Изменения конституционных правил принятия политических решений

Переходная эпоха. В эпоху перестройки в середине 1980 гг. Белорусская ССР вступила с Конституцией 1978 г., закреплявшей руководящую и направляющую роль КПСС, которая осуществлялась через систему Советов народных депутатов. Отношения власти не претерпели существенных изменений в республике и после того, как под давлением Москвы Минск вынужден был пойти на принятие Декларации о суверенитете 27 июля 1990 г. Никто в белорусском руководстве не собирался ее выполнять, а свое участие в “параде суверенитетов”, который в это время прокатился по всем советским республикам, оно объясняло необходимостью скорейшей подготовки нового союзного договора. Он должен был быть заключен между большинством бывших республик СССР, которые из “социалистических” становились формально “суверенными”. Текст Декларации был в основном подготовлен фракцией оппозиции БНФ в парламенте. У белорусских коммунистов, испытывавших ненависть к государственной независимости в то время, не оказалось альтернативного проекта этого документа, и они были вынуждены проголосовать за вариант, предложенный их оппонентами, полагая, что все равно он так и останется на бумаге.

Декларация о суверенитете, в частности, утверждала, что "любые насильственные действия против национальной государственности со стороны политических партий, общественных объединений или личностей преследуются по закону. выступать от имени народа может только верховный Совет БССР, на территории Беларуси Декларация устанавливала верховенство Конституции и законов БССР.

Декларация была принята Верховным Советом БССР, избранным на первых в истории страны относительно конкурентных парламентских выборах, которые состоялись 4 марта 1990 г. Они проводились по старому, лишь слегка модифицированному советскому законодательству, с использованием мажоритарной системы абсолютного большинства. И при выдвижении кандидатов (от трудовых коллективов или собраний граждан по месту жительства), и при проведении агитационной кампании (при неравном доступе кандидатов к

СМИ, находившимся в собственности у государства) коммунистическая партия обеспечила себе важные преимущества. Это обстоятельство, а также то, что в республике развернулась яростная пропагандистская кампания против приверженцев независимости и подлинной демократизации (БССР справедливо называли “Вандеей перестройки”), содействовало тому, что КПБ получила порядка 86% депутатских мандатов, в то время как у представителей БНФ - главной оппозиционной силы, оказалось только примерно 11% мест в Верховном Совете [2]. Конечно, в таких условиях парламентская оппозиция мало что могла сделать. Ей не хватало политического опыта и знаний (Белорусский народный фронт в поддержку перестройки был основан на учредительном съезде в Вильнюсе только за год до выборов в Верховный Совет). Таким образом, в конце 1980-х гг. Беларусь оказалась под полным контролем консервативных сил из руководства КПБ-КПСС, которое привычно руководило системой советов, почти как в доперестроечные времена.

Политическая ситуация в Беларуси резко изменилась после подавления августовского путча и приостановления деятельности КПСС как преступной организации, участвовавшей в организации антиконституционного переворота в СССР.

С этого момента начался новый этап в развитии политических институтов независимого белорусского государства, который продолжался вплоть до принятия Конституции 15 марта 1994 г. Вначале возник компромисс между бывшими коммунистами и национальнодемократической оппозицией. Стремясь отгородиться от рыночных экономических реформ, которые проводились в России, консервативное большинство в парламенте поддержало оппозицию в ее усилиях по превращению Республики Беларусь в настоящее независимое государство. Парламентом была утверждена историческая символика в качестве государственной, принят Закон о гражданстве, ратифицированы Беловежские соглашения, которые положили конец существованию СССР. Взамен белорусская номенклатура хотела получить гарантии сохранения экономической и политической власти в ее руках. Очень быстро осуществился процесс перехода многих бывших коммунистических функционеров в структуры правительства В. Кебича. Депутаты-экс-коммунисты в Верховном Совете заблокировали важные рыночные реформы, а также предложения БНФ по проведению новых парламентских выборов [3].

