<<
>>

ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНО - ТРУДОВОЙ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ СФЕРАХ

В России длительное время нормотворчество воспринималось как форма реализации исключительно государственной власти, которая в свою очередь рассматривалась в качестве единственной, всеобъемлющей формы осуществления народом публичной власти.
Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила систему народовластия на принципиально новых концептуальных основах, включающих не только горизонтальное разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, но и вертикальное разделение системы организации публичной власти на государственную власть Российской Федерации, ее субъектов, а также самостоятельную в пределах своих полномочий и организационно обособленную муниципальную власть, реализуемую в муниципальных образованиях. Эти изменения в значительной мере нашли отражение и в системе нормотворческого процесса в Российской Федерации, в частности в сформировавшейся широкой сфере общественных отношений, касающихся в своей основе вопросов местного значения, в которых находит воплощение муниципальное нормотворчество как особая форма реализации публичной власти местного сообщества.

Сущность муниципального нормотворчества определяется как «проявляющаяся в режиме самоорганизации функция местного сообщества и уполномоченных на то органов местного самоуправления по выявлению воли населения муниципального образования и формированию в соответствии с ней публично-властных предписаний, закрепляемых в нормативных правовых актах муниципального уровня, пользующихся признанием и защитой со стороны государства»359.

Подавляющее большинство принимаемых в муниципальном образовании муниципальных нормативно - правовых актов - это нормативно - правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления360. Именно по качеству, эффективности, своевременности принятия этих актов в процессе реализации своих полномочий мы судим о деятельности ОМС.

Отличительная особенность муниципального нормотворчества ОМС - особая сфера реализации, а именно вопросы местного значе ния, обозначенные в главе 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ361, среди которых немаловажную роль играют вопросы социально - трудовой и предпринимательской сфер жизнедеятельности: содействие занятости населения, в том числе путем организации общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, создания рабочих мест; поддержка доходов безработных граждан; создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; защита прав потребителей; содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства и другие.

Все это предопределяет необходимость приближенности муниципальной власти и муниципального нормотворчества ОМС в данных сферах к населению. Нормотворческая деятельность должна осуществляться во благо и в интересах населения муниципального образования. Не вызывает сомнения, что совершенствованию нормотворческой деятельности ОМС в социально - трудовой и предпринимательской сферах будет способствовать предоставление населению более широких возможностей для участия в ней путем выражения свого мнения (воли) по поводу необходимости принятия того или иного муниципального правового акта и его содержания, ведь в данном случае «активность граждан направлена на достижение реализации общего местного интереса, обеспечение социального согласия, достойного уровня жизнеобеспечения»362. Как верно отмечает Л.А. Нудненко, «воля, формируемая и выражаемая представителем в системе местного самоуправления, есть не что иное, как воля этого органа. Что касается воли местного сообщества, то она может формироваться только им самим.. Задача представителя - выявить, раскрыть эту волю и представить ее в своей воле так, как он ее воспринял.

... Задача воли представителей состоит в наиболее полном выражении воли местного сообщества»363. Также С.А. Авакьян абсолютно справедливо полагает, говоря о законотворчестве, что «есть и такая составляющая народного суверенитета, как влияние на законотворческие органы. Степень и формы влияния могут быть различными, но всегда подразумеваются благородные цели -

с одной стороны, помочь законодателям, с другой - все-таки выполнять функцию общественного контроля за его деятельностью, чтобы не забывал, от кого получил свои полномочия и для кого работает»364. Думается, что данные выводы вполне распространимы и на нормотворчество ОМС.

В главе 5 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ находят нормативное закрепление многочисленные и разнообразные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, среди которых, на наш взгляд, основная роль в участии населения в нормотворчестве ОМС в социально-трудовой и предпринимательской сферах, должна быть отведена правотворческой инициативе граждан и публичным слушаниям.

Сущность правотворческой инициативы граждан определяется как первое проявление вовне в официальном, нормативно установленном порядке населением муниципального образования идеи принятия муниципального правового акта. Следует обозначить основные черты правотворческой инициативы, характеризующие ее как форму участия населения в нормотворческой деятельности ОМС.

