§ 1.2. Административное судопроизводство как правовой институт административного, административного процессуального права
Нормами административного права регулируются общественные отношения в сфере государственного управления, а также в связи с осуществлением функций управленческого характера27, порядок же рассмотрения и разрешения судами различных категорий дел является предметом соответствующих процессуальных отраслей (гражданского процессуального, конституционного процессуального, арбитражного процессуального, уголовного процессуального, административного процессуального права). Предметом судебного административного процессуального права являются процессуальные действия суда и заинтересованных лиц при осуществлении правосудия по административным делам, т.е. судебный административный процесс или административное судопроизводство28. Обозначенные сферы общественных отношений помогут выявить имеющуюся связь между административным материальным правом и судебным административным процессуальным правом, что представляется целесообразным для раскрытия подхода об административном судопроизводстве как об институте административного, административного процессуального права и в итоге позволит проследить его значимость для правовых презумпций в данной сфере. На тесную связь данных элементов системы права указывает В.В. Ярков. Он считает, что такая связь проявляется прежде всего в том, что в рамках административного судопроизводства рассматриваются споры из публичных правоотношений. Кроме того, нормы об административной правосубъектности, использовании доказательств и некоторые другие вытекают из особенностей административного права29. Учитывая тот фактор, что административное законодательство включает очень массивный круг нормативных актов, регулируя самые разнообразные отношения в управленческой сфере, к другим особенностям осуществления правосудия по делам с публичным элементом, обусловленными нормами административного права, полагаем, можно отнести специфику института так называемого профессионального представительства в КАС РФ, распределение бремени доказывания в процессе, возможность судом по своей инициативе истребовать доказательства и признавать обязательной явку в суд должностного лица органа, наделенного властными полномочиями. Данные процессуальные особенности, которые характеризуют административное судопроизводство по сравнению с гражданским процессом, предопределены самой спецификой публичных правоотношений, наличием властного субъекта, а также стремлением сбалансировать данное неравенство и «защитить» слабую сторону в процессе. Представляется, что это не вступает в противоречие с принципом состязательности, так как за сторонами в любом случае сохраняется широкий круг общих и специальных прав. Применительно к административному судопроизводству в арбитражном процессе, И.В. Панова верно отмечает, что арбитражный суд, разрешая публично-правовой (административный) спор, не только исполняет функцию правосудия и контроля за законностью действий и решений властных органов (должностных лиц), но и активно поддерживает невластного субъекта административного судопроизводства в процессуальном смысле, а не в смысле лоббирования по существу спора30. Таким образом, с одной стороны обозначенная связь указывает на большое количество точек соприкосновения, которые возникают на стыке административного материального права и судебного административного процессуального права. С другой стороны, это влечет за собой неоднозначность в понимании места последнего в системе права РФ. От характера данной связи и общих черт, полагаем, будет зависеть вывод о том, ближе ли административное судопроизводство к административному праву, подпадает ли оно под его регулирование или же судебный административный процесс по своей природе имеет больше черт с цивилистическими процессуальными отраслями (гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным правом). Решение данного вопроса, который в правовой науке остается открытым, имеет значение по отношению к правовым презумпциям, поскольку будучи включенными в единую систему норм, правовые презумпции, перераспределяя бремя доказывания в конкретном случае, подчинены целям правового регулирования. Свое развитие учение об урегулированном нормами права порядке разрешения судами правовых конфликтов (споров) граждан и юридических лиц, права которых нарушены и (или) оспариваются, с субъектами, наделенными государственными (публичными) полномочиями, получило как в науке административного31, так и гражданского процессуального, арбитражного процессуального права32 33. Данная проблематика известна и рассматривалась административистами и процессуалистами также в контексте соотношения понятий «административная юстиция», «административная юрисдикция», «административный процесс», «административное судопроизводство»34. Не ставя себе целью обозначить все существующие в науке административного права точки зрения на характер норм, регулирующих административное судопроизводство, и их место в системе права, остановимся лишь на некоторых из них с той целью, чтобы это позволило говорить об обоснованности выделения правовых презумпций в административном судопроизводстве. По мнению Д.Н. Бахраха, предметом административного права является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе властной деятельности субъектов публичной исполнительной власти и осуществления административного судопроизводства. Одну из групп общественных отношений, входящих в предмет административного права, составляют отношения, связанные с административным судопроизводством. Конкретизируя этот момент, Д.Н. Бахрах указывает, что предмет указанной отрасли составляют, в частности, отношения судей с другими участниками административного судопроизводства, связывая остальные участки общественных отношений, регулируемых нормами административного права, с деятельностью органов публичной исполнительной власти и отдельных публичных организаций35. В рамках административного судопроизводства мировые судьи, судьи районных судов рассматривают дела об административных правонарушениях. «Административное судопроизводство, - пишет автор, - осуществляется в порядке, регулируемом нормами административного права»36. Н.Г. Салищева считает, что третьим самостоятельным видом административного процесса (наряду с процедурами рассмотрения органами публичной власти обращений к ним граждан и физических лиц, процедурами применения административного принуждения) является административное судопроизводство как органический процессуальный элемент административной юстиции. Административная юстиция в общепринятом смысле этого понятия означает судебный контроль за законностью актов и действий публичной администрации37. Сходного мнения придерживается в юридической науке и Н.