Формирование групповых интересов

готовностью обсуждают проблемы, имеющие оощественное ^начспис, с правительственными чиновниками, не сомневаясь, что смогут оказать на них давление от имени тех, кого представляют.

Конфедерация британской промышленности — крупнейшая организация, представляющая бизнес. Как явствует из самого ее названия, члены ее многочисленны и разнообразны. Наиболее могущественные компании — такие, как автомобильные концерны, обычно имеют своих прямых представителей при министерствах (в первую очередь торговли, образования и занятости). В директорский корпус входят наиболее высокооплачиваемые руководители большого и малого бизнеса. У банков и финансовых организаций лондонского Сити также есть собственные каналы, через Английский банк и Центральный банк выводящие их непосредственно на министерство финансов.

Нечто подобное, но в отношении организации труда, представляет собой Конгресс тред-юнионов, куда входят профсоюзы, интересы которых время от времени, когда начинается торг по поводу разницы в оплате труда квалифицированных и неквалифицированных рабочих одной отрасли или рабочих разных отраслей промышленности, приходят в противоречие. Большая часть профсоюзов—членов Конгресса тред-юнионов симпатизирует лейбористам; среди их лидеров были коммунисты и маоисты, но никогда не было консерваторов. В послевоенную эпоху членами профсоюзов становятся не только рабочие угледобывающей промышленности или железнодорожники, но и так называемые «белые воротнички», занятые в таких сферах, как образование и здравоохранение. Изменения в системе занятости размывают членство в профсоюзах: ныне лишь одна треть «рабочей силы» входит в тред-юнионы. Тони Блэр, создавая образ неолейборизма, сознательно дистанцировался от Конгресса тред-юнионов.

В отличие от политических партий лоббисты или группы интересов не выходят на выборы — они стремятся влиять на политический курс вне зависимости от того, какая партия одерживает верх. Тем не менее связи между группами интересов и политическими партиями остаются прочными. Профсоюзы с момента образования лейбористской партии в 1900 г. стали ее институционной частью. Взаимоотношения консерваторов с ассоциациями бизнесменов носят далеко не формальный характер — в основе партийной идеологии лежит философия частного предпринимательства. И тред-юнионы, и группы бизнесменов в нужный момент способны продемонстрировать свою независимость и, невзирая на «идейную близость», подвергнуть критике дружественную им партию, когда та начинает действовать вопреки групповым интересам.

Аналогичным образом политические деятели из всех партий стремятся дистанцироваться от лоббистов. Неолейбористы всячески подчеркивают, что они не связаны с профсоюзами, а консерваторы привлекают на свою сторону избирателей, заявляя, что проводимая ими

политика сможет поднять жизненный уровень рабочего класса успешнее, чем действия профсоюзов.

Для эффективного лоббирования «группы интересов» должны четко сознавать, какие именно чиновники играют наиболее значительную роль в определении политического курса. Они уделяют много внимания Уайтхоллу. Когда во время опроса представителей «групп давления» попросили назвать наиболее влиятельные ведомства и учреждения, первым с большим отрывом оказался премьер-министр, затем члены правительства, СМИ и, наконец, государственные служащие высшего звена (рис. 8.6).

Чего хотят лоббисты

Диапазон их интересов поистине огромен — от таких узколокальных проблем, как создание ассоциации раненых военнослужащих до определения экономической политики организаций, подобных Конфедерации британской промышленности или Конгрессу тред-юнионов. Группы различаются также и по характеру своих интересов; одни преследуют материальные цели, другие занимаются конкретными

вопросами, например избытком сцен насилия в СМИ или расовыми взаимоотношениями [51]. Большая часть лоббистских групп стремится к достижению четырех целей: Сбор информации о политике правительства и изменениях в ней. Ведение уже определившегося политического курса в интересах группы. Коррективы планируемого политического курса. Символическое повышение статуса своей организации (например, право именоваться «королевским» обществом, ассоциацией и т.п.)

Ведомства Уайтхолла с готовностью контактируют с лоббистами в том случае, если те на взаимовыгодных условиях могут способствовать правительственным чиновникам в следующем: Сотрудничество в реализации уже определившейся политической программы. Предоставление сведений о том, что происходит в сфере, близкой той или иной группе. Оценка последствий тех или иных намечаемых шагов. Помощь в осуществлении новых направлений политики.

