<<
>>

§ 1.3 Судебное административное процессуальное право как подотрасль гражданского процессуального права

Мысль о том, что правовые нормы, регулирующие производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, образуют подотрасль или институт гражданского процессуального права, высказывалась процессуалистами еще до принятия Кодекса административного судопроизводства (С.В.
Щепалов)1. В основу данной точки зрения был положен тот факт, что нормы, регулирующие порядок рассмотрения и разрешения судом административных дел, являлись ранее структурной частью ГПК РФ (подраздел III - производство по делам, возникающим из публичных правоотношений), что по сути представляло собой рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений в рамках гражданского судопроизводства. В этой связи административное правосудие вынужденно осуществлялось в цивилистической процессуальной форме, что подвергалось критике со стороны отдельных исследователей в виду несоответствия последней правовой природе См.: Щепалов С.В. Гражданский процесс. Лекции. М.: Норма, 2013. С. 36-37. административных (публичных) дел и возникновения по этой причине правовой неопределенности при отправлении правосудия53. Дополнительно обосновывая точку зрения о том, что гражданская и арбитражная процессуальная форма не являются подходящими для процесса рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, А.Ф. Ноздрачев указывал, что в ГПК РФ и АПК РФ «определяется судебная процедура рассмотрения дел, возникающих из правоотношений, связанных с применением материальных правовых норм частного права (гражданского, предпринимательского, трудового и др.). В этих правоотношениях, в отличие от административных правоотношений, субъекты равноправны и приобретают права и обязанности по своей воле и в своих интересах»54. Специфика института административного судопроизводства требует адекватного правового закрепления, а не отрывочного несистемного включения такого рода норм в ГПК РФ и АПК РФ. И гражданское процессуальное, и арбитражное процессуальное законодательство ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры55. Действительно, конституционное обособление административного судопроизводства как одной из форм осуществления правосудия свидетельствует 0 специфичности данного вида судопроизводства и его особой правовой природе. Тем не менее, указанный А.Ф. Ноздрачевым подход видится несколько узким. Автор не придает значения таким понятиям как гражданское судопроизводство, гражданский процесс и арбитражный процесс, что в этой связи является важным. Понятие гражданский процесс представляется более широким, чем гражданское судопроизводство и включает в себя осуществление судами правосудия как в порядке гражданского судопроизводства, так и в порядке административного56. Как известно, суды общей юрисдикции и арбитражные суды рассматривают дела в рамках гражданского, так и административного судопроизводства. В силу такого признака гражданской процессуальной формы, как универсальность, регламентированный нормами гражданского и арбитражного процессуального законодательства порядок рассмотрения и разрешения судами (арбитражными судами) дел, мог на тот момент (до принятия КАС РФ) применяться к различным видам судебных производств57 и различным категориям дел, в частности, к производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, нисколько при этом не умаляя его процессуальной специфики.
В этой связи назревает вопрос о правовой природе норм, регулирующих осуществление правосудия по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, решение которого влияет и на определение места последних как в системе российского права в целом, так и в системе гражданского процессуального права. Однако в процессуальной науке этот вопрос остается дискуссионным. Основная научная полемика сводится к тому, являются ли нормы, регулирующие деятельность суда и заинтересованных лиц, возникающую при осуществлении административного судопроизводства58 по своей природе гражданско-процессуальными (А.Т. Боннер, Ю.А. Попова, Д.М. Чечот, В.М. Шерстюк) или собственно административно-процессуальными (В.Н. Щеглов, Г. Л. Осокина, А.Е. Лунев). A. Т. Боннер считает, что для регламентации разбирательства и разрешения дел, возникающих из административно-правовых отношений, законодателем используется гражданско-процессуальная форма. Такие дела рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства. По этой причине данные нормы являются по своей сути гражданско-процессуальными, а не административнопроцессуальными нормами59 60. Похожую позицию занимает и Ю.А. Попова. Автор обосновала концепцию единого гражданского судопроизводства, согласно которой гражданское судопроизводство осуществляется в порядке единой гражданской процессуальной формы, в связи с чем в порядке гражданского судопроизводства разрешаются правовые конфликты, предметом которых могут быть иски, возникающие как из гражданско-правовых, так и из публично-правовых, иных административных правоотношений61. B. М. Шерстюк рассматривает нормы, регламентирующие производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, в качестве специальных норм гражданского процессуального права, обосновывая это единством и неразрывной связью норм, составляющих систему гражданского процессуального права. В связи с этим, «если считать, что общие нормы имеют гражданско-процессуальную природу, то необходимо признать, что и специальные по отношению к ним нормы по своей природе являются таковыми же»62. Также являясь сторонником первой точки зрения на природу норм, регламентирующих производство по делам, возникающим из административных правоотношений, Д.