Система партий и выборы

Разнообразие соперничающих между собой партий приводит к тому, что события, воздействующие на одну из них, непременно затрагивают и все остальные. Когда в 80-х годах лейбористы утратили свою популярность, это помогло консерваторам четыре раза подряд побеждать на выборах, хотя каждый раз за них голосовали значительно меньше половины избирателей. Когда же консерваторы после 1992 г. сделались весьма непопулярны, неолейбористы во главе с Тони Блэром одержали внушительную победу, при том, что они набрали меньший процент голосов, чем проигравшие в президентских гонках Джеральд Форд или Майкл Дукакис. Когда обе ведущие партии исчерпывают кредит доверия, шанс обрести поддержку избирателей получает «третья сила» — либеральные демократы в Англии или Шотландская национальная партия.

Многообразие выбора

Общенациональные выборы должны происходить не реже, чем каждые пять лет: в пределах этого срока премьер-министр имеет право назначить выборы когда угодно. Хотя каждый глава правительства старается выбрать время для выборов, когда победа на них наиболее вероятна, но происходит это далеко не всегда.

Общенациональные выборы ставят избирателя перед простейшим выбором: оспаривается только мандат члена парламента от данного округа, и избиратель должен проголосовать за одного из нескольких

претендентов, которые хотели бы представлять его округ в палате общин. Как правило, избиратель голосует за свою партию, даже если его не устраивает выдвинутый ею кандидат или если ему вообще неизвестно, кто он такой и что он собой представляет.

Победителем в данном округе становится кандидат, набравший наибольшее количество голосов, даже в том случае, если это количество составляет меньше половины от числа всех избирателей. В общенациональном масштабе победительницей становится партия, получившая наибольшее число голосов в избирательных округах. В 1951 г., а затем в феврале 1974 г. случилось так, что партия, набравшая наибольшее число голосов, не получила большинства мандатов в округах и потому лишилась права сформировать правительство.

С 1945 по 1970 г. в Британии действовала двухпартийная система, поскольку консерваторы и лейбористы вместе получили в среднем 91% голосов, а в 1951 г. — 97% (рис. 8.7). Либералы с трудом находили кандидатов, готовых вступить в борьбу за мандаты, и с еще большим трудом получали голоса избирателей. Поддержка двух основных партий была строго сбалансирована: и лейбористы, и консерваторы выиграли по четыре избирательных кампании.

Система многопартийности возникла в 1974 г., когда либералы получили почти пятую часть голосов, а националисты в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии добились значительных успехов. За консерваторов и лейбористов, вместе взятых, проголосовало только 75%

alt="" />

1945              ’50’51              ’55              ’59              ’64’66              ’70 ’74 74 ’79              ’83              ’87              ’92 ’97

февр. окт.

Либеральная партия (1945-1979); Альянс между Либеральной и Социальнодемократической партиями (1983-1987), приведший к созданию Либеральнодемократической партии.

Рис. 8.7. Распределение голосов при проведении общенациональных выборов (начиная с 1945 г.).

электората. В 80-е годы положение лейбористов ухудшилось еще больше: альянс либералов с социал-демократами получил четверть всех голосов, что едва не превысило число проголосовавших за лейбористов.

о              чем можно судить по приведенным ниже данным [54]. В Англии за голоса избирателей борются три партии — лейбористы, консерваторы и либеральные демократы. В 1997 г. партия, протестовавшая против референдума по вопросу присоединения к ЕС, боролась за большинство мандатов и получила более 2% голосов. В Шотландии и Уэльсе действуют четыре партии, поскольку Шотландская национальная и Валлийская национальная (Плэйд Симру) партии также получили места в парламенте. В Северной Ирландии в выборах принимают участие не менее пяти партий. Две крупнейшие партии не монополизируют голоса избирателей. С 1974 г. консерваторы и лейбористы вместе получают в среднем чуть меньше 3/4 голосов. В 1997 г. они завоевали 74% голосов, и таким образом более четверти избирателей разделили свои голоса между многочисленными мелкими партиями. Две крупнейшие партии, если говорить о Соединенном Королевстве в целом, вовсе не обязательно являются неизменными фаворитами выборов. В 1997 г. первое и второе места в Англии получили неолейбористы и консерваторы, в Шотландии — неолейбористы и шотландские националисты, в Уэльсе — неолейбористы и консерваторы, а в Северной Ирландии — ольстерские унионисты и проирландс- кие социал-демократы вместе с лейбористами. Консерваторы не получили ни одного мандата в Шотландии и в Уэльсе. В Северной Ирландии все 18 мест достались партиям, которые вообще не претендовали на места в парламенте Великобритании. В палате общин постоянно получают места представители по крайней мере пяти партий. В 1997 г. в парламенте заседали депутаты от десяти «третьих партий», имевшие в общей сложности 75 мандатов. Значительные колебания в группах электората объясняются не тем, что исконные сторонники лейбористов переходят на сторону консерваторов и наоборот, а тем, что увеличивается или уменьшается число воздержавшихся при голосовании, либо часть избирателей перетекает от либеральных демократов к двум крупнейшим партиям, либо обратным процессом.

И все же начиная с 1945 г. британское правительство формируют, сменяя друг друга, только две партии — консервативная и лейбористская, поскольку только они поочередно получают монопольное право назначать членов Кабинета и, если не считать краткого промежутка с 1974 по 1979 г., обладают абсолютным большинством мест в

палате общин. Тем не менее с 1935 г. ни одна партия, становясь правящей, не набирала на выборах больше половины голосов избирателей.

Британская избирательная система сводится к формуле «Победитель получает все». Эта система непропорционального представительства обеспечивает в палате большинство одной партии, если даже она, эта партия, набрала меньшинство голосов. Лишь в том случае, если партии соперничают на выборах в одном и том же округе, побеждает претендент, за которого отдано больше всего голосов. Но если борьбу ведут трое или больше претендентов, кандидат, получивший меньше половины от общего количества голосов, может получить мандат благодаря тому, что остальные голоса «распылены» между его многочисленными соперниками. На выборах в 1992 г. в округе Инвернесс в тяжком противоборстве с тремя другими партиями верх одержали либеральные демократы, набравшие всего 26%. На выборах 1997 г. практически на каждый мандат претендовало не менее четырех кандидатов.

Для того чтобы получить значительное число мест в палате, партия должна либо набрать не менее трети голосов избирателей всей страны, либо добиваться успеха в ограниченном количестве округов — именно так поступали националистические партии в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии, каждая из которых концентрировала усилия в какой-то одной части Соединенного Королевства. Поскольку традиционные сторонники лейбористов сосредоточены в рабочих регионах, партия стремится выдвинуть своего кандидата в том округе, где ей обеспечена поддержка, и не баллотироваться там, где эта поддержка слаба. Хотя либеральные демократы получили более одной шестой всех голосов, их кандидаты с большей вероятностью становятся вторыми или третьими, потому что люди, поддерживающие эту партию, довольно равномерно распределены по всей территории страны.

В 1997 г. неолейбористы получили почти две трети мест в палате, при том, что свои голоса им отдали значительно меньше половины избирателей (рис. 8.8). Консерваторы, за которых проголосовала почти треть избирателей, получили всего лишь четвертую часть мандатов. Избирательная система оказалась особенно невыгодной для либеральных демократов. При пропорциональном представительстве их партия могла бы рассчитывать на 111 мест в парламенте, а при действующей системе получила меньше половины от этого числа. Еще важнее то, что неолейбористы не смогли бы получить большинства, и Тони Блэр оказался бы перед выбором — формировать ли коалиционное правительство (вместе с либеральными демократами) или пытаться управлять страной, обладая лишь меньшинством мест в палате.

Поборники ныне существующей избирательной системы доказывают, что пропорциональное представительство не может быть самоцелью. Будь это так, Соединенные Штаты не получали бы время от времени президента, избранного благодаря такой электоральной системе, при которой в Белом доме появляется кандидат, набравший

X

1gt;

я

о

о,

С

Выборы 1997 г. 64

| | Места в парламенте ¦ Голоса избирателей

Кон сер- Либералы Либераль- ваторы              ные

демократы

Прочие

Рис. 8.8. Последствия избирательной системы непропорционального представительства.