В том случае, если интересы Уайтхолла и лоббистских групп дополняют друг друга, обе стороны торгуются, профессионально учитывая общие интересы.

Организация политических действий в гражданском

обществе

У различных групп лоббистов — разные возможности для мобилизации потенциальных сторонников. Рабочих в городе, где имеется только одно промышленное предприятие, легко привлечь к вступлению в профсоюз, поскольку они находятся друг с другом в постоянном контакте и представляют собой уже оформленную социальную и политическую группу. Напротив, организовать потребителей значительно труднее — они заинтересованы лишь в товарах и услугах, а не во взаимоотношениях с другими потребителями — это скорее категория, а не социальная группа.

Чем выше готовность участников группы подчиняться ее целям, тем уверенней лидеры данной группы могут говорить о некоем союзе с оформленным членством. Если эта готовность отсутствует, деятель

ность группы неэффективна. Например, когда в 1984 г. Артур Скар- гилл, лидер Национального союза горняков (НСГ), призвал к годичной забастовке против действий министерства угольной промышленности, он отказался провести голосование среди членов НСГ. Тем самым многие из членов этого профсоюза не сочли себя обязанными подчиняться решению своего руководства о проведении забастовки. В результате забастовка провалилась, а НСГ раскололся на два отдельных профсоюза.

Сотрудникам Уайтхолла в административном отношении удобнее иметь дело с объединенными лоббистскими группами, ибо они могут реализовать принятые в результате договоренностей решения. Однако десятилетиями длившиеся попытки внедрить в британскую экономику плановое начало показывают: предприниматели и профсоюзные «боссы» не могут гарантировать, что их номинальные подчиненные будут выполнять достигнутые лидерами соглашения. Члены групп, которых близко касаются те или иные проблемы, вполне могут придерживаться совершенно различных взглядов на то, что надлежит делать их руководителям.

Но если даже группа давления спаяна внутренним единством, ее требования могут натолкнуться на сопротивление других групп. В экономической политике подобное происходит в порядке вещей, ибо там интересы четко определены, выстроены и просчитаны: министры могут выступить на стороне предпринимателей и против потребителей или поддержать бизнесменов в борьбе с профсоюзами, чтобы расширить собственный «оперативный простор», т.е. получить больше вариантов для выбора, представив затем свои решения и программы как некий компромисс («каждому — понемногу»).

Чем созвучнее цгнности, культивируемые в той или иной группе, культурным нормам всего общества, тем проще и легче примирить их интересы с интересами этого общества. Однако в открытом обществе (таком, как Англия) претензии одной группы выступать в качестве глашатаев общественных интересов всегда могут быть оспорены соперничающими группами.

То обстоятельство, что власть централизована и сосредоточена в британском правительстве, означает, что лоббирующие группы должны как некую данность воспринимать политические ценности и приоритеты правящей партии. Профсоюзы надеются, что их влияние возрастет с приходом к власти лейбористов, а деловые круги ожидают того же от правительства консерваторов. И все же премьер-министр, старающийся расширить базу, на которой действует его кабинет, все

гда может попытаться «навести мосты» с группами, по своему фактическому положению и статусу являющимися союзниками оппозиции, и тем самым усилить позиции правительства. Неолейбористы, возглавляемые Тони Блэром, открыто и напрямую заручались поддержкой представителей бизнеса и дистанцировались от своих традиционных союзников в тред-юнионах, сознавая, что никакую иную партию те все равно поддерживать не станут.

Внутренние группы давления, как правило, умеют гармонизировать свои ценности с любой партией. Чаще всего эти группы неконфликтны. Примером может служить Королевский национальный институт слепых. Первоочередные задачи постоянных внутренних лобби — вести переговоры о принятии, финансировании и расширении тех программ, которые идут им на пользу. Они добиваются своего в спокойных переговорах с правительственными ведомствами, ограничивая свои притязания тем, чего можно достичь в сжатые сроки, и учитывая приоритеты и обязательства, важные для действующего правительства [52].

Внешние группы давления (аутсайдеры) неспособны к переговорам, потому что их требования идут вразрез с политикой правящей партии. Если же они несовместимы и с программой оппозиции, подобные группы становятся полностью маргинальными. Лишенные влияния на Уайтхолл, внешние группы давления вынуждены действовать через СМИ. Телезрителям и читателям серьезных газет кампании или демонстрации кажутся доказательством политической значительности тех, кто их организует, но на самом деле это обычно свидетельствует об их малой влиятельности.

