<<
>>

Организация и реорганизация министерств

  Министерства, как правило, представляют собой институты многоцелевого назначения, имеющие самые разнообразные функции. Каждое является сочетанием нескольких административных единиц, сведенных вместе в результате расширения правительственных структур и реорганизаций, проведенных для повышения эффективности, либо в результате смены политического курса, либо по соображениям политической выгоды, либо в соответствии с «духом времени».
Так, например, с 1964 г. вопросами торговли, промышленности и технологии занималось министерство технологии, затем это же министерство, переименованное в министерство торговли и промышленности, впоследствии разделенное на два отдельных министерства — торговли и промышленности, которые спустя какое-то время снова слились воедино. Несмотря на смену «вывески», большая часть программ и сотрудников не менялась.

Кабинет, сформированный Тони Блэром в 1997 г., группирует министерства по следующим направлениям: Внешнеполитическая деятельность: министерства иностранных дел и по делам Содружества; обороны; международного развития. Экономика: министерства финансов; торговли и промышленности; транспорта; сельского хозяйства. Социальная сфера: министерства просвещения и занятости; здравоохранения; социального обеспечения; по делам культуры, информации и спорта. Территориальное: министерства охраны окружающей среды (включая департамент, ведающий местным самоуправлением Англии, регионами и жилищным строительством); по делам Шотландии; по делам Уэльса; ведомство лорда- канцлера (главы судебного ведомства и Верховного судьи Англии); министерство внутренних дел. Право: ведомство лорда Ченселлора. Управление делами государства: спикер палаты общин; парламентский партийный организатор в палате общин; глава палаты лордов; канцлер герцогства Ланкастерского.

доверяет проведение социальной политики. Он же является и послом, представляющим свое министерство во «внешнем» мире — в Кабинете и в парламенте, в дискуссиях с «группами давления» и в СМИ.

Не следует забывать и о том, что члены правительства, как правило, стремятся к покорению новых политических вершин. Типичный ми-

нистр должен быть специалистом не в своей области, а в парламентской политике, готовым заниматься любым видом деятельности, позволяющей продолжить политическую карьеру.

Тони Блэр, заняв пост премьер-министра, намеревался освободить Кабинет от необходимости координировать политический курс, и вместо этого взять лично на себя ответственность за те вопросы, которые способны оказать влияние на его популярность, а также за те, которые могли быть решены при участии двух или более министерств. В этом случае глава правительства становился бы «лицом, принимающим решения», а не просто третейским судьей для своих коллег по Кабинету. В качестве главы правительства премьер-министр подводит итог дискуссии. По словам Клемента Эттли, «работа премьера заключается в том, чтобы, дав каждому высказаться, понять преобладающее настроение. И потом, когда все, заслуживающее внимания, произнесено, снова вернуться к своим обязанностям и сказать: “Итак, я считаю, что Кабинет решил то-то, то-то и то-то. У кого есть возражения?” Как правило, таковых не находится» [23].

Государственная служба

Правительство, которое месяцами может существовать без новых законов, тут же развалится, если сотни тысяч чиновников перестанут приводить уже имеющиеся законы в действие. Наиболее многочисленную группу чиновников составляют клерки-делопроизводители, не принимающие, а лишь исполняющие решения: благодаря им осуществляется круговорот входящей и исходящей документации. Лишь в том случае, если эта бюрократическая система функционирует удовлетворительно, у министров есть время и возможность реализовывать новые начинания.

Самая важная группа государственных служащих является и самой малочисленной: это несколько сотен чиновников высшего звена, которые консультируют министров и фактически руководят работой министерств. Именно с чи, а не министры координируют всю деятельность Уайтхолла.

При каждом комитете правительства существует «теневой» комитет чиновников из тех же ведомств. Их больше, и потому они могут уделить больше времени межведомственным связям и переговорам. Благодаря своему постоянному статусу чиновники склонны искать и находить взаимоприемлемые решения по большинству вопросов, не обращаясь к премьер-министру и не вынося эти вопросы на заседания правительства.

Британские чиновники высшего звена не называют себя политиками, поскольку само эго понятие подразумевает принадлежность к той или иной партии. Тем не менее занимаются они именно политической деятельностью, ибо обязаны думать о том, что надлежит делать правительству: они формулируют требования текущего момента,

следят за их выполнением, консультируют по широкому кругу проблем. Вот что говорят одаренным выпускникам университетов, приглашая их поступить на государственную службу: «С самого начала вы будете привлечены к решению крупных политических задач и причастны к вопросам распределения ресурсов и под руководством опытных административных работников получите возможность выдвигать собственные конструктивные идеи и принимать ответственные решения» [24]. Государственные служащие высшего звена не аполитичны, а бипартийны: они готовы работать в интересах той партии, которая одержит победу на очередных выборах. Но было бы неправильно уподобить их американскому спортсмену-профессионалу, для которого единственное значение имеет победа, — английские чиновники с детства играют в крикет, а девиз этой игры гласит: «Стиль твоей игры важнее результата».

