1. Законодательство об охране труда: понятие и система
Применяя обобщающие характеристики сравнительно-правовых исследований в настоящей диссертационной работе, отметим, что в современной компаративистике выделяют следующие виды правовых семей: семья традиционного права, семья традиционно-этического права, семья религиозного права, семья законодательного права, семья прецедентного права, семья смешанного права1. Несмотря на то, что американская правовая система традиционно включается в семью прецедентного (англо- саксонского) права2, законодательство в правовой системе США наряду с общим правом занимает самостоятельное место, при этом с течением времени роль закона в регулировании общественных отношений усиливается, что позволяет говорить о специфике функционирования американского права. Как отмечается в исследованиях, посвященных трудовому праву США, главным отличием американской правовой системы от английской является б?льшая значимость в ней законодательства по сравнению с ролью статутов в английском праве; «подверженность» кодификации американского права по сравнению с английским правом; важная, но не доминирующая роль судебной практики в правовой системе США по сравнению с правовой системой Англии3. В российской правовой системе, отнесенной к романо-германской (законодательной) семье, первостепенная роль признана за законом, который 1 Бехруз Х. Сравнительное правоведение. М.: Транслит, 2008. С. 118. 2 См.: Фридмэн Л. Введение в американское право. М.: Прогресс-Универс, 1993; Боботов С.В., Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США. М.: Норма, 1997; Черняева Д.В. Трудовые отношения в странах англо-саксонского права. М.: Волтерс-Клувер, 2010. 3 См. подробнее: Назметдинов Р.Р. Трудовое право Соединенных Штатов Америки. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. ставится во главу угла в процессе формирования и развития национального права. Не останавливаясь подробно на специфических чертах и особенностях систем прецедентного и законодательного права1, обусловивших юридическую природу и характер их источников, выделим в качестве самостоятельного источника трудового права РФ и США трудовое законодательство. Рассмотрение понятия и системы законодательства об охране труда необходимо начать с определения его места в современных правовых системах, а также уточнения общеправовых категорий «законодательство» и «система законодательства», т.к. их характеристика является проблемой не только теоретического плана, но она также связана с правопониманием и характером правового регулирования указанной группы правоотношений. Ранее в общей теории права выделяли две трактовки термина «законодательство» – широкую и узкую. При широком толковании в систему законодательства включаются акты законодательных органов, а также подзаконные акты. При узком, или что более точно, в собственном смысле – только соответствующие акты законодательных органов2. В этой связи отдельными представителями теории права обращалось внимание на то, что использование данного термина в указанных смыслах зависит от целей его применения. Так, когда мы изучаем какую-либо отрасль законодательства, то включаем в сферу изучения как законодательные, так и подзаконные акты3. В ст.5 ТК РФ отмечено, что регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений осуществляется, в частности, трудовым законодательством (включая законодательство об 1 См: Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности/Пер. с фр. В.А. Туманова. М.: Междунар. отношения, 2009; Леже Р. Великие правовые системы современности: сравнительно- правовой подход. М.: ВолтерсКлувер, 2010; Саидов А.Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности). М.: Юристъ, 2000. 2 См. например: Венгеров А.Б. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов. 3-е издание. М., Юриспруденция. 2000; Лившиц Р. 3. Теория права. Учебник – М.: Издательство БЕК, 1994. 3 См.: Лившиц Р. 3. Теория права. Учебник. М.: Издательство БЕК, 1994. охране труда), к которому относятся федеральные законы и законы субъектов Федерации, содержащие нормы трудового права. На основании данных положений можно сделать вывод, что ТК РФ закрепляет трактовку термина «законодательство» в собственном его смысле, т.к. включает в его состав только законы федерального и регионального уровня. Здесь стоит обратить внимание на тот факт, что первоначальная редакция ст.5 ТК РФ до внесения в нее изменений Федеральным законом № 90-ФЗ от 30.06.2006 в состав трудового законодательства наряду с законодательными актами включала также указы Президента, постановления Правительства и нормативные правовые акты органов исполнительной власти, иные нормативные правовые акты субъектов, акты органов местного самоуправления и локальные нормативные акты, т.е. указанная статья закрепляла широкий смысл термина «законодательство». Использование столь широкого смысла данного понятия позволяло рассматривать законы и подзаконные нормативные акты в единстве, взаимосвязи и взаимодействии, а также помогало создавать реальную картину правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. Однако юридически корректнее было бы назвать всю совокупность этих актов нормативно-правовой системой, а законодательством - только совокупность законов. В советской и российской науке отсутствует комплексное исследование соответствия категорий «трудовое законодательство»1 и «законодательство об охране труда», что определяет необходимость и актуальность рассмотрения указанного вопроса. По нашему мнению, термин «законодательство об охране труда» необходимо рассматривать в узком и широком смыслах. В советский период 1 При этом Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее - КоАП РФ) использует термин «законодательство о труде» (ст.5.27 КоАП РФ), что в основном представляется синонимичным по отношению к понятию «трудовое законодательство», хотя могут быть и иные трактовки. узкий смысл данного понятия выражался в понимании законодательства об охране труда как раздела трудового законодательства1. А при широком подходе в законодательство об охране труда включались нормы государственного (конституционного), административного, трудового, колхозного, финансового и гражданского отраслей права2. В настоящее время узкий смысл понятия «законодательство об охране труда» отражен в ТК РФ, где в ст.5 оно, во-первых, включается в трудовое законодательство, а, во-вторых, оно понимается как совокупность именно законов - федеральных и региональных. Справедливым на этот счет кажется высказывание, согласно которому весьма сомнительной представляется трактовка трудового законодательства без законодательства об охране труда. Напротив, важнейшие институты трудового законодательства содержат нормы по охране труда, и в этом смысле охрана труда определяется сквозным институтом трудового законодательства3. Исходя из нормативного толкования данных положений, законодательство об охране труда включается в качестве составной части в трудовое законодательство. Объем понятия «законодательство об охране труда» меньше объема понятия «трудовое законодательство», т.к. охватывает меньшее количество предметов4. Вместе с тем в «законодательство об охране труда» включаются также нормы, содержащиеся в законодательных актах, относящихся к другим отраслям законодательства. ТК РФ в редакции Федерального закона от 28.12.2013 № 421-ФЗ упоминает также термин «законодательство о специальной оценке условий труда» (ст.21, 22 ТК РФ и др.), которое представляет собой часть 1 Семенков В.И. Охрана труда в СССР (правовые проблемы). Мн.: «Наука и техника», 1976. С.4. 2 Голощапов С.А. Правовые вопросы охраны труда в СССР. М.: Юридическая литература, 1982. С.69. 3 Лебедев В.М., Воронкова Е.Р., Мельникова В.Г. Современное трудовое право (опыт трудоправового компаративизма). Книга первая/Под ред. В.М. Лебедева. М.: Статут., 2007. С.29. 4 Об объеме понятия см.: Кириллов В.И., Старченко А.А. Логика: Учебник для юридических вузов. М.: Юристь, 2001. законодательства об охране труда и содержит нормы, включенные в ряд федеральных законов: 1) ТК РФ и Закон о специальной оценке условий труда; 2) законы в сфере здравоохранения (Федеральный закон от 2 июля 1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях граждан при ее оказании»1; Федеральный закон от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»2; Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»3); 3) законы в сфере социального обеспечения (Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»4; Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «О персонифицированном учете в системе обязательного пенсионного страхования»5; Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»6; Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»7; Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»8; Федеральный закон от 17 декабря 2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях»9; Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в пенсионный Фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»10); 4) законодательные акты об ответственности за нарушения 1«Ведомости СНД и ВС РФ», 20.08.1992, № 33, ст. 1913. 2 СЗ РФ от 03.04.1995, № 14, ст. 1212. 3 СЗ РФ от 25.06.2001, № 26, ст. 2581. 4 СЗ РФ от 27.11.1995, № 48, ст. 4563. 5 СЗ РФ от 01.04.1996, № 14, ст. 1401. 6 СЗ РФ от 03.08.1998, № 31, ст. 3803. 7 СЗ РФ от 19.07.1999, № 29, ст. 3686. 8 СЗ РФ от 17.12.2001, № 51, ст. 4832. 9 СЗ РФ от 24.12.2001, № 52 (1 ч.), ст. 4920. 10 СЗ РФ от 27.07.2009, № 30, ст. 3738 трудового законодательства (Уголовный кодекс Российской Федерации; Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации). Однако о необходимости рассмотрения не только законодательства об охране труда, но всей нормативно-правовой системы охраны труда указывается в ст.211 ТК РФ, в которой определено, что государственные нормативные требования охраны труда содержатся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ. Указанное положение позволяет определить, что объем понятия «нормативно-правовая система охраны труда» лишь частично совпадает с объемом понятия «трудовое законодательство». С другой стороны, термин «законодательство об охране труда», может включать в себя не только законодательные акты, регулирующие трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения, но и иные законы, принятые в рамках других отраслей права. В качестве примера иных законодательных актов, не включаемых в состав трудового законодательства, но регулирующих вопросы обеспечения охраны труда в организации, можно привести Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»1 (далее – Закон о промышленной безопасности). Данный закон определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий. В ч.2 ст.3 Закона о промышленной безопасности отмечается, что требования промышленной безопасности 1СЗ РФ от 28.07.1997, № 30, ст. 3588 должны соответствовать нормам, в частности, в области охраны труда. При этом в силу ч.3 ст.4 указанного Закона федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности устанавливают обязательные требования, в том числе, к работникам опасных производственных объектов. Предмет данного закона и сфера его действия свидетельствуют о том, что рассматриваемый законодательный акт не может быть отнесен к трудовому законодательству, однако входит в состав законодательства об охране труда, т.к. имеет своей целью обеспечение безопасного функционирования опасных производственных объектов, предупреждение производственных аварий, а, следовательно, защиту жизни и здоровья не только общества в целом, но и работников указанных организаций. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»1 в ст.16 содержит определенные положения относительно права работников объектов использования атомной энергии на социальные гарантии. Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»2 содержит технические требования к зданиям и сооружениям, необходимые для безопасного пребывания в них людей, в том числе и работников, т.к. в силу ст.215 ТК РФ проекты строительства и реконструкции производственных объектов, машин, механизмов и другого производственного оборудования, технологических процессов должны соответствовать государственным нормативным требованиям охраны труда. Кроме законодательно закрепленных технических норм в состав законодательства об охране труда включаются также законодательно регламентируемые медицинские нормы3. Закрепляя право на охрану 1 СЗ РФ от 27 ноября 1995, № 48, ст. 4552. 2 СЗ РФ от 04 января 2010, № 1, ст. 5. 3 В последнее время в литературе выделяется, в частности, медицинское право как уже сформировавшаяся отрасль российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, установленных или санкционированных государством, международными организациями, регулирующих общественные отношения в сфере медицинской деятельности. (Иванников И.А. Актуальные проблемы развития отраслей здоровья, ст.18 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»1 (далее - Закон об основах охраны здоровья) отмечает, что указанное право обеспечивается, в частности, созданием безопасных условий труда, а также благоприятных условий труда. В ст.24 Закона об основах охраны здоровья содержатся права работников, занятых на отдельных видах работ, на охрану здоровья, среди которых выделено право на обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры. Кроме того, закрепляется право работодателей вводить в штат должности медицинских работников и создавать подразделения (кабинет врача, здравпункт, медицинский кабинет, медицинскую часть и другие подразделения), оказывающие медицинскую помощь работникам организации. В свою очередь, в силу ст.27 Закона об основах охраны здоровья граждане обязаны заботиться о сохранении своего здоровья и с этой целью – проходить медицинские осмотры и лечение, заниматься профилактикой заболеваний. Федеральный закон от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»2 относит условия труда медицинских и иных работников, осуществляющих диагностику и лечение ВИЧ-инфицированных, а также лиц, работа которых связана с материалами, содержащими вирус иммунодефицита человека, к вредным и (или) опасным условиям труда, что также определяет особенности охраны труда указанных категорий работников. Тем самым, на основании комплексного понятия «охрана труда», закрепленного в ст.209 ТК РФ, термин «законодательство об охране труда» российского права//Наука и образование, № 9, 2010). Г.Р. Колоколов, Н.И. Махонько определяют медицинское право как самостоятельную комплексную отрасль права, систему нормативных актов или норм, регулирующих организационные, имущественные, личные отношения, возникающие в связи с проведением санитарно-эпидемиологических мероприятий и оказанием лечебно-профилактической помощи гражданам (См.: Колоколов Г.Р., Махонько Н.И. Медицинское право. М.: Дашков и К, 2009). 1 СЗ РФ от 28.11.2011, № 48, ст. 6724. 2 СЗ РФ от 3 апреля 1995 г., № 14, ст.1212. необходимо рассматривать с широкой точки зрения, т.е. включать в него законодательные акты, содержащие технические, медицинские, санитарно- гигиенические и иные нормы. Ст.5 ТК РФ, выделяя наряду с трудовым законодательством законодательство об охране труда, лишь подтверждает наличие отдельной объективно существующей правовой общности норм, объединенных одним предметом регулирования. Если обратиться к сущности законодательства об охране труда в России и США, то одной из основных целей трудового законодательства США является обеспечение поддержки здоровья и безопасности работников, а также обеспечение минимального экономического уровня работников1. При этом законодательство об охране труда США является составной частью их трудового законодательства2. Однако в нормативных правовых актах США не закрепляется формулировка «законодательство об охране труда» при использовании термина «стандарты по безопасности и гигиене труда» («occupational safety and health standards»), а также «законы по безопасности и гигиене труда» («occupational safety and health laws»). Одновременно стоит отметить, что при характеристике законодательства о труде США авторами используется собственный смысл указанного термина и анализируются положения федеральных законов и региональных актов3. Вместе с тем, анализ официальных источников опубликования законодательных актов позволил включить в состав законодательства об охране труда США также законы, принятые в иных отраслях права4. Так, в состав законодательства об охране труда США в силу 1 Fundamentals of American law. New York University School of law. New York, Oxford University Press inc., 1998. P. 472 2 Лебедев В.М., Воронкова Е.Р., Мельникова В.Г. Современное трудовое право (опыт трудоправового компаративизма). Книга первая/Под ред. В.М. Лебедева. М.: Статут, 2007. С.29. 3 Alvin L. Goldman, Roberto L. Corrada. Labour Law in the USA. Kluwer Law International, 2011. P. 79$ Fundamentals of American law. New York University School of law. New York, Oxford University Press inc., 1998. P. 473; Черняева Д.В. Трудовые отношения в странах англо-саксонского права. М.: Волтерс-Клувер, 2010. 4 Закон США о безопасной питьевой воде 1974 г. («Safe Drinking Water Act»); Закон США о контроле над загрязнением водоемов 1972 г. («Federal Water Pollution Control Act»); Закон США об утилизации твердых проводимой властями США «политики защиты лиц, совершающих служебные разоблачения» («whistleblower protection policy») можно отнести, в частности, следующие законодательные акты1: Закон США о содействии наземным перевозкам 1982 г. («Surface Transportation Assistance Act»)2, обеспечивающий особую защиту от дискриминации в сфере охраны труда работникам коммерческого транспорта; Закон США о чрезвычайных мерах управления на производствах, связанных с асбестом 1986 г. («Asbestos Hazard Emergency Response Act»)3, обеспечивающий защиту труда работников соответствующих производств; Закон США о чистом воздухе 1977 г. («Clean Air Act»)4, обеспечивающий защиту работникам за сообщения о нарушениях в сфере обеспечения чистоты воздуха. На основании пар.2622 Закона США о контроле за токсичными веществами («Toxic Substances Control Act»)5 работники соответствующих организаций защищены от преследования со стороны работодателя за сообщения о нарушении положений данного акта. Некоторые авторы подразделяют все законодательство США, регулирующее индивидуальные трудовые права, на две подгруппы: антидискриминационное законодательство и законодательство о минимальных трудовых стандартах на рабочих местах, в котором и выделяется система законодательных актов в сфере охраны труда6. Тем самым представленные характеристики законодательства об охране труда РФ и США позволяют констатировать включение в его состав не только собственно норм законодательных актов об охране труда, но и технических, медицинских норм, обеспечивающих безопасные и здоровые отходов 1976 г. («Solid Waste Disposal Act»); Закон США о безопасности железнодорожного движения 1970 г. («Federal Rail Safety Act»); Закон США о безопасности национальных транзитных систем 2007 г. («The National Transit Systems Security Act») и др. 1 http://www.dol.gov/compliance/guide/whistle.htm 2 http://www.law.cornell.edu/uscode/text/49/31105 3 http://www.law.cornell.edu/uscode/text/15/chapter-53/subchapter-II 4 http://www.whistleblowers.gov/acts/caa.html 5 http://www.whistleblowers.gov/acts/tsca.html 6 См. подробнее: Черняева Д.В. Трудовые отношения в странах англо-саксонского права. М.: Волтерс- Клувер, 2010. условия труда у работодателя, кроме того, собственный смысл термина «законодательство», используемый в РФ и США предполагает дальнейшую характеристику основных федеральных и региональных законодательных актов. Основой исследования понятия «система законодательства об охране труда» выступают общетеоретические разработки термина «система законодательства», позволяющие выделить признаки и основные характеристики данного явления в трудовом праве. При этом ориентиром выступает этимологическое значение понятия «система», представляющее собой нечто целое, единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей1, Отдавая должное значимости предыдущих общетеоретических положений о том, что о существовании обособленной области законодательства мы судим в основном по наличию самостоятельного кодифицированного акта или комплекса, и кодифицированный акт, в особенности сводный кодифицированный акт - Основы, кодексы, - становится «пунктом сосредоточения» всех иных нормативных актов2, следует заметить, что при отсутствии самостоятельного кодифицированного акта, регулирующего отношения по охране труда, ст.5 ТК РФ выделяет обособленную правовую область – «законодательство об охране труда». Основываясь на приведенных выше положениях ТК РФ, считаем вывод о том, что наличие определенной общности нормативных правовых актов, а именно законодательства, определяется исключительно благодаря существованию кодификации данных норм, сужает понимание его критериев и потому несколько не точно. Наоборот слишком широким определением системы законодательства о труде является его понимание как упорядоченной совокупности 1 Ожегов С.И. Словарь русского языка. Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.: Руз. яз., 1982. С.639. 2 Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юридическая литература, 1975. С. 62. нормативных правовых актов о труде, а также структурных элементов (разделов, глав, статей), обусловленных предметом, методом, принципами, системой и тенденциями развития отрасли трудового права1. В указанном определении отождествлено законодательство и совокупность нормативных правовых актов, что неправильно. Система источников права США в порядке убывания выглядит следующим образом: федеральная Конституция, федеральные статуты, международные договоры и правила судопроизводства, нормы и правила федеральных административных ведомств, федеральное общее право, конституции штатов, статуты и правила судопроизводства штатов, правила административных ведомств штатов, общее право штатов2. При использовании термина «законодательство об охране труда» в его собственном смысле в настоящем диссертационном исследовании будут проанализированы следующие элементы законодательства об охране труда США: Конституция США, международные договоры, а также статуты3. На основании приведенных положений можно вывести следующее определение законодательства об охране труда. Законодательство об охране труда представляет собой упорядоченную, взаимообусловленную, иерархически построенную совокупность законодательных актов, устанавливающих правовые, социально-экономические, организационно- технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия по обеспечению безопасности и гигиены труда и производственной среды в процессе трудовой деятельности. 1 Томашевский К.Л. Очерки трудового права (История, философия, проблемы систем и источников); науч. ред. О.С. Курылева. Минск: «Изд. центр БГУ», 2009. С. 155. 2 Бернам У. Правовая система Соединенных Штатов Америки. 3-й выпуск. – М.: «Новая юстиция», 2006. С.108. 3 Статуты – это нормативные акты, принимаемые федеральным законодательным органом, законодательными органами штатов и местными законодательными органами. Следовательно, они имеют статус законодательных актов и могут быть рассмотрены в качестве элементов законодательства об охране труда США. (Alvin L. Goldman, Roberto L. Corrada. Labour Law in the USA. Kluwer Law International, 2011. P. 78) Исходя из данного определения возможно выделить следующие признаки, характерные для системы законодательства об охране труда РФ и США: а) составными элементами системы законодательства об охране труда являются законодательные акты; б) для данных нормативных правовых актов характерна иерархия, т.е. построение по юридической силе; в) нормы права, закрепленные в указанных нормативных правовых актах взаимообусловлены и взаимосвязаны. Основываясь на таком подходе к определению законодательства, в исследовании будут рассмотрены следующие элементы российской и американской систем законодательства об охране труда: Конституция, федеральные законы, региональные законы. Кроме них рассматриваются международно-правовые начала законодательства об охране труда: общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, ратифицированные государствами. Подзаконные нормативные акты получают в работе лишь самое общее освещение. В теории права выделяют горизонтальную и вертикальную систему законодательства1. И указанные системы вполне возможно применить при рассмотрении системы законодательства об охране труда. Горизонтальная система законодательства всегда опирается на объективно существующую отраслевую структуру права, поэтому наибольший интерес с точки зрения исследуемого объекта представляет собой вертикальная система законодательства об охране труда. Элементный состав вертикальной системы законодательства об охране труда позволяет выделить следующие ее уровни: федеральный, 1 Теория государства и права. Курс лекций//Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юристъ, 2001. С. 418 региональный, которые будут более подробно рассмотрены в последующих параграфах данной главы. Безусловно, определенную роль в реализации законодательства и регулировании отношений по охране труда играет муниципальное нормотворчество и в еще большей мере локальное нормотворчество, акты которых, исходя из адекватной трактовки термина «законодательство», нельзя отнести к последнему и, соответственно, включить в состав системы законодательства об охране труда. Их массив имеет достаточно обширный характер и является предметом отдельных диссертационных исследований1.