Во-первых, инициатива в данном случае исходит непосредственно от населения муниципального образования. Выступить с правотворческой инициативой может инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом. Очевидно, что здесь не встает вопроса о способности инициирующего субъекта по своей природе выявлять общую волю населения и возможные пробелы в правовом регулировании. Это может быть группа работников предприятий и организаций определенной сферы, членов профсоюзов, представителей работодателей, предпринимателей. Некоторые исследователи задаются вопросом о том, не целесообразнее было бы наделить каждого жителя муниципального образования правом правотворческой инициативы365. На наш взгляд, это привело бы к огромному количеству инициатив в нормотворческий орган, что блокировало бы всякую нормотворческую деятельность этого органа. Тем более есть такая форма участия населения в местном самоуправлении, как обращения граждан в ОМС, которые могут носить и правотворческий характер, являясь так называемой «инициативой на инициативу» правового акта. Поэтому, на наш взгляд, можно говорить только о снижении установленного на федеральном уровне максимального размера минимальной численности инициативной группы граждан с 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, до 1,5 - 2%.

Во-вторых, правотворческой инициативой считается не любое высказывание, обращенное к правотворческому ОМС, а только внесенное в установленном порядке. Так, в частности, это должна быть инициатива не в виде предложения о принятии муниципального правового акта, а в форме проекта муниципального правового акта. Не отрицая сложности составления проектов муниципальных правовых актов населени ем с точки зрения знания особенностей юридической техники, их увя- занности с другими правовыми актами, которую отмечают многие авто- ры366, считаем нецелесообразным упрощение формы правотворческой инициативы до предложения о принятии акта. Это, во-первых, серьезно и неоправданно усложнило бы нормотворческую деятельность ОМС, а во - вторых, именно проекты, внесенные населением, могут обладать высокой степенью эффективности и быть очень своевременны. Данная особенность предопределена предметом регулирования - вопросами местного значения, в том числе в социально-трудовой и предпринимательской сферах, которые как нельзя ближе затрагивают непосредственную жизнедеятельность местных жителей. Качество данных проектов можно существенно улучшить на дальнейших стадиях нормотворческого процесса, а предложения рассматривать в качестве уже упомянутых обращений граждан в ОМС.

Далее важным является тот факт, что ФЗ от 6 октября 2003 г. закрепляет в ч. 2 ст. 26, обязательность, во - первых, рассмотрения нормотворческим ОМС проекта муниципального правового акта, внесенного в качестве правотворческой инициативы граждан, в трехмесячный срок с момента его внесения, во - вторых, обеспечения возможности представителям инициативной группы граждан изложения своей позиции при его рассмотрении, в том числе на открытом заседании коллегиального ОМС, если принятие акта относится к его компетенции. Помимо этого, согласно ч. 3 ст. 26 ФЗ от 6 октября 2003 г. обязательным является доведение в официальной письменной форме до сведения внесшей проект муниципального правового акта инициативной группы граждан мотивированного решения, принятого по результатам рассмотрения проекта. Императивный характер этих норм является важнейшей гарантией реализации правотворческой инициативы граждан.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что в правотворческой инициативе граждан, несомненно, заложен значительный потенциал для участия населения в нормотворчестве ОМС. Однако мы не можем отрицать, что на данной стадии формирования гражданского общества правосознание граждан еще не находится на столь высоком уровне развития, чтобы, во-первых, гражданами активно использовалось их право нормотворческой инициативы, а во - вторых, проекты муниципальных правовых актов, предлагаемые гражданами, обладали высоким качеством. Поэтому полагаем, что есть все основания для отведения основной роли в участии населения в нормотворческой деятельности ОМС, публичным слушаниям.

Публичные слушания - это публичное обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования, проводимое представительным ОМС или его главой. Помимо таких особенностей данной формы, как ее относительная новизна, обеспечение непосредственного участия насе ления в нормотворческой деятельности ОМС и целевая направленность на выявление и учет мнения населения по поводу принимаемых муниципальных правовых актов, необходимо отметить еще несколько ее характерных черт, подчеркивающих ее потенциальную эффективность.

Во-первых, на публичное обсуждение предполагается вынесение проектов муниципальных правовых актов, разработанных ОМС, точнее их квалифицированными специалистами, которые обладают соответствующими знаниями права в различных сферах, в том числе социально - трудовой и предпринимательской, и необходимыми для этого навыками, что позволяет надеяться на высокое качество, своевременность, эффективность и увязанность с другими правовыми актами подготавливаемых проектов. Кроме того, у ОМС существенно больше возможностей и для привлечения профессионалов и специалистов «со стороны», если разрабатываемый проект требует каких - либо особых знаний.

Во-вторых, публичные слушания носят коллегиальный и общедоступный характер. Эти свойства говорят о том, что в процессе публичных слушаний через дискуссии и полемику может быть выработано единое, общее, ценностное мнение различных представителей местного сообщества - работников предприятий и организаций, членов профсоюзов, представителей работодателей, молодежи, пенсионеров, предпринимателей, покупателей - которое качественно отличается от простой суммы отдельных мнений индивидов или мнения какой-либо группы граждан.