Для работы правительства первостепенное значение имеют отношения между министрами и чиновниками высшего звена, ибо первые проводят со вторыми гораздо больше времени, нежели со своими коллегами по партии. Члены правительства прежде всего ожидают, что чиновники, понимая их политические воззрения, смогут предложить конкретные пути достижения стратегических целей. Политический деятель слишком занят, чтобы детально вникать в те задачи, которые призвано решать руководимое им министерство: ему нужно некое резюме — политический анализ проблемы.

Чиновники в свою очередь предпочитают работать с министром, четко сознающим, чего он хочет, умеющим принимать и отстаивать свои решения, а перед этим — выслушивать рекомендации своих сотрудников, которые, помимо прочего, предупредят его и о том, с какими трудностями он столкнется при проведении политики партии.

Кроме того, министр заинтересован в том, чтобы о деятельности его ведомства было широко известно в других министерствах, в «группах давления» и в прессе, благодаря чему он обретет репутацию человека целеустремленного, активного и в хорошем смысле «беспокойного». Чиновники же заинтересованы в том, чтобы их министр был «политическим тяжеловесом», способным в межведомственных баталиях одержать верх.

В соответствии с традиционной моделью Уайтхолла и министры, и чиновники сосредоточены в первую очередь не на административных задачах, а на политическом управлении: от чиновника требуется умение мыслить политическими категориями, предвидеть, чего захочет министр и какие возражения встретят его инициативы в парламенте, в «группах давления» и в СМИ. А от министра — взглянуть на проблему с точки зрения чиновника, т.е. ясное осознание всех препятствий, которые придется преодолеть при достижении желанной политической цели, и способность умерить свои амбиции, когда эти препятствия становятся непреодолимыми.

При Маргарет Тэтчер возник новый феномен: премьер-министр ставила государственных служащих ниже предпринимателей, поскольку первым не нужно «зарабатывать» себе на жизнь, т.е. стремиться к извлечению прибыли. Слово «менеджмент» в ту пору сделалось в Уайтхолле ключевым, а министерства должны были функционировать наподобие частных компаний, добиваясь постоянного урезания расходов во имя неотъемлемого от бизнеса стремления увеличить доходность предприятия. Ту же политику проводил и Джон Мейджор [25]. Часть правительственных учреждений вследствие этого была «разукрупнена» — из них были выделены отдельные организации с собственным бюджетом и задачами. Если эти задачи (например, выдача водительских прав) изначально не чреваты конфликтами, то в подобных случаях критерий эффективности вполне применим.

Но если перед таким «агентством» поставлена задача, к которой общество политически более чувствительно (например, управление тюрьмами), и из независимо управляемой тюрьмы совершает побег детоубийца, то министр не сможет избежать обвинений.

Правительство Блэра также поддерживало менеджерский подход, видя в нем важнейшую составляющую политической стратегии, направленную на сокращение расходов на социальные нужды и налогов. Эта политика была продолжена и потому, что обязанности премьер- министра, таким образом, уподоблялись обязанностям управляющего процветающей компании — человека, чьей неоспоримой прерогативой является принятие решений. Члены правительства в этом контексте становятся как бы главами подразделений фирмы: они обязаны реализовывать директивы «босса», поскольку в противном случае лишатся работы.

Роль парламента

Линия раздела в парламенте проходит прежде всего между партией, имеющей большинство мест в палате общин, и оппозицией. Правительство функционирует постольку, поскольку его члены являются ведущими политиками партии парламентского большинства. Если какой-либо законопроект или предложение рассматриваются как вотум доверия правительству, то за отклонением этого законопроекта неизбежно следует падение Кабинета. Парламентарии, представляющие партию большинства, почти всегда голосуют так, как предписывают им инструкции партийного руководства, ибо только солидарное голосование может обеспечить их партии сохранение контроля над правительством.

В девяти из десяти случаев голосование в палате на 100% соответствует партийным установкам. Если какая-то часть депутатов голосует вразрез с ними или воздерживается, подобное событие преподносится в газетных заголовках как мятеж. Точку зрения правительства по этому вопросу исчерпывающе сформулировал в свое время один из

членов лейбористского кабинета: «Если мы не будем знать результатов голосования до заседания палаты, то заведем демократию бог знает куда» [26]. Деньгами распоряжается не парламент, а правительство.