М. Чечот полагал, что нормы, регулирующие судебный порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, являются по своей природе гражданско-процессуальными нормами. Данная позиция обосновывалась тем, что нормы, регулирующие порядок рассмотрения и разрешения судами дел, возникающих из административных (публичных) правоотношений, являлись структурной частью ГПК РФ. Помимо этого, по мнению автора, характер процессуальных норм определяется природой суда как юрисдикционного органа. Именно природа соответствующего юрисдикционного органа в первую очередь определяет природу применяемых им процессуальных норм. При рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, суд действует не в качестве административного органа, а в качестве органа правосудия, руководствуется нормами гражданского процессуального права во всем их объеме63. Кроме того, Д.М. Чечот отмечал, что все особенности, характеризующие данный вид судопроизводства (особые средства и способы защиты, особенности процедуры), остаются особенностями гражданско-процессуального характера. Дела, возникающие из административных правоотношений, рассматриваются судами по общим правилам гражданского судопроизводства за отдельными изъятиями, установленными законодательством. Таким образом, основываясь в частности на принципах гражданского процесса, автор приходит к выводу, что так как все предусмотренные законом изъятия не выходят за пределы общих принципов гражданского процесса, названный вид судопроизводства полностью сохраняет все гражданско-процессуальные черты и не становится по своей сути административным процессом64. По его мнению, материально-правовые особенности дел и характер самих материальных правоотношений, не может влиять на отдельные частные процессуальные особенности их рассмотрения, либо образование отдельных видов судопроизводства. Поэтому, в целом судопроизводство по гражданским (в широком смысле, включающем и административные) делам, носит гражданско-процессуальный характер65. Идея о том, что нормы, регулирующие порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, обладают иной по сравнению с нормами гражданского процессуальной права природой, высказывалась также отдельными учеными-процессуалистами еще задолго до принятия Кодекса административного судопроизводства РФ. Г.Л. Осокина считает, что нормы, регулирующие деятельность суда и заинтересованных лиц, возникающую при осуществлении административного судопроизводства, являются административно-процессуальными. Согласно позиции автора, при рассмотрении данной категории дел суд руководствуется (применяет) нормами публичных отраслей российского права в связи с чем порядок рассмотрения и разрешения указанных дел носит административно- процессуальный характер, а сами нормы являются административно- процессуальными. Кроме того, по мнению автора, то обстоятельство, что административно-процессуальные нормы, регламентирующие производство по делам, возникающим из публичных правоотношений являлись структурной частью ГПК, не имело принципиального значения, поскольку такой законодательный прием (мера) носил временный, вынужденный характер ввиду отсутствия соответствующего кодифицированного акта66. Аналогичного мнения придерживался В.Н. Щеглов, утверждая, что нормы, регулирующие судопроизводство по делам, возникающим из административно - правовых отношений, по своей природе являются административнопроцессуальными нормами и были включены в ГПК только из-за отсутствия кодификации административного законодательства67. Относительно первого подхода, согласно которому нормы, регулирующие деятельность суда и заинтересованных лиц, возникающую при осуществлении административного судопроизводства, по своей природе являются гражданскопроцессуальными, можно констатировать, что в целом он был основан на понимании производства по делам, возникающим из публичных правоотношений как одного из видов судебных производств гражданского судопроизводства наряду с исковым, особым, приказным. Распространение гражданской процессуальной формы на порядок рассмотрения и разрешения судом административных и иных дел, связанных с осуществлением судебного контроля за публичной администрацией, являлось необходимым условием функционирования судебной власти при отправлении административного правосудия. Полагаем, что несмотря на изменение в современных условиях правового регулирования административного судопроизводства, данный подход не теряет своего значения. В этой связи, наиболее верной представляется точка зрения, согласно которой нормы современного судебного административного процессуального права являются по своему характеру нормами гражданскопроцессуальными. На сегодняшний день стоит исходить из большого количества общих характеристик указанных норм с гражданским процессуальным правом как нормативным образованием, а также предмета, метода правового регулирования, межотраслевых институтов. Выделение гражданского процессуального права как отрасли права уходит своими корнями в историю и связано, в том числе, с научными разработками, как теоретиков права, так и ученых-процессуалистов. Еще С.С. Алексеев отмечал, что отрасли права это главные, относительно замкнутые структурные подразделения, состоящие из компактной системы распределенных по институтам нормативных предписаний, регулирующих специфический вид общественных отношений68 69. Общепринято, что процессуальные отрасли регламентируют деятельность судебных органов, а именно отправление правосудия по отдельным категориям дел. Также никем не оспаривается, что гражданское процессуальное, арбитражное процессуальное право являются отраслями российского права70. Вместе с тем, стоит согласиться с теми учеными (М.