Ю. Хаманева38. И.В. Панова разграничивает понятия административная юстиция и административное судопроизводство. Придерживаясь широкого понимания административной юстиции, автор указывает, что последняя включает в себя рассмотрение административных споров (а не административных дел) в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами39. Административное судопроизводство - это не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права40. А.Ф. Ноздрачев, в своей статье с «говорящим» названием «Административное судопроизводство как формирующийся институт административного права» указал, что рассмотрение административных дел должно производиться по единым административно-процессуальным правилам и в целом видел насущной потребность в самостоятельном всестороннем нормативном правовом регулировании административного судопроизводства, так как нормы гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства, регулирующие процесс рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, не выражали специфику административного судопроизводства41. Административное судопроизводство как составную часть административного процесса (наряду с административно-распорядительным и административно-юрисдикционным) рассматривает Ю.Н. Старилов. Административное судопроизводство в целом понимается автором как рассмотрение в установленном законом порядке дел, субъектом разрешения или одним из участников которых является исполнительный орган государственной либо муниципальной власти, осуществляющий полномочия властного характера в отношении иных субъектов права и реализующий компетенцию по исполнению государственных функций. Данный вид процесса профессор Ю.Н. Старилов обозначает также как «административно-защитный процесс»42. По его мнению, административное судопроизводство по своему характеру двойственно: с одной стороны, это судебная деятельность по осуществлению контроля за административным нормотворчеством, за нормативными и ненормативными правовыми актами (административный процесс), с другой, - применение судами административных наказаний (производство по делам об административных правонарушениях)43. Н.П. Заряева, под административным судопроизводством (административным правосудием) понимает особую форму судебной власти, осуществляемую уполномоченными судебными органами (судьями) по заявлениям граждан и иных субъектов права в связи с оспариванием решений и действий (бездействия) органов публичного управления, их должностных лиц, нормативных и ненормативных правовых актов, целью которой является разрешение публично-правовых споров, административных дел и осуществление судебного контроля за публичным управлением44. Обсуждая административное судопроизводство в контексте «формального содержания административной юстиции», А.К. Соловьева рассматривает последнюю как комплексный институт государственного и административного права, регулирующий деятельность судебных органов по разрешению публично- правовых споров в сфере государственного управления45. Несмотря на множество точек зрения специалистов в области административного и административно-процессуального права на сущность, место и природу норм, регулирующих административное судопроизводство, их анализ в целом позволяет говорить о двух сложившихся подходах к проблематике этого института. Представители первого подхода (И.В. Панова, Ю.Н. Старилов, Д.Н. Бахрах) отождествляют административное судопроизводство с производством по делам об административных правонарушениях, или же в какой-то степени включают последнее в его структуру, при этом широко толкуя категорию «административное дело». Второму подходу следуют те специалисты, которые придают административному судопроизводству значение элемента административной юстиции, понимая последнюю, по сути, как судебный контроль (Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева, А.Ф. Ноздрачев, Н.П. Заряева, А.К. Соловьева). По сути данных подходов можно отметить следующее. С исторических позиций изначально отдельный вид судебного производства, который бы учитывал специфику рассмотрения и разрешения судом дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в процессуальном законодательстве советского времени периода действия ГПК РСФСР 1923 года не закреплялся. Однако необходимость соответствующего правового регулирования послужила «толчком» для установления законодателем в Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1961 года наряду с иными спорами, порядка рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений, что было воспринято в ГПК РССР 1964 года и нашло свое закрепление в разделе II «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений». Согласно ст. 231 ГПК РСФСР 1963 года, к таким делам относились: 1) дела по жалобам на неправильности в списках избирателей; 2) дела по жалобам на действия административных органов; 3) дела 0 взыскании недоимок с граждан по государственным и местным налогам и сборам, обязательному окладному страхованию и самообложению46. Можно говорить о том, что ценность процессуальной формы предопределила включение в ГПК РСФСР 1964 года специального раздела, что повлекло за счет этого расширение подведомственности суда и в целом создание такого вида судебного производства по разрешению административных дел в гражданском процессе, где суд выступал как орган, налагающий административные взыскания. С введением в действие с 01.02.2003 года Гражданского процессуального кодекса РФ, законодателем из области правового регулирования ГПК РФ была выведена такая категория дел, как дела об оспаривании действий органов и должностных лиц, связанных с наложением административных взысканий. Согласно п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях, регламентируется нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Такой подход законодателя отличался от порядка рассмотрения данной категории дел в период действия ГПК РСФСР 1964 г., в связи с чем был подвергнут критике со стороны отдельных представителей юридической науки. Так, по мнению А.