Его министерства готовят законопроекты, выносимые на рассмотрение палаты. Лишь ничтожно малая часть поправок к действующему законодательству проводится не «с подачи» правительства, в отличие от практики конгресса США, где каждая из палат строит свою работу сама, независимо от Белого дома. (В тех случаях, когда большинство в конгрессе принадлежит одной партии, а в сенате — другой, между палатами порой возникают конфликты.) Президент может просить конгресс принять тот или иной законопроект, но не в силах обеспечить благоприятное голосование.

Входящие в состав правящей партии депутаты-«заднескамеечни- ки» имеют возможность индивидуально и коллективно влиять на решения правительства. Парламентский партийный организатор обязан выслушать мнения недовольных «заднескамеечников» и довести их до сведения министров. В кулуарах парламента «заднескамеечники» могут сообщить членам кабинета, что, по их мнению, правительство делает неверно. «Мятежи» внутри правящей партии обычно затеваются с целью большей радикализации ее позиции, а потому редко поддерживаются партийным большинством. Оппозиция не может надеяться на то, что ей удастся изменить важные правительственные решения, поскольку не имеет большинства в палате, и, смиряясь как с провалом своих начинаний, так и со своим статусом меньшинства, ожидает новых выборов в надежде, что они окажутся для нее более удачными.

Первая функция парламента — создание или уничтожение политических репутаций. Члены палаты постоянно оценивают политический вес действующих министров и потенциальных. Министр может получить формальный вотум доверия, но утратить свой статус, если в ходе дебатов не сумеет отстоять свою позицию.

Второй функцией парламента является не законотворчество, а обсуждение уже имеющихся законов. «Заднескамеечники», особенно принадлежащие к правящей партии, могут потребовать от правительства решения того или иного вопроса или, наоборот, проголосовать против готовящегося правительственного решения. Прежде чем правительство начнет действовать, парламентские дебаты ясно покажут, каков будет уровень поддержки этих действий в палате [27]. Министры определяют общие принципы законопроектов, разработанных юристами, которые исходят из инструкций, полученных от чиновников, формулирующих намерения министра. Процедура парламентских дебатов заставляет министра детально объяснять и отстаивать свой замысел. Теоретически существует возможность того, что правительственный законопроект, подвергшийся критике в парламенте, будет существенно видоизменен или даже отозван, но на деле такие случаи редки. Обществу законы представляют как парла

ментские акты, но справедливости ради их стоило бы снабдить биркой: «Сделано в Уайтхолле».

Третья функция палаты — тщательный контроль над тем, как правительственные ведомства работают на благо общества. Парламентарий может обратиться к министру с запросом по поводу того или иного правительственного решения, на которое ему указали избиратели или «группа давления». Поскольку известно, что депутат, не удовлетворившись ответом, полученным в частном порядке, может устроить публичные дебаты, то правительственные ведомства уделяют переписке с «заднескамеечниками» особое внимание. Член палаты может также потребовать от парламентского уполномоченного по вопросам правосудия (для обозначения этой должности чаще используется термин «омбудсмен», появившийся в Скандинавии) расследовать жалобы избирателей. Немногочисленные парламентские комиссии изучают правомерность действий правительства, проводя собеседования с чиновниками и министрами. Порою, когда от обсуждения частного случая комиссия переходит к вопросам политически принципиальным, она может поставить вопрос и о доверии правительству. При этом партийная лояльность служит гарантией того, что члены комиссии не будут голосовать против.

Четвертая функция палаты — делать политические проблемы достоянием гласности. Парламентарию проще получить доступ в СМИ, чем рядовому гражданину. Однако изложение произнесенных в палате речей печатают лишь респектабельные газеты, которые читает десятая часть электората. В парламенте аккредитованы и тележурналисты, но информационные программы обычно предпочитают показывать лишь самые острые моменты особо жарких дискуссий. Не только обществу, но и самим депутатам неинтересны парламентские дебаты — лишь каждый шестой «заднескамеечник» регулярно слушает речи своих коллег по палате.