К. Юков), которые придают гражданскому процессуальному праву характер «фундаментальной профилирующей отрасли, которая способствует формированию, становлению вторичных правовых образований». Такой взгляд на сегодня, полагаем, выступает важнейшим фактором в возможности признания за нормами, регулирующими современный судебный административный процесс, характера гражданско-процессуальных норм и в определении места судебного административного процессуального права в системе цивилистических процессуальных отраслей71. Признавая нормы, регулирующие порядок осуществления судом административного судопроизводства, нормами гражданско-процессуальным, необходимо определиться и с положением самого судебного административного процессуального права как элемента системы права. В условиях современного правового регулирования административного судопроизводства, связанного с его законодательным обособлением и оформлением в форме принятия КАС РФ, точку зрения о том, что нормы, регулирующие деятельность суда и других заинтересованных субъектов, возникающую при осуществлении административного судопроизводства, образуют подотрасль гражданского процессуального права отстаивает В.В. Ярков72. Правильным представляется анализ данной позиции посредством соотношения судебного административного процессуального права с гражданским процессуальным правом как нормативным образованием и элементом системы российского права. Кроме того, без анализа с точки зрения теории права основных черт современного судебного административного процессуального права, полагаем, нельзя будет сделать обоснованный вывод о его месте в системе права. Представляется, что нормы, регулирующие отправление правосудия по административным делам, следует рассматривать в качестве подотрасли гражданского процессуального права, поскольку при анализе данных норм выявляются все необходимые элементы, которые в теории права рассматриваются в качестве системообразующих элементов подотрасли. По мнению С.С. Алексеева, рассматривал подотрасль как наиболее развитое объединение правовых институтов, характерными чертами которого выступают высокая степень специализации, дифференциации и интеграции входящих в его состав правовых общностей73. Как указывал О.С. Иоффе, подотрасль регулирует комплекс повторяющихся отношений и, как и отрасль права, должна содержать в себе совокупность норм, регулирующих однородные отношения разных видов74. В.С. Нерсесянц подотрасль права определял как составную часть отрасли права, объединяющую группу однородных правовых институтов, и которая при наличие например, таких условий как объективная потребность в правовом регулировании новых сфер общественных отношений, существенное обновлении основ и принципов самой правовой регуляции, постепенно развивается в направлении к обособлению в качестве самостоятельной отрасли75. По мнению В.М. Шерстюка, подотрасли - это подразделения наиболее высокого уровня строения гражданского процессуального права. В отличие от других структурных подразделений они непосредственно входят в данную отрасль права. Подотрасли имеют свой предмет регулирования. По объему регулирования данные подразделения существенно отличаются от как от институтов, объединений институтов, так и от отрасли права. Поскольку подотрасли выделены в системе гражданского процессуального права на основе дифференциации процессуальных отношений по своему, специфическому только для данного уровня системы признаку, то и предмет их регулирования отличается от других подразделений не только по объему, но и по своему характеру76. Структура права, - пишет С.С. Алексеев, - является непосредственным результатом и выражением свойственного развитому правовому регулированию процесса специализации. Суть этого процесса состоит в том, что в праве происходит и усиливается «разделение труда», в результате которого отдельные нормы и их комплексы все более дифференцируются на выполнении тех или иных операций, конкретизируется их содержание и одновременно осуществляется интеграция правового регулирования. По своему источнику специализация права имеет глубокие социально-экономические, политические основания. Сложность и многослойность общественных отношений, нарастающее разнообразие общественных процессов, разнообразие задач, выполняемых правом, - все это предопределяет необходимость специализированного, дифференцированного, конкретизированного и интегрированного правового регулирования77. Основными, частично перекрещивающимися, формами специализации права, как отмечает С.С. Алексеев, являются: - дифференциация правового регулирования, т.е. его разветвление, расщепление, приобретение той или иной ветвью все более специфических, своеобразных черт; - конкретизация правового регулирования, т.е. его детализация, все более подробное регулирование отдельных элементов и сторон данных общественных отношений; - интеграция правового регулирования, т.е. обобщенная регламентация того единого, совпадающего, что свойственно группам общественных отношений, их принципов и т.д.78. Исходя из обозначенных характеристик подотрасли, мы можем наблюдать соответствие норм, регулирующих современный судебный административный процесс, теоретической модели подотрасли права. Это проявляется в дифференциации, конкретизации и интеграции правового регулирования данной сферы общественных отношений. Дифференциация в правовом регулировании административного судопроизводства связана с таким «расщеплением» гражданского процессуального права, когда в его структуре имеется особое объединение правовых институтов, определяющих специфику именно административного судопроизводства. Данные институты регулируют различные сферы и участки общественных отношений, охватываемых подотраслью права. При этом судебное административное процессуальное право является одновременно как целостным структурным элементом гражданского процессуального права, так и имеет собственную организацию, проявляющуюся в объединении всех норм, регулирующих административное судопроизводство, в свою систему. Данные правовые нормы, во своей взаимосвязи и взаимообусловленности, образуют правовые институты, которые могут принадлежать как к общей части судебного административного процессуального права, так и быть ее специальными институтами, содержащимися в особенной части. В этой связи С.С. Алексеев указывает, что наиболее яркой отличительной чертой подотраслей, выделяющей их из иных правовых общностей, является наличие в составе подотрасли общего правового института или, во всяком случае, ассоциации общих норм79. Как правило, подотрасль возглавляется общим институтом или группой общих институтов, которые закрепляются в особой главе кодифицированного нормативного акта. Эти общие институты характерны, например, для подотраслей гражданского процессуального права - особого производства, исполнительного производства80. Соответствующую ассоциацию общих норм в своем составе содержит и судебное административное процессуальное право. Это институты, объединенные в общую часть системы судебного административного процессуального права, которые направлены на регулирование сходных видов процессуальной деятельности, а также регламентацию процесса на всех его стадиях, в связи с чем распространяют свое действие на все специальные институты. Специфическими по сравнению с гражданским процессуальным правом институтами общей части судебного административного процессуального права, которые подверглись модификации со стороны законодателя, как представляется, в связи с необходимостью адаптации соответствующих общих положений к особенностям административного судопроизводства, являются, например, институт профессионального представительства (ч.1 ст. 55 КАС РФ) и институт мер предварительной защиты по административному иску (ч. 2 ст. 85 КАС РФ). Такая терминология как «меры предварительной защиты по административному иску», введенная в КАС РФ, является новой для цивилистического процессуального законодательства. Более известными и знакомыми для исследователей и правоприменителей являются термины обеспечение иска, обеспечительные меры, которые законодатель использовал в действующих ГПК РФ и АПК РФ. Вместе с тем, наибольшее значение приобретает содержательное наполнение указанного института, а не его терминологическое обозначение. С одной стороны, действительно не усматривается сущностных отличий обеспечительного производства в гражданском, арбитражном и судебном административном процессах. С другой стороны, стоит согласиться с мнением, Н.А. Чудиновской, которая отмечает, что в гражданском судопроизводстве институт обеспечения иска направлен в основном на гарантирование исполнения будущего решения суда. В административном же судопроизводстве в основу правового регулирования мер предварительной защиты положена необходимость охраны прав и законных интересов административного истца, чем и обусловлено указанное различие81. Специфика мер предварительной защиты по административному иску проявляется и в их содержании. Так, согласно ч. 2 ст. 85 КАС РФ суд может приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения. Данная мера может применяться в случае предъявления гражданином, организацией или иными лицами требования об оспаривании решений органа (должностного лица), наделенного властными полномочиями (глава 22 КАС РФ). К присущим только для административного судопроизводства мерам по обеспечению иска добавляется запрет применения нормативного правового акта или его отдельных положений в отношении административного истца по делам об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 211 КАС РФ). Применение таких обеспечительных мер не допускается в гражданском судопроизводстве в виду отсутствия соответствующей категории дел. Кроме того, перечень мер предварительной защиты, который предлагает КАС РФ, предусматривает такие меры, которые не находят своего отражения для осуществления регламентируемого АПК РФ административного судопроизводства арбитражными судами. Например, по такой категории административных дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции, как дела о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, о прекращении деятельности средств массовой информации суд на основании соответствующего заявления (ходатайства) и в порядке, предусмотренном главой 7 КАС РФ, может применить меры предварительной защиты по административному исковому заявлению о приостановлении деятельности, в частности, в виде: 1) приостановления деятельности соответствующих организации и объединения, средства массовой информации; 2) приостановления выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов; 3) запрещения совершения определенных действий, связанных с деятельностью соответствующих организации, объединения, средства массовой информации. Представительство, как упоминалось выше, является межотраслевым процессуальным правовым институтом, так как необходимость осуществления процессуальных прав и обязанностей одним лицом от имени и в интересах других лиц возникает в процессе независимо от вида самого судопроизводства82. Однако КАС РФ на сегодня является единственным среди остальных цивилистических процессуальных кодексов, где имеет место институт так называемого профессионального представительства83. В соответствии с ч. 1 ст. 55 КАС РФ представителями в суде по административным делам могут быть лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование. Последнее требование к представителям обусловлено, скорее, достаточно сложными категориями дел, которые рассматриваются в порядке КАС РФ и по которым, например, юридически не грамотному гражданину будет сложно отстаивать свои интересы в суде. Здесь же стоит сказать об обязательном представительстве, которое предусматривает КАС РФ. Так, согласно ч.9 ст. 208 КАС РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающим требованиям, предусмотренным статьей 55 КАС РФ. Однако требование о наличии у представителя высшего юридического образования не будет распространяться на