Далее важнейшим достижением является тот факт, что ФЗ от 6 октября 2003 г., во-первых, в ч. 2 ст. 28 предусматривает возможность проведения публичных слушаний как по инициативе представительного органа или главы муниципального образования, так и по инициативе его населения, и, во-вторых, в ч. 3 ст. 28 закрепляет перечень проектов муниципальных правовых актов, которые должны выноситься на публичные слушания в обязательном порядке. Помимо этого, в соответствии с

ч. 4 ст. 28 ФЗ от 6 октября 2003 г., устав муниципального образования и (или) нормативные правовые акты представительного ОМС должны предусматривать такие гарантии проведения публичных слушаний, как заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний. Императивный характер этих норм является фактором, определяющим, что публичные слушания - это уже реалии нашей общественной жизни, а не декларативная, но не действующая в реальной жизни норма закона.

Все выявленные сущностные характеристики публичных слушаний говорят о том, что данная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления может и должна стать наиважнейшей формой непосредственного участия населения в нормотворческой дея тельности ОМС, формой прямой и обратной связи между гражданами и ОМС, влияния граждан, общественности на содержание принимаемых ОМС решений.

Необходимо отметить, что ФЗ от 6 октября 2003 г. заложил только основы для реализации правотворческой инициативы граждан и публичных слушаний, определяя, что конкретный порядок определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного ОМС. Данное требование ФЗ от 6 октября 2003 г. закономерно простимулировало нормотворческую активность ОМС по данным вопросам. Многими представительными ОМС за последнее время были приняты решения о внесении соответствующих изменений в уставы муниципальных образований, а также утверждении положений о порядке реализации правотворческой инициативы граждан и организации и проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях. На значимость данных муниципальных правовых актов делают акцент многие авторы367. Соглашаясь с ними, обращаем внимание на необходимость их совершенствования и существенной доработки. Именно качественное правовое регулирование данных форм на местном уровне сыграет определяющую роль в реальном становления этих основных форм участия населения в нормотворческой деятельности ОМС в различных сферах, в том числе социально - трудовой и предпринимательской, что в свою очередь позволит надеяться на преобразование населения из объекта управленческого воздействия со стороны ОМС в активного субъекта реализации компетенции местного самоуправления, а «.существующей практики получать полномочия и править от имени народа в правление в интересах народа при широком участии самого народа.»368 и, как следствие, послужит укреплению демократических начал местного самоуправления и повышению его роли в формировании гражданского общества России.

С.Н. ПОПОВ,

аспирант кафедры государственноправовых дисциплин Тюменской государственной академии экономики, управления и права

<< | >>
Источник: Коллектив авторов. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 21 - 22 октября 2008 г. / Под ред. доктора юрид. наук, профессора М.С. Матейковича. Тюмень: Тюменская областная Дума, Тюменский государственный университет. - 244 с.. 2008

Еще по теме ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНО - ТРУДОВОЙ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ СФЕРАХ:

  1. §6. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
  2. § 7. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
  3. 5.3.4. Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
  4. § 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
  5. 3. ОСПАРИВАНИЕ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
  6. § 4. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
  7. ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
  8. 16.3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
  9. Вопрос 24. Участие в гражданском процессе государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и отдельных граждан, защищающих права других лиц
  10. 16.2. Процессуальные особенности рассмотрения и разрешения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
  11. ГЛАВА II ПОРЯДОК РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  12. ГЛАВА III ЗАЩИТА ПРАВА НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  13. Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации А. А. Заматаев, начальник юридического отдела Управления по вопросам местного самоуправления Администрации Президента Российской Федерации
  14. 3.6. Участие государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, защищающих нарушенные или оспариваемые права, свободы и охраняемые законом интересы других лиц.
  15. 3.6. Участие государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, защищающих нарушенные или оспариваемые права, свободы и охраняемые законом интересы других лиц
  16. 15. УЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ОРГАНИЗАЦИЙ И ГРАЖСДАН, ЗАЩИЩАЮЩИХ НАРУШЕННЫЕ ИЛИ ОСПАРИВАЕМЫЕ ПРАВА, СВОБОДЫ И ОХРАНЯЕМЫЕ ЗАКОНОМ ИНТЕРЕСЫ ДРУГИХ ЛИЦ
  17. 26. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -