ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ

Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации существенно изменила как принципы государственной власти, так и ее структуру.

В соответствии со ст.

Установление на территории Российской Федерации нового конституционного строя и конституционное закрепление принципа разделения властей существенно отразилось на общественно-политической ситуации в стране. Формирование в 90-е годы новых органов государственной власти проходило в острой политической борьбе. Несогласованность, слабая координация органов власти в процессе разработки и реализации законодательных актов, несвоевременное и некачественное подзаконное правотворчество нанесли существенный вред государственной политике в социальной сфере.

Реформы, как показала практика, проводимые государством в это время оказывались неэффективны. Механизмы реализации социальной политики, как правило, оказывались недейственными, не приносили ощутимых результатов, не решали весь комплекс существующих проблем, а, наоборот, поднимали новые. Мобильно решить возникающие проблемы при старых механизмах было не возможно, так как необходимо по ходу реализации программ оперативно принимать соответствующие изменения и дополнения в нормативные правовые акты, что требует много времени, соблюдения сложных процедур и десятки различных согласований в различных органах, которые напрямую не заинтересованы в этом. Отсутствие ответственных, несогласованность и непоследовательность действий приводило к провалам реализации социальных программ. Люди не верили в то, что государство сможет исполнять даже минимальные социальные обязательства.

Руководством страны была явственно осознана необходимость проведения единой социальной политики, согласованной программы действий всех ветвей и органов государственной власти.

С 2006 года начали реализовываться приоритетные национальные проекты, направленные на решение проблем в сфере образования, здравоохранения, сельском хозяйстве и строительстве жилья. Однако уже в самом начале реализации президентских инициатив в виде приоритетных национальных проектов выявились серьезные проблемы, которые требовали срочного решения при тесном взаимодействия всех органов власти.

Решение несложных с точки зрения проектного планирования задач оказалось было сопряжено с огромными трудностями, необходимостью постоянного принятия нестандартных (с точки зрения сложившихся административных процедур) решений и требовало повышенного внимания к ходу реализации проектов со стороны руководства страны295.

Отсутствие хорошо отлаженного механизма взаимодействия органов государственной власти при решении социальных проблем в форме национальных проектов, а также в форме государственных программ, в которые в настоящее время трансформируются национальные проекты, могут свести на нет все прилагаемые усилия и выделяемые средства.

Поэтому рассмотрение вопроса о взаимодействии органов государственной власти при реализации приоритетных национальных проектов представляется автору весьма актуальным.

Стратегической основой правового развития страны является Конституция РФ. Она закрепляет базовые принципы конституционного партнерства296 органов государственной власти РФ и субъектов РФ, иных государственных органов.

К органам конституционного партнерства, определяемым в статьях 80, 95, 103, 104, 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации, относятся: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные суды, суды субъектов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, органы прокуратуры Российской Федерации.

Среди органов конституционного партнерства особое место занимает Президент РФ.

Президент как государственный институт занимает особое, специфическое положение, охватывая своей деятельностью весь широкий круг вопросов государственного значения297.

Деятельность Президента охватывает все сферы жизнедеятельности общества, в том числе и социальную сферу.

При этом, по Конституции, Президент определяет не весь комплекс ближайших, среднесрочных и долгосрочных целей и задач в сфере внутренней политики, а лишь ее основные направления. Реализуют их как непосредственно Президент, так и федеральные органы государственной власти в рамках своей компетенции. Вопрос о степени директивности положений внутренней политики, определяемых главой государства, неразрывно связан с принципом разделения и самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.

Занимаясь руководством внутренней политики, Президент не подменяет иные государственные органы, не решает вопросов вместо них. Но любые стороны внутренней политики государства могут попасть в поле его внимания. В одних случаях он сам принимает решение, в других - становится инициатором разработки законопроекта, в третьих - дает поручение Правительству или иному федеральному органу исполнительной власти.

Естественно, на федеральном уровне сложилось определенное разделение труда по руководству внутренней политикой государства. Если вопрос требует установления законодательных основ, тогда им занимается парламент России и принимает необходимый акт. Непосредственным проведением внутренней политики обычно занимается Правительство, отдельные министерства, федеральные службы, агентства. А согласующей, обеспечивающей взаимодействие, координирующей и направляющей инстанцией в вопросах внутренней политики выступает Президент.

Защищая права и свободы человека и гражданина, Президент опирается на всю систему органов государственной власти.

Как отмечает С.А. Авакьян, будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент нормотворчествует, управляет, разрешает споры, осуществляет функции конституционного контроля. Президент способствует нормализации многих внутренних отношений, в том числе и социальных, может быть арбитром в разрешении конфликтов299, в том числе и брать на себя принятие нелегких решений.

Реализуя полномочия по защите прав и свобод, глава государства взаимодействует с Правительством, федеральными судами, прокуратурой, правоохранительными органами, общественными объединениями.

Значительную часть полномочий главы государства составляют полномочия в области исполнительной власти. Президент наделен полномочиями по определению состава и порядка деятельности Правительства. В Правительстве Российской Федерации была введена специальная должность вице-премьера, курирующего вопросы реализации национальных проектов. В соответствии с п. «д» ст. 83 Конституции РФ Президент 14 ноября 2005 г. первым заместителем Председателя Правительства РФ был назначен Медведев Д.А. Представляется важным то, что было произведено назначение под решение конкретных публичных задач. Тем самым обществу продемонстрирован новый подход к формированию органов исполнительной власти, когда конкретная публичная функция обеспечивается надлежащим административным ресурсом.