все категории представителей. Не распространяется оно на законных представителей, на руководителей юридического лица и лиц, осуществляющих функции единоличного органа управления организации, уполномоченного представителя ликвидационной комиссии. Все остальные представители, действующих на основании заключенного между доверителем и поверенным (представителем и представляемым) соглашения, а также уполномоченный участник общественного объединения или религиозной организации, представляющий интересы объединения (организации) или других их участников должны иметь высшее юридическое образование и для допуска к судебному разбирательству представить документ это подтверждающий. Специальные институты особенной части судебного административного процессуального права, обуславливающие его специфику по сравнению с гражданским процессуальным правом, посвящены отдельным категориям дел, рассматриваемым судом в порядке административного судопроизводства, а также стадиям судебного административного процесса. Специальными институтами, регулирующими производство в суде по конкретным категориям дел, например, являются: - институт производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов; - институт производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов (должностных лиц), наделенных публичными полномочиями; - институт производства по административным делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией Верховного Суда РФ; - институт производства по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; - институт производства по административным делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости. Что касается специальных институтов судебного административного процессуального права, содержащих нормы о стадиях процесса, в целом можно сказать, что они совпадают как в классическом гражданском процессе, так и в арбитражном и соответственно в судебном административном. Стадии процесса, как отмечается в специальной литературе, - это совокупность процессуальных действий (отношений), объединенных ближайшей процессуальной целью84. Наличие производства в суде первой инстанции, производства в суде второй (апелляционной, кассационной) инстанции, в суде надзорной инстанции, пересмотра судебных актов по новым и вновь открывшимся обстоятельствам, исполнительное производство определяют возможную динамику процесса и движение дела85. При этом, как верно отмечает В.В. Ярков, одним из системообразующих факторов стадии процесса, создающих в них специальный правовой режим, являются юридические факты. Специфика процессуальных юридических фактов, характеризующих содержание судебной деятельности и деятельности других участников процесса, будет обуславливать и специфику любой стадии (по терминологии автора - правоприменительного цикла) в процессе86. Помимо этого, дифференциация правового регулирования судебного административного процессуального права проявляется в том, что в гражданском процессе предметом судебной деятельности является гражданское судопроизводство, в судебном административном процессе соответственно - административное. Конкретизация правового регулирования административного судопроизводства. т.е. его детализация, все более подробное регулирование отдельных элементов и сторон данных общественных отношений. Детализированное правовое регулирование предполагает такое регулирование, при котором максимально «заложены программы всех возможных вариантов поведения субъектов, учтены сложные фактические ситуации» 87. Данная форма специализации ориентирована на формирование конкретизирующих (детализирующих и вариантных) норм88. В качестве проявления конкретизации права можно рассматривать детализацию законодателем общих норм «профилирующей» отрасли гражданского процессуального права. Конкретизация норм гражданского процессуального права прослеживается в «развитии его нормативных предписаний от общего к частному»89 и детализированной правовой регламентации отдельных видов деятельности суда, лиц, участвующих в деле, и других участников процесса. Так, принятие КАС РФ обозначило дополнение норм гражданского процессуального права как «фундаментальной, профилирующей» отрасли права нормами, регулирующими осуществление судами общей юрисдикции административного судопроизводства. Несомненно, нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, существовали в ГПК РФ и до вступления в силу КАС РФ. Тем не менее, теперь конкретизация норм гражданского процессуального права с точки зрения источниковой базы, отражается в Кодексе административного судопроизводства РФ, что, как представляется, в наибольшей степени учитывает материально-правовую специфику административных дел и необходимость в связи с этим модификации процессуальной формы. Одним из проявлений конкретизации общих предписаний гражданского процессуального права, имеющих значение для административного судопроизводства, является конкретизация в КАС РФ общих правил распределения обязанностей по доказыванию. Так, в гражданском, а теперь и в судебном административном процессе действует общее правило распределения обязанностей по доказыванию, согласно которому каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений (ч. 1 ст. 56 ГПК РФ, ч.1 ст. 62 КАС РФ). Однако указанный порядок распределения доказательственных обязанностей административного судопроизводства применяется в том случае, когда иного прямо не предусмотрено КАС РФ (ч.1 ст. 62). Данный факт находит отражение, главным образом, в нормативном закреплении правил, касающихся распределения обязанностей по доказыванию по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов (ч. 2 ст. 62, ч.9 ст. 213 КАС РФ). Согласно ч.2 ст. 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений. По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов. К иным категориям административных (публичных) дел, с аналогичным механизмом распределения обязанностей по доказыванию можно отнести административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (ч.2 ст. 62, ч.11 ст. 226 КАС РФ). Здесь прослеживается преемственность в подходе к регулированию вопросов доказывания по делам, возникающим из публичных правоотношений, между утратившим силу Законом РФ от 27.04.1993 N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и действующим КАС РФ. Интеграция правового регулирования проявляется в обобщенной регламентации того единого, совпадающего, что свойственно группам общественных отношений, их принципам. Тем не менее, такая интеграция не предполагает с необходимостью отсутствия дифференциации и конкретизации правовых норм и институтов, регулирующих административное судопроизводство, а лишь отражает общность и единую «платформу», на которой построены все цивилистические процессуальные отрасли. Как не сложно заметить, большинство правовых институтов гражданского процессуального права и судебного административного процессуального права (стадии процесса, институты пересмотра судебных актов, принципы, доказательства и доказывание, судебные расходы и др.) в виду их межотраслевого характера получают в целом одинаковое правовое регулирование, что свидетельствует о последовательном, а не фрагментарном подходе со стороны законодателя в данном вопросе. Нормы данных институтов распределены по различным отраслям законодательства (гражданского процессуального, арбитражного процессуального, судебного административного процессуального). Вместе с тем, наличие межотраслевых институтов, отражающих единство цивилистического процесса, не исключает учет специфики предмета судебной защиты, характера дел, правоотношений, из которых возникает спор, субъектного состава участников и задач гражданского и административного судопроизводств при их правовой регламентации. Так, нельзя не отметить большое число общих характеристик между гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным и судебным административным процессуальным правом. Прежде всего, это схожесть в предмете правового регулирования. Здесь объединяющим началом всегда выступает именно цивилистический процесс (гражданский, арбитражный, судебный административный) как процессуальные действия суда и заинтересованных лиц при осуществлении правосудия по различным категориям дел (гражданским делам, спорам, вытекающим из предпринимательской и иной экономической деятельности, административным и другим делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений). Говоря о методе правового регулирования, стоит отметить, что в нашем случае он сочетает в себе черты императивного (властных предписаний) характера с диспозитивным (дозволительным) началом. Как в гражданском и арбитражном процессе, так и в судебном административном процессе всегда присутствует суд как обязательный субъект процессуальных отношений, что всегда отражает императивность правового регулирования. Диспозитивное начало цивилистического процесса связано с равенством сторон судебного процесса как в закрепленных правом возможностях для защиты своих прав и законных интересов, так и в гарантиях прав, которые предоставляются процессуальным законом для их реализации90. Диспозитивность, обозначенная в свое время профессором М.А. Гурвичем как «двигающее начало» гражданского процесса, заключается в свободе использования субъектами в рамках закона процессуальных прав по своему усмотрению91. Кроме того, большинство принципов осуществления правосудия, являясь основополагающими началами, которые определяют сущность и значение отрасли права, едины, и находят свое закрепление в процессуальных кодексах - ГПК РФ, АПК РФ, а теперь и в КАС РФ. В целом можно говорить о том, что КАС РФ построен на уже сложившемся «фундаменте» гражданского процессуального права и использует во многом аналогичные механизмы нормативной регламентации процессуальных действий суда, лиц, участвующих в деле и других участников процесса. В этом плане судебное административное процессуальное право является вторичным правовым образованием в нормативной ткани гражданского процессуального права, вбирая в себя ключевые элементы фундаментальной отрасли права92. Обозначенный подход согласуется с существующей в настоящее время тенденцией на интеграцию и унификацию правового регулирования гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства, что проявляется в обобщенной регламентации того единого, совпадающего, что свойственно группам общественных отношений, их принципам. Понимая цивилистический процесс как деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению дел, возникающих из гражданских (частных) и публичных правоотношений, отдельными авторами справедливо отмечается необходимость установления единообразия в его регулировании93. Стоит согласиться с мнением о том, что принятый КАС РФ основывается на процессуальных институтах и общих правилах искового производства, изъятых из ГПК РФ и «приспособленных» к особенностям производства по публичным делам. Таким образом, основу процессуального порядка для рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, в настоящее время составляют нормы, регулирующие процесс рассмотрения гражданских дел. До тех пор, пока отечественное законодательство не зафиксирует принципиально иной подход нормативно-правового регулирования, отправление правосудия по упомянутым делам можно рассматривать в качестве элемента цивилистического процесса94. Становление административного судопроизводства в Российской Федерации прошло несколько этапов своего развития, от регламентации его на уровне гражданского процессуального законодательства, до признания за ним качества самостоятельного вида судебной деятельности, наравне с конституционным, гражданским, уголовным судопроизводством. На сегодняшний день