Выходом из сложившейся ситуации мог стать референдум по досрочному роспуску Верховного Совета и проведению парламентских выборов по новому законодательству, предусматривавшему избрание 50% депутатов по системе партийных списков и 50% по мажоритарной избирательной системе. С такой инициативой выступил БНФ, собравший к апрелю 1992 г.

К этому времени становится понятным, что в стране мало что изменилось, кроме названия и символики. Старая номенклатура контролировала экономику через сохранение монополии государства на собственность. Она же господствовала в министерствах и ведомствах, в парламенте, в местных структурах власти. Постепенно премьер В. Кебич обеспечил себе абсолютный контроль над Верховным Советом. Летом 1992 г. была зарегистрирована Партия коммунистов белорусская (ПКБ), а вскоре была легализована ранее запрещенная КПБ, члены которой объединились с ПКБ. Коммунистические депутаты, объединенные в двух фракциях Союз и Беларусь, располагали почти 90% мандатов и стали мощной политической опорой Кебича. Правительство взяло на себя выполнение и некоторых законодательных функций. В частности, был принят ряд декретов и распоряжений, которые сделали правительство совладельцем почти 80% газет, а также обеспечили его полный контроль над радио и телевидением [4].

Форма правления Республики Беларусь представляла собой на этом этапе развития, по мнению белорусского политолога Виктора Чернова, квазипарламентскую, советско-премьерскую республику [5]. Сам Верховный Совет, избранный в советское время и по советскому законодательству, не располагал очень многими механизмами для реального контроля над правительством, которое лишь формально являлось подотчетным депутатам. Не были должным образом прописаны и полномочия спикера, который, фактически, будучи главой государства, не мог проводить самостоятельную политику.

Однако премьерская диктатура не стала стабильной политической формой, не получила она и закрепления в тексте Конституции, несмотря на то, что такие попытки предпринимались (в одном из проектов Основного Закона). Дело в том, что отсутствие рыночных реформ вызвало острый экономический кризис в 1990-1995 гг. Росло недовольство политикой правительства и положением дел в парламенте у простых граждан. Приближался и срок очередных выборов в Верховный Совет. В сложившейся ситуации правящий класс решил изменить правила политической игры, ввести пост президента, который мог бы стать важным инструментом для обеспечения продолжения экономического и политического господства номенклатуры.

Идея перехода к президентской республике появилась сразу же после приобретения РБ государственной независимости. Она, например, присутствовала в первом проекте Основного Закона, который был опубликован для всенародного обсуждения еще в конце 1991 г. Затем эта идея надолго исчезла из поля зрения, потому что застопорился сам процесс принятия Конституции. В белорусском обществе не было единства по этому вопросу. “Партия власти” склонилась к необходимости введения поста “сильного президента” только под влиянием Кебича и после изучения опыта России.

Оппозиция также была расколота по этому вопросу. Если, например, для лидера БНФ З. Позняка переход к президентской республике был чреват угрозой установления открытой неокоммунистической диктатуры, то для ОДПБ (белорусских либералов) ситуация выглядела совсем по-другому. Например, еще в январе 1992 г. они указывали, “что выходом из тупика... может стать создание в республике института президентской власти. Для этого необходимо ввести соответствующие изменения в старую Конституцию или как можно быстрее принять новую. Нужно провести выборы президента, который сформирует правительство, относительно независимое от консервативного Верховного Совета, и начнет проводить решительные реформы, не дожидаясь перевыборов парламента” [6].

Президентская республика. 15 марта 1994 г. депутаты белорусского парламента проголосовали за текст Конституции Республики Беларусь, предусматривавший пост президента, который одновременно являлся главой государства и руководителем исполнительной власти. Основной Закон был подписан новым спикером парламента М. Грибом. Президент и парламент избирались на пять лет гражданами на всеобщих выборах. Парламент утверждал основных назначенцев президента в структуры правительства и избирал судебную власть. У депутатов отсутствовало право вынесения вотума недоверия Кабинету министров и премьеру. У президента отсутствовало право роспуска парламента. Белорусские парламентарии обладали существенными легислативными полномочиями и могли преодолеть вето президента на принятый закон 2/3 голосов. Они могли также возбуждать процедуру импичмента против главы государства в случае серьезного нарушения им Конституции страны. Конституционный суд при этом должен был рассмотреть заявление как минимум 70 народных избранников, чтобы сделать соответствующее заключение. Само же политическое решение по этому вопросу принималось парламентом 2/3 голосов. Кроме того, Конституционный суд располагал и рядом других прерогатив: у него, например, было право судебного пересмотра (judicial review). Таким образом, Конституция 1994 г. вводила институты почти классической президентской республики, которые, однако, подверглись очень быстрой эрозии и не выдержали испытания на практике.

Существуют разные оценки белорусского Основного Закона 1994 г. и его политических последствий. по мнению российского политолога Коктыша, "апогеем и логическим завершением "конструктивного" периода, который начался в 1991 г. с инкорпорирования С. Шушкевича во власть и с создания "суррогатного" рынка и завершился с отставкой С. Шушкевича с поста спикера в начале 1994 г. и с крахом в том же году "псевдорынка" правительства, было создание новой Конституции Республики Беларусь. Конституция закрепляла вполне европейский статус Республики Беларусь с президентской формой правления.

В.              Кебич, имея полный контроль над почти развалившейся экономической системой и в отсутствие весомого экономического базиса у явных политических конкурентов, не сомневался в своей победе и хотел зарезервировать "под себя" существенные полномочия для возможного союза с Россией. Тем не менее, эти полномочия вовсе не имели подавляющего характера - Конституция не предполагала суперпрезидентской формы правления, она сохраняла достаточно большие права для законодательной власти и вводила во властную систему институт Конституционного суда с пожизненно назначаемыми

Верховным Советом судьями и, в общем, достаточно четко и последовательно проводила принцип разделения властей" [7].

Согласно белорусскому политологу и журналисту Александру Лукашуку, глава Конституции, посвященная правам человека, соответствует Всеобщей Декларации, однако "ее легкое и почти единодушное одобрение в Верховном Совете означало, что отцы белорусской Конституции в действительности не рассматривали ее чем-то важным. Большинство из них воспринимает права человека как часть необходимой риторики, comme il faut, язык нового времени" Концепция прав человека не имела практического значения, так как не могла навязываться через суды. То же самое касается и большинства социальноэкономических прав, перекочевавших из старой советской Конституции. Трудно сказать, каким образом их можно было гарантировать [8].

По мнению Михалиско, существенным недостатком первого белорусского парламента было то, что большинство депутатов совмещали свою законотворческую деятельность с руководящей работой на предприятиях народного хозяйства, а также в государственной администрации (только 70 депутатов Верховного Совета из 345 работали на профессиональной основе). Такое положение вещей фактически получило закрепление в Конституции 1994 г. Статья 92 предусматривала, что "депутат Верховного Совета осуществляет свои полномочия в Верховном Совете на профессиональной основе или по его желанию не порывая с производственной или служебной деятельностью. Депутатами Верховного Совета не могут быть президент, члены Кабинета Министров, судьи, а также иные лица, назначенные на должность президентом или по согласованию с ним" [9]. Вторая часть этой статьи свидетельствует о том, что белорусские законодатели осознали важность принципа различный персонал (distinctpersonnel) для президентской республики, но ее первая часть фактически делала народных избранников людьми, зависимыми от исполнительной власти.

Белорусский юрист Валерий Фадеев обращает внимание на то, что отдельные положения Конституции 1994 г., например пункт 1 статьи 100, согласно которой "президент принимает меры по охране суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности Республики Беларусь, обеспечению политической и экономической стабильности, соблюдению прав и свобод граждан", давали основание для расширительного толкования и возникновения конфликтов между ветвями власти [10].

