направлением деятельности Таможенного комитета явилось также принятие правовых актов, в том числе в сфере* правоохранительной деятельности таможенных органов. Например, 15 июня 1999 г. Коллегия Таможенного комитета Союза Беларуси и России приняла постановление «О взаимодействии Белорусских и Российских таможенных органов в сфере борьбы с таможенными правонарушениями», а также Положение о взаимодействии таможенных органов России и Беларуси в борьбе с таможенными правонарушениями; 31 марта 2003 г. — постановление «Об организации контроля за фактическим вывозом товаров и транспортных средств за пределы Союзного государства».

Активно участвует в межгосударственном сотрудничестве не только Белоруссия, но и Казахстан — одно из немногих государств СНГ, которое проявляет неподдельную заинтересованность в создании единого таможенного пространства. В результате взаимодействия России, Белоруссии и Казахстана были подписаны: Меморандум об участии в тройственном Таможенном союзе других заинтересованных государств316, Соглашение о Таможенном союзе317.

26 октября 1999 г. было подписано Соглашение о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и единстве экономического пространства, которое Россия ратифицировала 5 июня 2003 г.318 Страна ми — участницами Соглашения также являются: Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан.

Результатом многосторонних переговоров правительств государств СНГ стало подписание 10 октября 2000 г. Договора между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об учреждении Евразийского экономического сообщества319 (далее — ЕврАзЭС). Эта международная организация создана, согласно ст. 2 Договора, «для эффективного продвижения процесса формирования Договаривающимися Сторонами Таможенного союза и Единого экономического пространства». Структуру ЕврАзЭС составляют: Межгосударственный Совет — высший орган, состоящий из глав государств — участников Соглашения, рассматривающий принципиально важные вопросы организации; Интеграционный комитет — постоянно действующий орган, решающий конкретные вопросы, возникающие в процессе деятельности организации; Межпарламентская Ассамблея — орган парламентского сотрудничества, который непосредственно реализует функцию по унификации таможенного законодательства участников организации, разрабатывает законодательные акты и их типовые проекты по таможенной проблематике; Суд Сообщества, обеспечивающий единообразное применение на территории государств — участников организации договоров и соглашений, решает споры между Договаривающимися сторонами по вопросам применения таких договоров; дает по ним разъяснения и представляет заключения. Сейчас функции Суда ЕврАзЭС переданы Экономическому Суду СНГ\ Вопросы организации работы и финансирования ЕврАзЭС также решены в рамках Договора.

Важная роль в унификации и стандартизации таможенного законодательства принадлежит Интеграционному комитету. В его подчинении находятся Комиссия по таможенно-тарифному и нетарифному регулированию и Совет руководителей таможенных служб320. Последний собирается на заседания, в том числе широкоформатные, с участием представителей бизнеса, а также руководителей глав тамо женных органов иных стран СНГ. Результатом таких заседаний является согласование проектов документов по таможенным вопросам. На одном из последних заседаний Совета в октябре 2005 г. было одобрено 23 проекта документов, касающихся различных аспектов деятельности таможенных служб (например, Соглашение о единых подходах в применении информационных технологий при таможенном контроле за перемещением товаров и транспортных средств через границы стран ЕврАзЭС, Протокол об использовании микропроцессорных банковских карт для подтверждений уплаты таможенных платежей)321.

Последние два года стали особенно плодотворными в деятельности данной международной организации. В настоящее время главы стран — участниц ЕврАзЭС ведут переговоры в целях образования Таможенного союза. Помимо унификации норм национального таможенного законодательства, предполагается принять Основы таможенного законодательства ЕврАзЭС.

25 января 2006 г. к данной организации присоединился Узбекистан, что только укрепило позиции России. Дело в том, что голоса в организации распределяются в рамках квот. За Россией по-прежнему осталась лидирующая позиция — 40% голосов, Казахстану, Белоруссии, Узбекистану принадлежит 15%, Таджикистану и Киргизии — 7,5%. В результате Присоединения Узбекистана Россия получила прямые экономические выгоды — доступ к добыче газа на его территории.

В^ целях обеспечения координации взаимодействия таможенных администраций стран СНГ образован Совет руководителей таможенных служб государств — участников СНГ322.

Таким образом, отдельные страны — участницы СНГ достаточно плодотворно двигаются в направлении создания Таможенного союза, несмотря на непростую геополитическую ситуацию.

Особое значение для совместного проведения правоохранительных мероприятий с таможенными службами стран «ближнего зарубежья» имеет нормативное правовое регулирование такого сотрудничества. Начиная с 1992 г. Россия заключила с каждым государством

і СНГ и бывшими республиками СССР соглашения, касающиеся вза имной административной помощи по таможенным вопросам и предотвращению таможенных нарушений.

Еще одним направлением международного сотрудничества в области таможенного дела является взаимодействие Российской Федерации в лице Правительства и Министерства экономического развития и торговли, Федеральной таможенной службы с правительствами стран дальнего зарубежья в сфере таможенного дела.

Особое значение для практики имеют соглашения, направленные на взаимодействие таможенных органов России с правоохранительными органами иностранных государств.

Российская Федерация активно сотрудничает с государствами, ранее состоявшими в Совете экономической взаимопомощи: Болгарией, Чешской Республикой, Македонией, Республикой Югославией, Словацкой Республикой и др. Результатом переговоров стало подписание соглашений между Правительством РФ и правительствами указанных государств, касающихся сотрудничества в таможенной сфере.

Правительство РФ за последние 10 лет заключило соглашения о сотрудничестве и взаимной административной помощи в таможенных делах с правительствами Израиля (г. Москва, 11 марта 1997 г.)323, Индии (г. Москва, 25 марта 1997 г.)324, Дании (г. Копенгаген, 13 августа 1997 г.)325, Турецкой Республики (г. Анкара, 16 сентября 1997 г.)326, Италии (г. Рим, 10 февраля 1998 г.)327, Королевства Нидерланды (г. Гаага, 23 ноября 1999 г.)328, Королевства Испания (г. Мадрид, 14 июня 2000 г.)329, Мексиканских Штатов (г. Москва, 21 июля 2003 г.)330, Колумбии (г. Москва, 28 апреля 2004 г.)331 и с правительствами других государств.

К числу документов^ имеющих особое значение для совместной работы таможенных органов, относятся: Соглашение между Правительством РФ и Правительством Канады о врздушном сообщении и Меморандум о взаимопонимании во взимании таможенных пошлин и налогов332, подписанные 18 декабря 2000 г. в г. Оттаве; Соглашение о взаимной помощи в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных преступлений между Правительством РФ и Правительством Федеративной Республики Бразилия от 12 декабря 2001 г., заключенное в г. Бразилиа333; Соглашение о взаимной административной помощи в таможенных делах с Королевством Бельгия (г. Брюссель, 2

октября 2001 г.)334.

Большинство из перечисленных соглашений не действуют на практике ввиду несоблюдения отдельными странами внутригосударственных процедур, необходимых для их вступления или отсутствия механизма их реализации.

Однако влияние международных договоров и соглашений на развитие межгосударственного сотрудничества, в том числе установление «региональных таможенных отношений, складывающихся между региональными таможенными управлениями России и таможенными службами зарубежных стран, международными организациями и отдельными программами», очевидно335.

Таким образом, Российская Федерация в качестве полноправного участника международных таможенных правоотношений за последние 15 лет сделала огромный шаг вперед на пути интеграции в мировое экономическое сообщество.