Новоизбранный член палаты, оценивая свое место среди 659 других депутатов, видит перед собой множество различных вариантов своей деятельности. Он может просто оставаться лояльным членом твоей партии, голос* вать согласно установкам ее руководителей и не принимать участия в обсуждении ее курса и целей. Парламентарий, желающий привлечь к себе внимание, должен отличиться либо как блистательный полемист, либо как представитель «группы давления», либо иным, «внепартийным» путем, например благодаря своему остроумию. Предполагается, что член палаты защищает интересы своих избирателей, которые, впрочем, не ждут, что в случае конфликта с местными интересами их депутат будет голосовать против политики своей партии. И единственная сфера, к которой парламентарий обращается редко, — это законотворчество

Палата лордов среди современных парламентов *— явление уникальное, поскольку многие из членов этой второй палаты унаследовали свои места от предшественников, получивших титул несколько десятилетий

или веков назад. С 1958 г. членство в палате расширилось за счет того, что пожизненных пэров назначает туда премьер-министр. Кроме того, в состав палаты входят епископы англиканской церкви и судьи Верховного суда. Многие из членов палаты лордов являются бывшими членами палаты общин: «щадящий режим», в котором работает палата лордов, больше соответствует их преклонному возрасту. В числе других — те, кто добился признания в иных сферах деятельности. Правительство часто вносит в палату лордов относительно «высокопроходимые» законопроекты; также в ее обязанности входит рассмотрение поправок к законам. Кроме того, в палате лордов проходят дебаты по вопросам, вызвавшим крупные разногласия между партиями, или по таким «надпартийным» проблемам, как борьба с порнографией или развитие сельского хозяйства в горной местности [28]. Прежде палата лордов обладала властью отклонять законопроекты, но в 1911 г. был принят парламентский акт, по которому она лишалась права вето, хотя и сохранила право отсрочивать введение закона в действие. Время от времени палата лордов откладывает рассмотрение важного правительственного законопроекта или заставляет правительство против его воли внести в него поправки.

Поскольку члены палаты лордов не избираются, они не могут считать, что представляют народ, равно как и считаться беспристрастными, поскольку число пэров-консерваторов всегда и значительно превосходило число лейбористов. В 1999 г. неолейбористский кабинет отменил право всех наследственных лордов заседать в палате. Сознавая преимущества второй палаты в парламенте, правительство не вполне отчетливо представляет себе, чем можно было бы заменить ее. Но самое нежелательное — это реформа, предоставляющая верхней палате законное право противостоять палате общин, которая неизменно поддерживает законопроекты, вносимые действующим правительством.

Влияние обеих палат ограничено, и это обстоятельство придает особую убедительность предложениям реформировать парламент. Де- путаты-«заднескамеечники» постоянно требуют изменений, которые сделали бы их работу более интересной и усилили бы их влияние. Избранные в 1997 г. члены палаты от лейбористской партии — особенно женщины — считают, что «освященные веками» процедуры не годятся для нового тысячелетия. Однако решающее слово остается за правительством, а не за парламентом. Как бы ни критиковали его члены палаты, находясь в оппозиции, они, став членами кабинета, заинтересованы в сохранении существующего порядка вещей, сильно ограничивающего способность парламента влиять на деятельность министров или блокировать ее.

Правительство как сеть

У государственного корабля только один штурвал, но держат его две пары рук. Политический курс — это результат соединенных уси

лий кабинета министров и государственных служащих. Все, что негативно воздействует на один из компонентов, сказывается на всей системе. С падением интеллектуального уровня и моральных качеств чиновничества падает и «производительность» правительства. Если премьер-министр или члены кабинета стоят на нереалистических позициях или неточно определяют свои политические цели, чиновники испытывают затруднения в работе [29].

С пришествием эры крупных правительственных структур власть перестала концентрироваться в руках одного человека или ведомства — она находится в системе отношений, существующих внутри тех или иных институтов и между этими институтами. Проведение политического курса требует взаимодействия главы правительства, министров и чиновников высшего звена, и у каждого из них есть свое место в «деревушке Уайтхолл», которая гораздо меньше и несравненно уютней того наводненного политиками города, что находится внутри вашингтонской кольцевой автострады [30].

Во-первых, премьер-министр является самым значительным лицом в британском правительстве, но не более того. Р.Х.С. Кроссмэн, входивший в состав кабинета лейбористов, доказывал, что главы министерств принимают «решения первостепенной важности» лишь после консультаций в правительстве, а решения, принятые министром единолично, становятся, по определению, «вовсе не важными» [31].

Рассуждения Кроссмэна страдают прежде всего нечеткостью формулировок. Когда слышишь, что премьер принимает наиважнейшие решения, а министры — второстепенные, возникает вопрос: «Что считать важным решением?» Решения, к которым глава правительства не имеет непосредственного касательства (например, обычные бюджетные ассигнования на социальное страхование или здравоохранение) многочисленнее, требуют больших средств и влияют на жизни большего числа людей, чем едва ли не все решения, принимаемые на Даунинг-стрит.