Радикальные аутсайдеры не вхожи в Уайтхолл, какая бы партия ни находилась у власти, потому что их требования противоречат сложившимся в обществе культурным нормам. Так, к примеру, министерство обороны не станет проводить консультации с пацифистами, поскольку отсутствует почва для переговоров — стороны занимают взаимоисключающие позиции. Группы «зеленых» должны делать для себя выбор — либо проводить кампании в поддержку фундаментальных изменений, надеясь, что правительственные ведомства в конце концов пойдут по предлагаемому ими пути, либо работать в рамках системы, добиваясь в области охраны окружающей среды определенных улучшений, не сравнимых, разумеется, с теми, каких хотели бы экологи.

? Равноудаленность групп давления

Первое послевоенное двадцатилетие было отмечено плюралистичным состязанием между многочисленными и разнообразными лобби. У членов правительства был выбор: вести себя наподобие брокера- посредника, добиваясь соглашения между группами, либо попытать

ся внедрить собственный политический сценарий. Они «приняли на вооружение» доктрину корпоративизма, в соответствии с которой представители бизнеса, профсоюзов и правительства образовывали некие совместные органы, призванные обсуждать и решать такие острые проблемы, как борьба с инфляцией и безработицей и реструктуризация клонящейся к упадку промышленности.

Корпоративные переговоры позволяли достичь консенсуса по вопросу о политических приоритетах и целях, хотя противники этой доктрины утверждали, что подобный консенсус достигался ценой «изъятия политики из политики». Предполагалось также, что лидеры каждой из трех групп гарантируют сотрудничество тех, кого они, как считалось, представляют. На деле, однако, и лейбористское, и консервативное правительства оказались не в состоянии выполнять соглашение. Лидеры лоббистских групп также не смогли обеспечить поддержку своих номинальных сторонников. В результате к 1979 г. инфляция и безработица вышли из-под контроля.

Администрация Тэтчер продемонстрировала, что правительство, убежденно исповедующее иные ценности, способно пренебречь требованиями лоббистов и предложить собственный политический курс. Эта демонстрация заключалась в том, что «на почтительное расстояние» были удалены и профсоюзы, и предприниматели. Вместо консультаций и переговоров с группами интересов правительство стало применять иную практику, которую можно назвать самоустранением государства из таких рутинно-рыночных сфер, как заработная плата, ценовая политика, инвестиции.

Подобная стратегия целиком сосредоточена на тех задачах, которые правительство имеет возможность решить само, не заручаясь согласием лоббирующих групп. Особую важность при этом приобретает законодательная база, поскольку ни одна из групп не вправе игнорировать парламентский акт. Законы сузили возможности профсоюзов — отныне те не могли больше негативно воздействовать на политику правительства. Распподажа предприятий, находившихся в собственности государства, освободила правительство от непосредственной ответственности за исправное функционирование промышленности. В числе самых первых своих шагов неолейбористский кабинет возложил на Английский банк ответственность за осуществление валютной политики, оставив за собой право определять стратегические цели этой политики.

Центр тяжести переносится с договоренностей между правительством и лоббистами на независимую королевскую власть. Капитал и труд могут действовать по своему усмотрению, но лишь в рамках сценария, определенного правительственной политикой и действующим законодательством. Большей части профсоюзов и предпринимателей не нравится положение, при котором они отстранены от принятия решений. «Группы давления», связанные со здравоохранением и об

разованием, такое положение устраивает еще меньше, поскольку они попадают в зависимость от правительства: оно может одобрить или не одобрить их инициативы и, соответственно, субсидировать или нет отстаиваемые ими программы. Найти же альтернативный источник дохода, «выйдя на рынок», они не в состоянии.

Находясь в оппозиции, Тони Блэр часто говорил о необходимости добиться «возрождения сообщества» [53], обещая всячески способствовать формированию духа корпоративизма и сотрудничеству представителей различных общественных групп. Однако после своего прихода к власти он приложил все усилия к тому, чтобы вопросы консультаций с лоббистами даже не рассматривались на Даунинг-стрит.