менее половины голосов избирателей. Система «Победитель получает все», утверждают ее сторонники, имеет право на существование уже потому, что ответственность за управление страной возлагается на одну партию, а не «распыляется» в неопределенных пропорциях на всех членов коалиции, как зачастую происходит в европейских странах, где парламент избирается на основе пропорционального представительства.

Либеральные демократы, на протяжении долгого времени ратующие за систему пропорционального представительства, оказались бы в наибольшем выигрыше, если бы она сменила ныне существующую. Перемен требуют и те, кто отдает предпочтение коалиционному правительству, считая, что это — залог более широкого межпартийного консенсуса. Вестминстер поддержал эту идею, но лишь по отношению к Северной Ирландии. Для того чтобы националисты не могли, завоевав две пятых голосов, получить большинство мест в новом шотландском парламенте, закон о деволюции ввел пропорциональное представительство. На выборах 1999 г. ни одна из партий не добилась большинства в шотландском парламенте. Лейбористы вместе с либеральными демократами образовали коалиционный орган исполнительной власти. Премьер-министром стал Дональд Дьюэр. В Уэльсе лейбористы, хоть и не получили большинства мест в Ассамблее, сформировали однопартийное правительство во главе с Эланом Майклом. Планы неолейборист-

ского кабинета проводить выборы мэров в крупных городах (таких, как Лондон) сосредоточат власть в руках того, кто одержит верх на выборах, проводимых по системе «Победитель получает все».

Кампания за реформирование избирательной системы получила новый импульс в 1998 г. после доклада комиссии Дженкинса. Тони Блэр в целях укрепления связей с либеральными демократами предложил разработать альтернативную систему, предусматривающую более пропорциональное представительство. Комиссия остановилась на варианте, за основу которого взята система, принятая в Германии, где больше половины членов парламента избираются в одномандатных округах. Эта мера призвана сделать выборы в округах более представительными, хотя большая их часть не однородна по составу населения, которое к тому же не всегда соотносит себя с ним. Другая часть членов парламента будет избираться на принципах пропорционального представительства. После предложений, внесенных комиссией Дженкинса, дебаты о путях реформирования избирательной системы не только не прекратились, но вспыхнули с новой силой. Премьер- министр заявил, что всяким изменениям будет предшествовать референдум, но произойдет это лишь после очередных парламентских выборов. Кроме того, Блэр не сказал, поддерживает ли он сам идею реформирования избирательной системы.

Управление партийной организацией

Политические партии часто уподобляют машине, но это сравнение некорректно, поскольку партии не могут производить голоса избирателей. Нельзя и руководить партией на тех же принципах, которые пригодны для командования армией. Партии больше похожи на университеты: они изначально децентрализованы, и люди приходят в них по самым разнообразным причинам [55].

Основные усилия по организации партии сводятся к тому, чтобы она не распалась н:• три своих составляющих — тех, кто голосует за нее, очень небольшое количество тех, кто активно работает в избирательных округах и ассоциациях избирателей; и парламентскую фракцию. Если партия имеет большинство в парламенте, премьер-министр должен обеспечить поддержку правительственной политики другими частями партии, даже если большинству ее членов или членам палаты не нравятся действия ее руководства.

Региональные отделения партии обретают общенациональное значение, поскольку именно они выдвигают своих кандидатов на выборы в парламент. Процесс отбора претендентов децентрализован, что позволяет находить людей, представляющих широчайший спектр политических воззрений и дарований [56]. В эпоху Маргарет Тэтчер лакмусовой бумажкой стала служить идеология, а левое крыло лейбористской партии использовало округа для воздействия на избранных там

членов палаты, заставляя их сдвигаться влево. Когда лидером лейбористов стал Тони Блэр, отбор кандидатов принял более централизованный характер, что объяснялось в числе прочего и тем, что это позволит выдвинуть в округа, где им обеспечена победа, большее число женщин. С 1992 по 1997 г. число женщин-парламентариев возросло с 37 до 101. Активисты Лейбористской партии, стоящие на левых позициях, заявляли, что истинная цель этой централизации — вытеснение из политической жизни социалистов старого толка и замена их верными приверженцами Блэра.