административное судопроизводство представляет собой самостоятельную форму осуществления полномочий судебной власти, урегулированную судебным административным процессуальным законодательством, и направленную на защиту прав граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. Соответствующие изменения в правовом регулировании административного судопроизводства на современном этапе предопределяют необходимость нового научного осмысления его места в системе российского права. Таким образом, анализ правовой доктрины о природе норм, регулирующих осуществление административного судопроизводства, показал существование в юридической науке трех основных теоретических концепций: это признание за данными нормами элемента 1) самостоятельной отрасли права, 2) института административного, административного процессуального права, 3) подотрасли гражданского процессуального права. Наиболее обоснованной в современных условиях представляется концепция понимания норм, регулирующих судебный административный процесс, в качестве подотрасли гражданского процессуального права, поскольку в полной мере возможно наблюдать соответствие этих норм теоретической модели такого элемента системы права. Судебное административное процессуальное право, объединяя в себе на основе высокой степени «специализации, дифференциации и интеграции» правовые институты, регулирующие деятельность суда и других заинтересованных субъектов, возникающую при осуществлении административного судопроизводства, с одной стороны, обладает собственной спецификой, с другой - одновременно сохраняет в себе базовые характеристики фундаментальной отрасли гражданского процессуального права: схожесть предмета и метода правового регулирования, наличие общих межотраслевых институтов. Обособленность судебного административного процессуального права как объединения правовых институтов в структуре гражданского процессуального права объясняется, прежде всего, отличным от последнего предметом судебной деятельности, которым является административное, а не гражданское судопроизводство. Это проявляется, в частности, в наличии у судебного административного процессуального права своих специфических правовых институтов (например, институт оспаривания нормативных правовых актов, институт оспаривания результатов определения кадастровой стоимости и др.), которые регулируют различные сферы и участки общественных отношений, охватываемых данной подотраслью права, и свидетельствует о том, что, помимо общего, гражданский и судебный административный процесс имеют и свои различия. Все это приобретает собственное значение для правовых презумпций. Правовые презумпции можно отнести к числу универсальных правовых категорий, поскольку они находят свое применение в различных отраслях права. Вместе с тем, несмотря на такую универсальность, нельзя с однозначностью говорить об идентичности правовых презумпций, существующих, например, в гражданском, уголовном, семейном праве, а также в рамках уголовного и гражданского судопроизводства. Включение конструкции «правовой презумпции» в нормативную ткань конкретной отрасли законодательства, варьируется законодателем в зависимости от специфики и правовой природы норм, регулирующих данную сферу общественных отношений. Распределение в конкретном случае обязанностей по доказыванию с помощью правовых презумпций иначе, чем это бы имело место по общему правилу, обусловлено зачастую особенностями предмета и целями правового регулирования, где может быть затруднительно установление какого-либо юридического факта. Осуществление судами деятельности по отправлению правосудия еще не позволяет с однозначностью говорить о существовании в процессуальной сфере правовых презумпций как таковых. Представляется, что те особенности, которыми обладает современный судебный административный процесс, влияют на возможность выделения правовых презумпций в административном судопроизводстве. Модификация процессуальной формы осуществления судами административного судопроизводства по сравнению с процессуальной формой разрешения споров частноправового характера в рамках гражданского судопроизводства, отражается и на правовых презумпциях. В целом необходимо сказать, что выделение административного судопроизводства как отдельной формы осуществления судебной власти и вида судопроизводства предопределено природой административных (властных) отношений, обладающих рядом особенностей: 1) ввиду участия в административном (материальном) правоотношении субъекта, наделенного властными полномочиями (орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо, государственный или муниципальный служащий), субъекты находятся в отношениях субординации, или власти и подчинения, и не являются равными по правовому статусу. Однако, следуя такому конституционному и отраслевому процессуальному принципу как равноправие сторон в процессе, с точки зрения права процессуального после возбуждения судом дела стороны наделяются равными правами и обязанностями, то есть становятся равноправными; 2) для возникновения административного (публичного) правоотношения, как правило, не требуется воли подвластного субъекта (слабой стороны). Властный субъект административного (материального) правоотношения в силу наличия у него публичных полномочий может возложить на подвластного какие- либо обязанности, принудить к исполнению таких обязанностей, создать препятствия в реализации прав и (или) законных интересов, так как все предписания первого являются обязательными для исполнения. О наличии материально-правовой специфики по делам, возникающих из административных и иных публичных отношений, справедливо отмечается и в судебной практике. Так, Пленум Верховного Суда РФ указывает, что к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично - властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику95. Указанная