На наш взгляд, не недостатки Конституции 1994 г. сыграли решающую роль в том, что президентская республика, основанная на разделении властей, оказалась столь недолговечной. (Она просуществовала только до ноября 1996 г.) Гораздо более важную роль сыграло отсутствие в обществе политических сил, которые были в состоянии защитить Основной Закон. В условиях острого экономического кризиса востребованным стало не разделение властей, а сильная власть, которая может навести порядок. Эта потребность в наибольшей степени была присуща наименее защищенным группам населения, которые и поддержали на президентских выборах 1994 г. Лукашенко (см. тему 19).

Курс на концентрацию всей полноты власти в руках главы государства не был неожиданностью. Еще в 1995 г., в своем известном интервью немецким журналистам из Handelsblatt, Лукашенко заявил, что считает правление Гитлера в довоенной Германии примером для подражания (см. вставку 18.1). По мнению белорусского политического аналитика Александра Федуты, “очень часто о своих будущих планах Лукашенко вначале “проговаривается”, как бы нечаянно выдавая намерение, которое хочет реализовать в ближайшем будущем... Никакой ошибки не было. Лукашенко иногда только делает вид, что он “простодушный сельский парень”, который по своей политической неопытности допускает публичные оплошности. Слова о Гитлере адресованы не тем, кто возмутится, и уж тем более не тем, кто увидит в них оговорку. Похвала Гитлеру рассчитана на тех, кто будет аплодировать высказанным идеям, на тех, кто надеется, что только “сильная рука” их президента, вождя, фюрера, дуче обеспечит и порядок, и минимальное благополучие” [11].

ВСТАВКА 18.1

Не все плохое связано с Гитлером?

В интервью А. Лукашенко корреспонденту немецкой газеты Handelsblatt в ноябре 1995 г. было сказано следующее:

"История Германии - это слепок истории в какой-то степени Беларуси на определенных этапах. В свое время Германия была поднята из руин благодаря очень жестокой власти. И не все только было плохое связано в Германии и с известным Адольфом Гитлером. Он перечеркнул все хорошее, что он сделал в Германии, всей внешней политикой и развязал Вторую мировую войну, ну а все остальное уже вытекало из этого. Это гибель людей массовая, в том числе и немецкого народа. Но вспомните его власть в Германии.

Нас с вами тогда не было, но по истории мы это знаем. Ведь немецкий порядок формировался веками. При Гитлере это формирование достигло наивысшей точки. Это то, что соответствует нашему пониманию президентской республики и роли в ней президента.

То есть я хочу конкретизировать, чтобы вы не подумали, что я приверженец Гитлера. Нет, я подчеркиваю, что не может быть в каком-то процессе или в каком-то человеке все черное или белое. Есть и положительное. Гитлер сформировал мощную Германию благодаря сильной президентской власти.

Это были 30-е годы, время сильного кризиса в Европе, а Германия поднялась благодаря сильной власти, благодаря тому, что вся нация сумела консолидироваться и объединиться вокруг лидера" [12].

Хорошо известно, что Гитлер учредил в Германии не президентскую республику, а так называемое фюрерское государство. За очень непродолжительный отрезок времени, после 30 января 1933 г., он сконцентрировал в своих руках все полномочия высшей партийной власти, являясь вождем (фюрером) Национал-социалистической рабочей партии (NSDAP), исполнительной власти как канцлер (глава правительства) рейха и символической власти как президент (глава государства).

общие враги в лице независимых СМИ, местного самоуправления, оппозиции, парламента, конституционного строя. Правда, в Беларуси правящий режим отличается большей провинциальностью, а государство не является настолько милитаризованным. Как говорится, любая копия по определению хуже своего оригинала.

Подражая своему кумиру, Лукашенко прежде всего решил расправиться с независимыми средствами массовой информации. Уже в конце 1994 г. в Беларуси был дан старт длительной кампании борьбы “народного президента” с независимыми журналистами и органами печати. 20 декабря 1994 г. крупнейшие газеты страны вышли с белыми пятнами вместо доклада депутата от фракции БНФ С. Антончика о коррупции в структурах президентской администрации, запрещенного властями к публикации. После этого случая новое правительство принудило государственные типографии разорвать договоры с восемью наиболее популярными независимыми газетами, что привело к приостановке их выхода в свет.