Лондонские штаб-квартиры каждой партии заняты более или менее рутинной организационной и пропагандистской работой, охватывающей активистов в избирательных округах и членов палаты. Каждая партия ежегодно проводит свой съезд, где обсуждается политический курс, по которому принимаются резолюции. Лидер лейбористов избирается коллегией выборщиков, состоящей из членов палаты, представителей региональных (окружных) отделений и профсоюзов. В рамках политики, направленной на нейтрализацию критики в адрес руководства партии и на большую ее сплоченность (хотя бы в глазах общества), созданная Тони Блэром структура Новой лейбористской партии повышает ее управляемость и ослабляет влияние партийных и профсоюзных активистов.

У либеральных демократов — небольшая центральная организация, соответствующая относительно малому числу парламентариев. Либеральные демократы стремились усилить свою партию благодаря удачно проведенным выборам в местные органы власти и в палату по тем округам, где они пользуются наибольшей поддержкой электората. Подобная тактика, как показал 1997 г., оправдывает себя, хотя процент проголосовавших за либеральных демократов в целом по стране снизился, количество членов палаты удвоилось.

Фракция консерваторов в парламенте отделена от той части партии, которая готовит и проводит избирательные кампании, от лондонской штаб-квартиры и региональных ассоциаций. Вплоть до 1965 г. лидер партии не избирался — его кандидатура определялась в ходе консультаций между наиболее влиятельными членами обеих палат. После того как выборы 1997 г. продемонстрировали падение популярности консерваторов, Джон Мейджор немедленно подал в отставку с поста лидера партии. Его место занял избранный членами палаты Уильям Хейг, к своим 36 годам сделавший блестящую политическую карьеру. Хейгу, прежде занимавшемуся менеджментом, поражение консерваторов и победа неолейбористов позволили сделать вывод о настоятельной необходимости провести в своей партии крупную реорганизацию, цель которой — наделить лидера большими полномочиями.

Позиции лидера партии особенно укрепляются, когда он/она становится премьер-министром. Конституционные принципы и патронаж кабинета усиливают рычаги его влияния. Более того, открытая

критика премьер-министра грозит внутрипартийным конфликтом и как следствие — поражением на выборах. В 1998 г. Блэр со всей прямотой заявил участникам партийной конференции, что им предстоит сделать выбор не между социалистическим или неолейбористским правительством, а между неолейбористским правительством и правительством консерваторов.

Политический курс и правомочность партий

По традиции британские партии прежде классифицировали по их идеологическим принципам и по составу тех социальных групп, чьи интересы они защищали. Лейбористы объявляли себя социалистической партией, мобилизующей голоса работников физического труда, чтобы противостоять меньшинству, которое обладает богатством и преимуществами, полученными «по праву рождения». Консервативная партия — это коалиция, куда входят тори «старого закала», исповедующие философию «одной нации», что предполагает объединение всех классов ради национальных интересов, и сторонники рыночной экономики, ратующие за умаление роли государства и за то, чтобы каждый человек сам нес ответственность за свои удачи и провалы. Либеральные демократы, отстаивая права личности и развитие рыночной экономики в качестве первичного источника благосостояния, в то же время побуждали правительство совершенствовать социальную сферу и прежде всего систему образования.

Идеологические различия зачастую сводят к упрощенной оппозиции «левое — правое», где первое представляет социалистические, а второе — консервативные ценности. Эти понятия по-прежнему остаются в лексиконе политической элиты, хотя подавляющее большинство британских избирателей отвергают их. Когда среднестатистического избирателя просят определить свое место в политическом спектре, он обычно помещает себя в центр или «затрудняется ответить». Лишь десятая часть опрошенных уверенно причисляет себя к левым или правым [57]. Следовательно, партии, склонные слишком стремительно смещаться к тому или другому флангу, рискуют потерять голоса избирателей. Опросы общественного мнения показывают, что большинство сторонников лейбористов, консерваторов и либеральных демократов придерживаются схожих мнений по таким разнообразным проблемам, как инфляция, защита окружающей среды, бюджетные ассигнования на здравоохранение и законы о профсоюзах [58]. Из этого нетрудно заключить, что приверженность избирателя к той или иной партии — неубедительный критерий оценки его взглядов на те или иные вопросы.

Любая попытка связать политическую партию с четко определенной идеологией обречена на провал, ибо создаются партии не для выработки философской доктрины, которой они будут руководство

ваться в своей деятельности, а для достижения успеха на выборах. Тони Блэр заявил, что его цель — сделать неолейбористскую партию «политическим орудием не кого-нибудь, а всего британского народа как единого целого». Ни одна партия, будь она правящей или оппозиционной, не скреплена некими незыблемыми принципами: внутри каждой из них существуют различные течения. Консерваторы избрали Уильяма Хейга своим лидером для того, чтобы он сплотил раздробленную партию, но еще предстоит выяснить, на каких началах он намерен это сделать.

Отказываясь от идеологической окраски проводимых ими кампаний и от призывов к защите экономических интересов в понятиях «левое—правое», британские политические партии все настойчивей провозглашают такие общие для всех цели, как мир и процветание. Теперь они соперничают, оперируя иными категориями — какой партии или какому лидеру можно доверить осуществление «народных чаяний» [59]. Заглавия предвыборных манифестов у консерваторов и лейбористов фактически взаимозаменяемы, как, впрочем, и большая часть содержания (табл. 8.4). Партии либо прибегают к позитивным призывам, обещая «Британии — лучшее будущее», либо указывая на потенциальную опасность, исходящую от их оппонентов. На выборах 1997 г. предвыборные декларации внедряли в сознание избирателей мысль о том, что программа, предлагаемая их партией, — это меньшее зло. Консер-

Таблица 8.4

ваторы предупреждали, что на лейбористов нельзя положиться, лей бористы же заявляли, что страна заслуживает лучшего, нежели тс что она получила в результате правления Джона Мейджора.

Сформировав кабинет, правящая партия обладает достаточны? количеством голосов, чтобы, невзирая на протесты оппозиции, при нять любой закон. Однако большая часть этих законов оказываетсз настолько популярна или необходима, что оппозиция не решаете; голосовать против принципиальных основ того или иного билля. Нг каждый предложенный правительством законопроект, против которого голосует оппозиция, приходятся три, принятых путем межпартийных соглашений [60]. Перед всеобщими выборами 1997 г. лейбористы даже пообещали не менять или менять, но не сразу расходные статьи в бюджете, принятом правительством консерваторов. Став правящей, Новая лейбористская партия снизила подоходный налог, заложенный в бюджет 1999 г. Приверженцы традиций лейборизма сетовали на то, что Блэр пожертвовал «сердцевиной партийной политики» ради победы на выборах, а одержав ее, стал действовать в духе тэтчеризма.

Правящая партия лимитирована также и обязательствами кабинета министров: заняв свои посты, они обнаруживают, что законы, принятые их предшественниками, должны быть введены в действие, даже если бы нынешнее правительство отвергло их. Государственные чиновники объясняют им, что радикальные изменения заставят столкнуться с большими трудностями: за эти изменения придется платить и может в связи с этим возникнуть необходимость повысить налоги или урезать ассигнования, выделенные на какие-то программы. Новое правительство получает в наследство от прежнего обязательства перед другими государствами и Европейским союзом. Бывший министр-консерватор сказал о своем преемнике-лейбористе: «Им достаются наши проблемы, и решают их они нашими средствами» [61].

Осуществление правительственной политики

В унитарном государстве решения, принятые центральным правительством, приобретают основополагающее значение, поскольку связывают в единое целое все учреждения, ведающие социальной политикой. Однако обычные граждане могут почувствовать и оценить действия правительства, лишь когда они впрямую касаются их — в местной школе, в больнице или на улицах города, где они живут.

Британское правительство обычно осуществляет социальную политику опосредованно: оно издает законы и отпускает средства, возлагая ответственность за реализацию решений на множество других учреждений. Отношения между Уайтхоллом и этими ведомствами носят внутриправительственный характер, поскольку учреждения, не

входящие в систему Уайтхолла, лишены и средств, и юридических прав в отличие от субнационалъных учреждений, действующих в таких федеративных государствах, как Соединенные Штаты. По новой административной модели Уайтхолл должен заключать договоры о предоставлении определенных социальных услуг с муниципалитетами, органами здравоохранения, общественными или частными предприятиями. Правительство выделяет бюджетные средства этим агентствам, а они отвечают за реализацию социальной политики.

Централизация и ее границы

Кабинет министров в первую очередь отчитывается в парламенте не за реализацию собственных политических программ, а за «наследство», полученное от предшествующего правительства, сформированного из представителей той же или соперничающей партии. Когда в 1979 г. к власти пришла администрация Маргарет Тэтчер, ей достались принятые предшествующими правительствами сотни программ и тысячи законов, часть которых относилась к 1760 г. или к еще более раннему времени. «Средний возраст» законов составлял пятьдесят лет [62].

За десять с лишним лет своего пребывания у власти правительство Тэтчер разработало десятки новых программ, отказавшись выполнять часть программ своих предшественников, а также часть собственных. Тем не менее к моменту ухода Тэтчер в отставку две трети программ, за которые правительство несло ответственность, например национальная программа развития здравоохранения, были приняты прежними кабинетами (рис. 8.9). Если проанализировать размеры потребления, выяснится, что «мертвые хватают живых» в еще больших масштабах. Программы Тэтчер получили лишь 11% бюджетных средств, предназначенных на социальную сферу, а почти три четверти ушли на финансирование программ, разработанных в соответствии с законами, которые были приняты еще до окончания Второй мировой войны.

Для того чтобы начать осуществление нового политического курса, министру предстоят «уайтхолловские скачки с препятствиями» [63]. Министр должен быть уверен, что инициативы его ведомства будут вписываться в общий стратегический замысел правительства и именно в таком качестве рассмотрены главой Кабинета. Если новая программа требует капиталовложений, министерство финансов еще до того, как законопроект попадет в парламент, должно одобрить увеличение ассигнований. Ни один министр финансов не желает услышать в свой адрес политические обвинения, а они столь же неизбежны, как и повышение налогов, без которого невозможно субсидировать программу, а она будет способствовать популярности другого министра. Постоянные напоминания канцлера казначейства о том, что существуют строго определенные лимиты, не нравятся главам дотационных ведомств, и они стараются заручиться поддержкой премьер-министра,

партийных активистов и СМИ. Тем не менее премьер-министр не может игнорировать мнение министерства финансов, ибо, как сказал один чиновник, много лет прослуживший в этом ведомстве, «оно отвечает за реальность» [64].

Помимо того что министр должен обеспечить себе поддержку главы кабинета и казначейства, ему необходимо достичь соглашения и со своими коллегами, чьи интересы могут быть ущемлены предполагаемыми переменами, и с неправительственными учреждениями, и с лоббистскими группами. Проведя все эти переговоры, министр на

правляет свой законопроект на рассмотрение палаты. Если даже его прохождение обеспечено достаточным количеством голосов, министру предстоит отбить атаки оппозиции, принимая либо отвергая множество поправок, основная цель которых — выяснить степень его политического мастерства. />Границы централизации определяются нежеланием Уайтхолла брать на себя осуществление большей части социальных программ — правительственные учреждения по традиции стараются «не пачкать руки» такими низменными вопросами, как вывоз мусора или совершенствование системы образования. Вестминстер также предпочитает пребывать на сияющих вершинах международной экономики и внешней политики. Большая часть товаров и услуг производится и осуществляется без участия правительственных учрежцений, и пять шестых всех, кто занят в этой сфере, не имеет отношения к системе Уайтхолла [65].