специфика правового статуса граждан и организаций, не наделенных властными полномочиями, требует от законодателя предоставления необходимых гарантий и повышенной защиты их прав и законных интересов в отношениях с субъектами публичной власти. В этой связи особенности материально-правового характера спора и тех отношений, из которых он возник, предопределяют форму рассмотрения и разрешения соответствующей категории дел. Это значит, что специфика материального-правового характера «влияет на средства и способы защиты и судебной процедуры в каждом из видов судопроизводства»96. Стоит полагать, что данная специфика предопределяет и особый подход к правовому регулированию данной сферы общественных отношений, а именно такую регламентацию процессуального порядка рассмотрения и разрешения судом дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, которая соответствует этим правоотношениям. Особенности административного судопроизводства обуславливают необходимость модификации процессуальной формы и учета особенностей публичного права97. Можно говорить о том, что выделение правовых презумпций в административном судопроизводстве в целом обусловлено необходимостью защиты более слабой стороны в рамках материального публичного правоотношения путем предоставления ей своего рода льгот при разрешении в суде возникшего спора, вытекающего из таких правоотношений. Предоставление данному субъекту защиты в условиях процесса проявляется в том действии, которое оказывают правовые презумпции на распределение между сторонами процесса обязанностей по доказыванию. В результате этого «подвластный субъект», права которого были нарушены или оспорены органами, организациями, должностными лицами, обладающими властными полномочиями, не обязан в силу действующих в административном судопроизводстве отдельных правовых презумпций доказывать презюмируемый в его пользу юридический факт. Презюмируемый факт будет считаться судом установленным, пока иное не будет доказано противоположной стороной процесса. Представляется, что в основу установления правовых презумпций в судебном административном процессуальном законодательстве должно быть положено их целевое назначение в правовом регулировании - как широкое (защита слабой стороны публичного материального правоотношения), так и узкое (только в сфере судопроизводства - облегчение доказательственной деятельности). С учетом обозначенного потенциала правовых презумпций, данного подхода следует придерживаться и законодателю при правовом регулировании административного судопроизводства. Использование в правовом регулировании порядка рассмотрения и разрешения судом административных дел юридических конструкций, основанных на предположениях (правовых презумпций), является одним из оптимальных правовых средств для достижения целей защиты нарушенных или оспоренных прав, свобод или законных интересов в этой сфере. Возможность существования правовых презумпций в административном судопроизводстве, как видится, в полной мере отражает связь правового регулирования осуществления судопроизводства с приоритетами законодателя по защите прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Вывод: Для исследования правовых презумпций, действующих в административном судопроизводстве, концепция понимания судебного административного процессуального права в качестве подотрасли гражданского процессуального права является ценной, поскольку дает основу для общих характеристик и классификаций правовых презумпций, действующих в рамках гражданского процесса, и правовых презумпций в судебном административном процессе. Специфика судебного административного процесса, заключающаяся в участии в административном (материальном) правоотношении субъекта, наделенного властными полномочиями проецируется на модель судебного доказывания при разрешении судом дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Именно правовые презумпции, как представляется, обладают соответствующим потенциалом, чтобы в этой связи обеспечить действие принципа равенства сторон судебного административного процесса и в итоге достичь защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций.
<< | >>
Источник: Грубцова Светлана Павловна. Правовые презумпции в судебном административном процессуальном праве. 2018

Еще по теме § 1.3 Судебное административное процессуальное право как подотрасль гражданского процессуального права:

  1. Тема 10. Административно-деликтное право как подотрасль административного права. Производство по делам об административных правонарушениях
  2. Тема 7. Служебное право как подотрасль административного права
  3. ТЕМА 1. Понятие гражданского процессуального права. Предмет и метод гражданского процессуального права
  4. в) Содержание понятия «судебные доказательства» в гражданском процессуальном и арбитражном процессуальном праве. Процессуальная форма доказательств
  5. Вопрос 9. Гражданское процессуальное право как наука
  6. § 1. Судебное разбирательство как процессуальная функция и процессуальная стадия
  7. § 10. Гражданское процессуальное право как учебная дисциплина
  8. § 1. Административно-процессуальное право как наука и учебная дисциплина
  9. 7. МЕСТО ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА. ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ НАУКА
  10. § 8. Гражданское процессуальное право в системе российского права
  11. Глава 1 Гражданский процесс, гражданское процессуальное право и процессуальная наука
  12. ТЕМА 1. ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС, ГРАЖДАНСКОЕ ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ НАУКА
  13. § 2. УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО В СТРУКТУРЕ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальная юстиция - Юридическая антропология‎ - Юридическая техника - Юридическая этика -