Т Боннера, КоАП РФ не содержит законченного процессуального регламента рассмотрения дел об административных правонарушениях, что неизбежно приведет к возникновению вопросов, связанных с тем, каким образом совершить те или иные процессуальные действия при их рассмотрении, и заставит суды обращаться к нормам ГПК РФ47. В постсоветский период до принятия КАС РФ самостоятельного и обособленного правового регулирования административное судопроизводство также не получало. Данное регулирование осуществлялось фрагментарно ГПК РФ, АПК РФ, Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», ФКЗ «О Конституционном Суде РФ». Кроме того, регламентации административного судопроизводства были посвящены такие нормативно-правовые акты как КоАП РФ, Закон РФ от 2 июля 1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и другие. На сегодняшний день основным законодательным закреплением системы процессуальных норм, регулирующих административное судопроизводство, является КАС РФ. Кроме того, специальное правовое регулирование порядка осуществления административного судопроизводства сохраняется в АПК РФ (раздел III), нормах Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и др. Новый уровень развития правового регулирования административного судопроизводства в России связан с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ. На сегодняшний день ситуация в данной сфере складывается таким образом, что КАС РФ фактически отрицает распространенное в теории административного права мнение о том, что «административное судопроизводство — это только производство по делам об административных правонарушениях»48. Таким образом, КАС РФ официально наполнил новым содержанием употреблявшийся еще задолго до его принятия в правовой науке и правоприменительной деятельности термин «административное судопроизводство», четко очертив границы данного вида судопроизводства, и связывая его теперь только с рассмотрением и разрешением судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Этот факт детерминирует особое доктринальное толкование системы правоотношений административного судопроизводства, отличных от правоотношений, возникающих при судебном и ином юрисдикционном рассмотрении дел об административных правонарушениях49. Урегулированная же нормами КоАП РФ деятельность судов по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях наиболее точно было бы обозначать как «производство по делам об административных правонарушениях», с целью избежания терминологической путаницы. В этой связи верно отмечает Ю.Г. Иваненко, что в рамках неофициального толкования ст. 118 Конституции РФ и сформировавшейся судебной практики «административное судопроизводство» до второй половины 2014 года не отождествляли с судебным производством по рассмотрению и разрешению гражданских дел, в том числе по спорам, возникающим из публичных и иных правоотношений, в которых судами и арбитражными судами применялись нормы гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства соответственно50. И действительно, в пользу отнесения порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях к административному судопроизводству в свое время высказывались и высшие судебные инстанции51. Если говорить применительно к Арбитражному процессуальному кодексу РФ, то в нем законодатель сохранил специальное правовое регулирование по рассмотрению дел об административных правонарушениях (глава 25), без «перевода» правовых норм, их регулирующих, в КоАП РФ, что привело к дуализму и противоречию в правовом регулировании осуществления административного судопроизводства судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Наиболее оптимальной видится такая модель, при которой процессуальный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции будет регламентирован не КоАП РФ, что приводит к дифференциации правового регулирования административного судопроизводства, а когда все правовое регулирование будет сосредоточено в Кодексе административного судопроизводства РФ по аналогии с Арбитражным процессуальным кодексом РФ (глава 25)52. Рассредоточение в данном случае норм, регламентирующих рассмотрение дел об административных правонарушениях, по различным нормативным актам потенциально создает сложности для правоприменителя, поскольку необходимые процессуальные институты, касающиеся, например, законной силы судебного решения, стадий, доказывания, регламентированные в ГПК РФ, оторваны от Кодекса РФ об административных правонарушениях. Такой подход, как представляется, позволит унифицировать правила осуществления судами общей юрисдикции административного судопроизводства и приведет к единообразному толкованию и применению норм, регулирующих порядок рассмотрения и разрешения административных дел. Представляется обоснованным в терминологическом плане понимать под современным административным судопроизводством порядок функционирования судебной власти по рассмотрению и разрешению административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля. Таким образом, в своем современном понимании, которое придается административному судопроизводству в законодательстве и судебной практике, к нему следует относить осуществление деятельности по отправлению правосудия по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, а также производство по делам об административных правонарушениях арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Вне зависимости от дифференцированного правового регулирования административного судопроизводства, в настоящей работе будет сделан акцент на исследовании правовых презумпций в рамках осуществления административного судопроизводства судами общей юрисдикции в порядке Кодекса административного судопроизводства РФ, поскольку он является новым цивилистическими процессуальным кодексом, требующим своего теоретического осмысления. Вывод: В подтверждение административной концепции относительно места норм, регулирующих административное судопроизводство, исследователями приводятся достаточные аргументы. Вместе с тем, на современном этапе правового регулирования нельзя не принимать во внимание отдельные характерные различия между административным правом и нормами, регулирующими административное судопроизводство. Так, например, в административном судопроизводстве действует такой принцип, который не присущ административному праву, как диспозитивность. Кроме того, сходство процессуальной формы осуществления судами гражданского и административного судопроизводства, что проявляется в наличии межотраслевых институтов, говорит в не в пользу отнесения административного судопроизводства к институту административного и административного процессуального права. Применительно к исследованию правовых презумпций ценность административной концепции состоит в том, что она показывает действительное влияние специфики материального права на процессуальную форму разрешения административных дел судами. Это, в частности, проявляется в отличном от гражданского судопроизводства порядке распределения обязанностей по доказыванию, где не последнюю роль играют правовые презумпции.