Представляется, что такой подход имеет все шансы стать обыкновением практики назначения членов кабинета, условием наделения полномочиями которых может стать представление парламенту и обществу программ реализации основных направлений внутренней и внешней политики, входящих в сферу ответственности назначаемого лица300.

Будучи главой государства, Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства, давать соответствующие поручения Правительству и федеральным органам исполнительной власти в сфере социальной политики.

Более сложна и многопланова взаимосвязь основных положений внутренней политики, определяемых Президентом, применительно к Федеральному Собранию.

Как и Правительство, парламент играет активную роль в определении основных направлений внутренней политики: он принимает федеральные законы, постановления палат, заявления, декларации.

Одним из основных средств общения главы государства и парламента является ежегодное послание Президента Федеральному Собранию, которое заслушивается на совместном заседании обеих палат.

На практике в послании Президента обычно обобщаются итоги пройденного страной пути за истекший год, а также уточняются параметры движения вперед государства и общества, которые, по его мнению, следует взять за основу деятельности всем государственным органам, а также в значительной степени органам местного самоуправления и общественным объединениям301.

Послание Президента не является нормативным актом, обязательным для исполнения органами государственной власти. Однако заявленные главой государства позиции по вопросам внутренней политики учитываются как парламентом, так и Правительством. Для парламента оно служит ориентиром в предстоящей законодательной деятельности, при составлении планов законопроектных работ, определении позиций депутатов по законопроектам, а для исполнительных органов носит директивный характер. Поэтому, хотя послание и адресовано Федеральному Собранию, задача по его выполнению ложится на Правительство, ответственное за реализацию основных направлений политики. Сформулированные в Послании Президента оценки и приоритеты оказывают серьезное влияние на формирование общественного мнения по ключевым направлениям внутренней политики.

Необходимость ежегодного обращения Президента к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране, об основных направлениях государственной политики предусмотрена Конституцией. Темы и структура послания не являются жестко установленными и определяются Президентом в зависимости от политической ситуации в стране, наиболее актуальных проблем текущего периода и своего видения будущего.

Отмечу, что значительную часть посланий Президента России В.В.

Также немаловажным ориентиром для органов государственной власти в деятельности по реализации национальных проектов стал «План подготовки первоочередных актов по реализации приоритетных национальных проектов, решения по которым необходимо было принять в 2005 году и I квартале 2006 года», утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2005 года.

В соответствии с указанным планом было принято более 30 подзаконных актов, направленных на создание механизмов реализации национальных проектов.

В целях взаимодействия органов государственной власти для решения многих проблем образуются различные советы, которые, как правило, являются совещательными органами и включают в свой состав представителей от всех ветвей власти. Например, таким постоянно действующим консультативным органом является Государственный совет.

О взвешенном подходе к национальным проектам свидетельствует и подготовка организационно-кадровых условий их реализации. Имеется в виду создание Указом Президента Российской Федерации от 21 октября 2005 года № 1226 Совета при Президенте Российской Федерации по реализации национальных приоритетных проектов и демографической политики302 и организация работы президиума Совета и межведомственных рабочих групп по каждому проекту во главе с федеральными министрами по конкретным сетевым графикам303. Данный Совет создан в целях обеспечения взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными и другими организациями при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией национальных проектов и демографической политики. В состав Совета вошли представители всех уровней исполнительной и законодательной власти, гражданского общества, эксперты. Председателем Совета является Президент Российской Федерации.

Создание новой системы взаимодействия органов государственной власти при реализации национальных проектов положительно отразилось на результатах реализации проектов. Как отметил Д.А. Медведев, все органы государственной власти внимательно отнеслись к национальным проектам и оперативно откликались на те идеи, которые формулировались по ходу работы. «В национальных проектах мы создали совершенно полноценную конструкцию работы между законодательной и исполнительной властью, которая позволяет решать всякого рода проблемы, что называется «с колес»304.

Приведу один пример практического результата тесного взаимодействия ветвей власти из выступления Д.А. Медведева перед депутатами Государственной Думы РФ. «В прошлом году, когда мы занимались .проектом «Доступное и комфортное жилье», мы определили в какой- то момент, что без изменений в законодательстве мы не сможем двигаться дальше. И если бы речь шла о том, как мы работали некоторое время назад, допустим год или два года назад, то для того, чтобы принять соответствующий законопроект, изменить Земельный кодекс, потребовалось бы значительное время. Проектная работа позволила ре шить вопрос о внесении изменений в Земельный кодекс за два меся- ца»305.

Таким образом, можно с уверенностью сказать, что проектный способ позволил на практике опробовать многие механизмы решения проблем взаимодействия. Однако остается немало проблем, которые предстоит еще решать.

В заключение отмечу, что государственная политика в социальной сфере приобретает правовое выражение, стратегический, долговременный характер. Реализация приоритетных национальных проектов показала, что эффективное решение стоящих перед государством задач невозможно без создания системы координации и взаимодействия всех ветвей государственной власти. Только консолидированная и ответственная работа всех органов является непременным условием развития нашего общества.

М.П. БУТОРИНА,

студентка II курса специальности «Государственное и муниципальное управление» Института государства и права Тюменского государственного университета,

О.А. ТЕПЛЯКОВА, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета, кандидат юридических наук