В 1994-1995 гг. в Беларуси были предприняты меры по ликвидации системы местного самоуправления. Ряд указов президента в этой сфере привел к фактическому назначению глав исполкомов местных советов руководителями вышестоящих исполнительных комитетов: возникла знаменитая президентская исполнительная вертикаль. Был также ликвидирован целый ряд Советов низового уровня. В результате исполкомы перестали быть подотчетными местным представительным органам власти, избираемым гражданами.

В Республике Беларусь само слово оппозиция приобрело резко отрицательный смысл. С ней надо было вести непримиримую войну, а не заключать компромиссы. В ночь с 12 на 13 апреля 1995 г. спецслужбы по приказу президента избили в здании парламента депутатов оппозиции БНФ, которые в знак протеста против подготовки референдума о государственном языке и символике объявили голодовку. В том же году Лукашенко жестко подавил забастовку минских метростроевцев и транспортников, запретил деятельность Свободного профсоюза, который ее активно поддерживал. Однако нетерпимость президента распространялась не только на национальную и демократическую оппозицию. Как указывает белорусский аналитик Андрей Екадумов, “политическое поле оказалось реструктуризированным не по идеологическому делению (так, как это было в допрезидентскую эпоху), а в соответствии с принципом: “за” или “против” самого Лукашенко” [15]. Это наблюдение объясняет нам наличие острых противоречий между белорусским президентом и идеологически близкими ему коммунистами и аграриями, начавшие проявляться уже в 1995 г. Здесь также просматривается параллель между Республикой Беларусь и третьим рейхом. В Германии конфликт между национал-социалистами и правыми партиями не нацистской ориентации обострился после того, как стало ясно, что Гитлер стремится к обладанию абсолютной властью.

Сходным было и отношение двух режимов к парламенту. В Беларуси Лукашенко вначале установил экономический контроль над Верховным Советом, его собственность была переведена на баланс Управления делами президента. Председатель Верховного Совета М. Гриб охарактеризовал эти действия как “разбойное нападение”. Затем последовала попытка срыва новых парламентских выборов, которые растянулись в Беларуси на несколько месяцев: с мая по декабрь 1995 г. “Неоднократно выступая по поводу выборов, А. Лукашенко заявлял, что “он лично на выборы депутатов не пойдет”, что, по оценке М. Гриба, “можно было вполне расценивать как призыв к срыву выборов депутатов Верховного Совета” [16].

В результате двух туров голосования и повторных выборов было избрано 197 парламентариев из 260. Победу одержали левые партии. Это дало им возможность избрать С. Шарецкого - лидера АП спикером парламента. В Верховный Совет прошли также социал- демократы и члены Объединенной гражданской партии. Большая часть депутатского корпуса совмещала свою парламентскую деятельность с работой в структурах исполнительной власти. Позже депутаты из этой группы сформировали пропрезидентскую фракцию Согласие.

Итоги выборов были вполне благоприятными для главы государства, однако этот факт не удержал его от дальнейшего давления на депутатов Верховного Совета. Как отмечает Екадумов, “вновь созданный институт президентской власти, умноженный на политическую реальность начала 1994 г., означал зарождение режима А. Лукашенко. Одновременно парламент приобрел для себя принципиально новую роль: из главного элемента системы власти он превратился, говоря словами Лукашенко, в “гнездо оппозиции”. Дело было вовсе не в политических ориентациях депутатов - после июля 1994 г. они моментально утратили определяющую роль в поведении Верховного Совета... Стремление Лукашенко приобрести абсолютную власть привело к переходу в оппозицию многих тогдашних политических игроков, включая и значительную часть лукашенковских соратников. Исключением стали только те, кто был доволен перспективой полного подчинения президентской воле или не видел для себя никакой другой возможности” [17]. После так называемого конституционного референдума 1996 г. и назначения депутатов Палаты представителей Лукашенко из лично преданных ему народных избранников институт парламентаризма в РБ был сильно ослаблен.

В нацистской Германии Гитлер вывел из употребления Веймарскую Конституцию принятием чрезвычайных законов 1933 г., но формально она продолжала существовать вплоть до 1945 г. (см. вставку . Что-то подобное попытался сделать и Лукашенко, подготовив свой проект поправок к Основному Закону 1994 г., которые в действительности камня на камне не оставляли от сути прежней Конституции. Для придания легитимности своим усилиям Лукашенко вынес текст “дополнений и изменений” на конституционный референдум. Народные плебисциты, как известно, были излюбленным “демократическим средством” Гитлера в его борьбе с демократией.

Белорусский плебисцит проходил с 9 по 23 ноября 1996 г. и сопровождался невиданными прежде нарушениями закона. Голосование началось без наличия президентского и парламентского текстов поправок к Конституции. Государственные средства массовой информации агитировали только за президентский вариант. Заявление председателя Центризбиркома В. Гончара о том, что он не подпишет итоговый протокол из-за огромного количества нарушений, привело к его незаконному отстранению от должности. По действовавшей в то время Конституции, председателя Центризбиркома избирал парламент, а не президент. Попытка 73 депутатов Верховного Совета обратиться в Конституционный суд с ходатайством о возбуждении дела против главы государства и начать процедуру импичмента, ни к чему не привела. Под давлением властей 10 депутатов отозвали свои подписи из-под текста обращения, что дало формальные основания председателю Конституционного суда и большинству его членов отложить это дело.

Крайне негативную роль в судьбе белорусского конституционализма сыграл визит делегации из России в ноябре 1996 г. с посреднической миссией в составе Е. Строева (спикера верхней палаты), Г. Селезнева (спикера нижней палаты) и В. Черномырдина (премьер- министра). С одной стороны, российские политики добились того, что голосование по поправкам к Конституции на референдуме должно было носить рекомендательный, а не обязательный характер (это определение попало даже в текст бюллетеней). Взамен депутаты парламента обязались отозвать свое обращение в Конституционный суд с требованием начать процедуру импичмента против президента. Но, когда пропрезидентская фракция Согласие сорвала голосование за достигнутый компромисс в Верховном Совете, что дало основание Лукашенко снова говорить об обязательном характере конституционного волеизъявления, российское руководство не предприняло никаких конкретных мер давления на белорусского президента. Это означало, что Россия де-факто стала на сторону главы государства в его конфликте с парламентом и поддержала конституционный переворот в нашей стране.

"Результаты ноябрьского референдума, - как отмечает российский политолог Коктыш, - не были признаны никем, кроме России. тем не менее, для Лукашенко это было более чем достаточно: основываясь на его результатах, он фактически ликвидировал принцип разделения властей, сведя роль остальных ее ветвей к марионеточной. так, представительная власть трансформировалась в двухпалатный парламент, избираемый по мажоритарной системе, и соответственно полупрофессиональный. Более того, верхняя палата, частично назначаемая президентом, не только в состоянии заблокировать сколь-нибудь принципиальные решения нижней, но и утверждает все кадровые назначения с формулировкой "дает согласие"... Судебная власть, равно как и любая другая, перестала существовать в неподконтрольном президенту виде. На этом этапе полной ликвидации, вернее, полного поглощения заложенных в первый период независимости Беларуси основ независимости властей президентским центром и своеобразной "международной легитимации" этого единственного всеконтролирующего и при этом фактически неподконтрольного никому президентского центра власти и заканчивается трансформация политической системы, переставшей быть сколь-нибудь "реалистичной" и приобретшей ярко выраженный фундаменталистский характер" [18].

Таким образом, действующие конституционные правила принятия политических решений в Республике Беларусь оказались в полном соответствии с персоналистским характером авторитарного режима (авторитарно-султанистской диктатурой). По форме правления наша страна после принятия Конституции 1996 г. превратилась в ярко выраженную суперпрезидентскую республику, без подлинного разделения властей, с концентрацией всех основных полномочий в руках главы государства и без наличия каких-либо существенных контрольных механизмов у общества, с помощью которых оно могло бы сдерживать ничем не ограниченную власть президента.