Во-вторых деятельность премьер-министра ограничена тем, что именно в той сфере, которая находится в его непосредственном ведении — международные (в том числе экономические) отношения, британское правительство за послевоенный период утратило значительную часть своего влияния. Премьер обязан заниматься этими вопросами хотя бы потому, что они решаются на уровне глав правительств, если даже он/она проводит такие переговоры с невыигрышных позиций.

Третьим «ограничителем» следует признать постоянную нехватку времени у премьер-министра. Чем больше внимания уделяет он международным делам и экономике, тем меньше времени остается у него на все прочие вопросы, входящие в компетенцию Кабинета. Один из сотрудников главы правительства описывает эту деятельность так: «Он напоминает конькобежца, несущегося по огромному ледяному шару,

причем лед тонок. Высокую скорость нужно держать все время» [32]. Очевидно, что стремление самому вникать во все проблемы чревато травмами.

Четвертое ограничение заключается в том, что аппарат премьер- министра невелик и сковывает возможности его вмешательства. На главу британского правительства работает лишь несколько десятков чиновников и политических «назначенцев», в то время как на президента США — сотни. Если же премьер-министр берет себе двух-трех политических советников, то это порой воспринимается как подрыв коллективной власти Кабинета и попытка сосредоточить в своих руках слишком обширные полномочия, уподобясь тем самым американскому президенту.

В системе Уайтхолла есть некое «ядро» — несколько министров, играющих особенно заметную роль в формировании политического курса. Канцлер казначейства (министр финансов) отвечает за такие важные вопросы, как экономический рост, сбор налогов, расходование государственных средств. Министр иностранных дел, стараясь определить и защитить британские интересы, ежедневно сносится с правительствами других государств и испытывает с их стороны давление, которое нельзя проигнорировать. Парламентский партийный организатор — связующее звено между палатой общин и правительством — сообщает премьер-министру, какие вопросы могут вызвать особенно острую реакцию депутатов и даже грозить «бунтом».

В сердцевину сети входит также небольшое количество чиновников высшего звена. Секретарь кабинета (глава аппарата правительства) назначает время заседания правительства и следит за тем, чтобы была предпринята проверка исполнения принятых решений. Он/она находится с премьер-министром в ежедневном контакте, информируя его о происходящем в Уайтхолле и рассылая его требования по «ведомственной принадлежности». В каждом министерстве есть статс-секре- тарь — высокопоставленный чиновник, который, как правило, гораздо лучше осведомлен о работе ведомства, нежели министр (возглавляющий ведомство лишь на срок пребывания его партии у власти) и его политические советники.

Система Уайтхолла связывает воедино сотрудников различных официальных правительственных учреждений, но определяется их деятельность повсеместно распространенным соблюдением неформальных обычаев и традиций. Поскольку писаной конституции нет, тот или иной премьер-министр может бросить вызов сложившейся системе и попытаться трансформировать ее для достижения своих целей. За два минувших десятилетия Маргарет Тэтчер и Тони Блэр прилагали все усилия, чтобы сделать свой авторитет в британском правительстве непререкаемым и изменить даже не правила игры, а саму игру: на место крикета должен прийти бейсбол.

 

<< | >>
Источник: Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р.. Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор: Учебное пособие. 2002

Еще по теме Организация и реорганизация министерств:

  1. 3. Министерство сельского хозяйства, как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия в области управления сельским хозяйством
  2. 2.1. Классификация научных организаций
  3. 3.3. Факторы, влияющие на выбор организационно-правовой формы организации
  4. 4. Деятельность партии по повышению роли госудаоственных и общественных организаций, развитию экономики и подъему благосостояния народа. XXI съезд КПСС. Полная, окончательная победа социализма в СССР
  5. Комментарии 1 О НЕКОТОРЫХ ОБЩИХ НАЧАЛАХ, МОГУЩИХ СЛУЖИТЬ РУКОВОДСТВОМ ПРИ УПРАВЛЕНИИ МИНИСТЕРСТВОМ НАРОДНОГО ПРОСВЕЩЕНИЯ
  6. XI. ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИЧНОСТЬ ГЛАВНЫХ УПРАВЛЕНИЙ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ МИНИСТЕРСТВ И ЭВОЛЮЦИЯ ТРЕСТА
  7. § 15. Попытка законодательного регулирования картельных организаций
  8. Организация управления туристским комплексом за рубежом и в России
  9. § 1. Универсальное правопреемство при реорганизации юридических лиц
  10. 2.1. Классификация научных организаций
  11. 3.3. Факторы, влияющие на выбор организационно-правовой формы организации
  12. Организация и реорганизация министерств
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социальная политика - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -