Законодательно-представительные органы государства (в частности, парламенты428) относятся к тем его властным органам, т. е. органам государственной власти, которые представлены не одним лицом, а группой, коллегией429, коллективом лиц. Они есть коллегиальные (коллективные) органы государственной власти. В данном случае, как верно отмечает М. Гунель, речь идёт не об индивидуализированном представительном мандате, а о том, что выполнение полномочий, связанных с представительным мандатом, т.е. выполнение представительной функции, осуществляется коллективно430. Б. Констан, например, отмечает, что представительная система есть не что иное, как организация, посредством которой, нация перекладывает на нескольких индивидов то, что она не может или не хочет выполнять сама; она представляет полномочия, доверенные определённому числу людей всей народной массой, желающей, чтобы её интересы были защищены, однако, не имеющей времени защищать их всякий раз самостоятельно431. Современный парламент - это коллегиальный законодательно-представительный орган государственной власти, в состав которого входят депутаты как представители всех или определённой части членов государства. Он базируется на принципе национального суверенитета, выступает как орган общенационального представительства, самостоятельно принимающий общезначимые и общеобязательные для всего государства (всех его членов и сфер их деятельности) решения. В наиболее развитых демократических государствах парламент представляется олицетворением политической традиции, важнейшим показателем соответствующей политической культуры нации. В зависимости от своей роли в системе органов государственной власти, парламенты подразделяются на различные типы или виды. Это могут быть парламенты: абсолютно доминирующие, ограничено доминирующие, автономные, ограниченно зависимые и абсолютно зависимые (рис. 2.6.1). АД ОД АВ О АЗ Рис. 2.6.1. Типы современных парламентов Абсолютно доминирующий парламент (например, Национальное собрание Франции в послевоенный период до 1958 г., Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР в период с июня 1990 г. по июнь 1991 г.) характеризуется тем, что он почти полностью доминирует над исполнительно-распорядительной властью, в частности, правительством, а глава парламента может одновременно являться и главой государства. Ограничено доминирующий парламент (например, парламент послевоенной Италии, палата общин в Великобритании, Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР с июня 1991 г. по август 1991 г.) характеризуется тем, что его доминирующая роль над правительством в определённой мере ограничена либо некоторыми полномочиями главы государства, либо самим правительством, состоящим из представителей парламентского большинства. Автономный (независимый, самостоятельный) парламент (например, конгресс США, Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР в период с конца августа 1991 г. по ноябрь 1991 г.) характеризуется тем, что он равноправен в своём сосуществовании с главой государства и правительством. Ограниченно зависимый парламент (например, Национальное собрание Франции с 1958 г., Национальная ассамблея Кении, Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР в период с ноября 1991 г. по октябрь 1993 г.) характеризуется тем, что он в определённой мере зависит от главы государства. Абсолютно зависимый парламент (например, Национальный конгресс Бразилии в начале 80-х гг., Верховный Совет СССР до мая 1989 г., Верховный Совет РСФСР до июня 1990 г., Федеральное Собрание Российской Федерации после принятия Конституции 12 декабря 1993 г.) характеризуется тем, что он почти полностью зависит от главы государства и правительства (или одной- единственной политической партии). По объёму своей компетенции различают парламенты с абсолютно определённой компетенцией, парламенты с абсолютно неопределённой компетенцией и парламенты с относительно определённой компетенцией. Парламенты с абсолютно определённой компетенцией (например, парламенты Испании, США, Франции) характерны для федеративных и децентрализованных государств. Их компетенция ограничена компетенцией субъектов федерации, властно-административных субтерриториальных образований. Парламенты с абсолютно неопределённой компетенцией характерны для централизованных унитарных государств. В своей законодательной деятельности они не связаны какими-либо конституционными актами, юридически обладают неограниченными правами, компетенцией издавать, отменять и изменять законы по любому вопросу, никто (в том числе суд) не может поставить под сомнение конституционность его законодательного акта (например, парламент Великобритании с XIX в., Ирландии, Италии, Новой Зеландии, Японии). Парламенты с относительно определённой компетенцией (например, в Швейцарии) характеризуются тем, что их компетенция чётко не отграничены от компетенции правительства. Кроме того, различают однопалатные и двухпалатные парламенты. Во многих государствах парламент имеет двухпалатную структуру. Однопалатная структура установлена примерно в половине государств Европы и других континентов. В распространении в XIX-XX вв. двухпалатной структуры парламента определённую роль сыграли взгляды Ш. Монтескье, который, исходя из примера Англии, полагает, что законодательно-представительная власть должна поручаться двум раздельно заседающим собраниям: собранию представителей народа и собранию знатных. Первое должно быть выборным, а второе - не выборным. Ш. Монтескье утверждает, что если бы люди, отличающиеся преимуществами рождения, богатства или почестей, были смешаны с народом, и «если бы они, как и все прочие, имели только по одному голосу, то общая свобода превратилась бы для них в рабство, и они отнюдь не были бы заинтересованы в том, чтобы защищать её, так как большая часть решений была бы направлена против них»432. И. Бентам считает, что разделения парламента на две палаты необходимо «для того, чтобы избежать излишней торопливости и возможных неожиданностей при решении вопроса», а также для того, чтобы обеспечить «ограничение власти единой палаты» и «разъединение дворянства и общин» . Н. М. Коркунов также верно указывает, что основания предпочтения двухпалатной организации разнообразны. Обсуждение законодательных вопросов двумя палатами предупреждает возможность случайных решений, состоявшихся вследствие либо случайно образовавшегося большинства (при неполной наличности депутатов), либо минутного увлечения депутатов красноречивой речью, либо их впечатления от каких-либо особенных событий. Если в одной из палат получается такое случайное решение, это тем самым побудит другую палату отнестись к вопросу внимательно и спокойнее. Требование, чтобы законопроект был принят согласованным решением обеих палат, ослабляет исключительное значение большинства. Тут решение вопросов не сводится к простому механическому счёту голосов, так как требуется соглашение двух самостоятельных и разнородных по составу коллегий. При двух палатах устраняется резкое противоположение правительства и народного представительства, так как одна из палат, естественно, является посредником в столкновениях другой палаты с правительством. Разделение парламента на две палаты составляет необходимый противовес неограниченности законодательной власти как высшей в государстве. Раздвоенная, она в самой себе будет заключать ограничение, которого не находит извне. Наконец, существование двух палат даёт возможность представительному собранию полнее и вернее отразить в себе всё разнообразие интересов, составляющих содержание общественной жизни. Две палаты дают возможность совместного применения различных систем представительства, недостатки которых могут быть, таким образом, взаимно уравновешены и па- рализованы433. В наши дни в пользу двухпалатной структуры парламента выдвигаются два основных аргумента. Во-первых, стремление к более устойчивому равновесию сил между исполнительно-распорядительной и законодательно представительной властями, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается второй палатой, формируемой на иной основе. Во- вторых, желание заставить парламентскую машину работать, если и не более эффективно, то, по крайней мере, более гладко, благодаря наличию второй (контрольной) палаты, в обязанности которой входит осуществление тщательной проверки подчас поспешных решений первой палаты. В пользу двухпалатной структуры парламента выдвигаются и другие доводы. Например, по мнению М. Прело, «единая палата представляет народ односторонне и пренебрегает другими аспектами, хотя значение их нисколько не меньше. Для развития нации необходимо несколько видов представительства, чтобы точно передать все её сложные и разнообразные мнения и чаяния», хотя при этом он отмечает, что трудно «найти прочную и самостоятельную основу для образования второй палаты», что выборная верхняя палата «имеет естественную базу только в федеративных государствах»434. Считается, что двухпалатный парламент необходим преимущественно в федерациях. Здесь, как, например, в США «одна палата возникает как орган, представляющий всю нацию в целом, а другая состоит из депутатов представляющих каждый штат»435. Однако, как нам представляется, двухпалатный парламент необходим во всяком государстве (и федеративном, и унитарном). Дело в том, что одна палата всегда представляет общегосударственные, общенациональные интересы и мнения (интересы и мнения всего государства в целом), а другая специфические региональные и местные интересы и мнения (интересы и мнения отдельных его регионов и местностей). Две палаты парламента, более точно, чем одна палата, передают картину существующих в государстве сложных и разнообразных интересов и мнений. Поэтому идея двухпалатного парламента ныне востребована и в унитарных государствах. Так, в Конституции Франции 1958 г. записано, что сенат (вторая палата французского парламента) «обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики» (ст. 24), а в Конституции Италии можно прочесть, что сенат избирается «на базе областей» (ст. 57). Во многих государствах существуют различия в условиях формирования верхней и нижней палат. Эти различия направлены на то, чтобы обеспечить реализацию принцип сменяемости и преемственности депутатов. С одной стороны, необходим постоянный приток в парламент новых депутатов, представляющих самые последние интересы, мнения, требования избирателей. С другой стороны, в парламенте всегда должны быть опытные депутаты, работающие в нём довольно длительное время, чтобы обеспечить устойчивость, последовательность и качество его деятельности (в частности, принятие уже находящихся в его работе законопроектов). В Российской Федерации Федеральное Собрание (парламент) состоит из Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата). Совет Федерации формируется из представителей законодательнопредставительных и исполнительно-распорядительных органов государственной власти республик, краёв, областей, округов, городов Москвы и Санкт- Петербурга - по 2 представителя от каждого субъекта Российской Федерации. Одно время (в 1993-1995 гг.) он избирался прямым голосованием граждан, затем (в 1995-2000 гг.) обновлялся по мере переизбрания руководителей законодательно-представительной и исполнительно-распорядительной власти в субъектах Российской Федерации (по одному от каждого законодательнопредставительного и исполнительно-распорядительного органа). С июля 2000 г. он начал формироваться из представителей каждого субъекта Федерации (по одному от каждого законодательно-представительного и исполнительнораспорядительного органа) путём их назначения законодательнопредставительным органом и руководителем исполнительнораспорядительного органа соответствующего субъекта Федерации. В отличие от Совета Федерации, Государственная Дума с 1993 г. избирается непосредственно всеми гражданами России, состоит из 450 депутатов, переизбирается в полном составе каждые четыре года (с 2012 г. - каждые пять лет). Кроме палат, элементами внутренней организации парламента являются: а) руководящие органы палат; б) парламентские комитеты и комиссии; в) партийные объединения (фракции) и депутатские группы. Руководящие органы палат в различных государствах устроены не одинаково, но повсюду важнейшим должностным лицом палаты является ее председатель, избираемый членами палаты. В сенате США официальным его председателем является вице-президент США. Круг полномочий председателя палаты включает различные вопросы, связанные с ведением заседаний палаты, но иногда не только они. В Российской Федерации председателем палаты является один из её членов, избираемый тайным голосованием. Председатель Совета Федерации разрабатывает проект повестки дня очередного или внеочередного заседания Совета Федерации, ведёт заседание палаты, ведает внутренним распорядком деятельности палаты, направляет в соответствующие комитеты палаты законопроекты, направляет их Президенту для подписания, организует проведение парламентских слушаний, представляет палату, решает иные организационные вопросы. Председатель Государственной Думы ведёт заседания палаты, ведает внутренним распорядком палаты, назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы, представляет палату в её внешних связях, участвует в согласительных процедурах, издаёт распоряжения по вопросам своей компетенции. Один из важнейших вопросов, решаемых при избрании председателя палаты - вопрос о его партийной принадлежности. В Великобритании официальная доктрина рассматривает спикера (председателя) палаты общин как «беспристрастного слугу» палаты, не вмешивающегося в партийные споры на том основании, что спикер не может участвовать в происходящих в палате прениях, а в голосовании он участвует в том случае, если голоса остальных депутатов разделились поровну. На деле в «беспристрастность» спикера никто не верит (тем более, что на этот пост не раз избирались лица, занимавшие ранее важное положение в своей партии). Однако в тех случаях, когда правящая партия имела незначительное большинство в палате, она охотно шла на то, чтобы на посту спикера оставался представитель другой партии. Спикера палаты представителей США американские политологи часто прямо противопоставляют его британскому коллеге: «в отличие от беспристрастного и рассудительно спикера британской палаты общин должностное лицо, председательствующее в американской палате, действует как партийный лидер и использует полномочия своей должности для содействия программе своей партии». На пост председателя палаты представителей США всегда избирается представитель той партии, которая обладает большинством мест в ней. Во многих государствах (в частности, в Японии, Греции, Испании, Франции) партия, завоевавшая абсолютное большинство мандатов, проводит на пост председателя палаты своего представителя. Там же, где ни одной партии не удается обычно получить абсолютного большинства мандатов в палате, вопрос о замещении поста председателя палаты решается путём соглашения между представленными в палате партиями, при этом пост председателя далеко не всегда должен достаться представителю самой крупной фракции. В палатах парламентов многих государств, кроме председателя, избирается ещё заместитель или заместители председателя, которые руководят заседаниями палаты в отсутствие председателя. В каждой палате Федерального Собрания России, кроме председателя, имеются и его заместители, избираемые членами палаты. Председатель Совета Федерации имеет трёх заместителей, а Председатель Государственной Думы - одного первого заместителя и несколько заместителей, число которых устанавливается Государственной Думой. Заместители Председателя замещают Председателя в его отсутствие, выполняют его порученные, другие распределённые между ними обязанности, прежде всего по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты. В ряде государств должностные лица, руководящие работой палаты, составляют коллегиальный орган (в бундестаге ФРГ - это правление, в палатах французского и бельгийского парламентов - бюро, в палатах итальянского парламента - председательский совет). Помимо председателя палаты и его заместителей, в состав такого органа входят также избираемые из числа членов палаты секретари, которые наблюдают за подготовкой протоколов заседаний, проверяют число присутствующих членов палаты, следят за подсчетом голосов, и квесторы, наблюдающие за работой административного персонала палаты. В парламентах тех или иных государств при председателе палаты создается особый консультативный орган для определения повестки дня палаты и решения некоторых других процедурных вопросов. В бундестаге ФРГ таким органом является совет старейшин, состоящий из председателя бундестага, его заместителей и представителей фракций, избранных пропорционально их численности. В палатах бельгийского парламента аналогичный орган называется Комитетом парламентской работы. В Австрии в состав так называемого председательского совета входят, помимо председателя Национального совета и его заместителей, председатели партийных клубов. В Швеции конференция при тальмане (председателе риксдага) включает заместителей тальмана, представителей партийных групп и председателей парламентских комиссий, а также председателя административного управления риксдага. Во Франции и Италии в работе конференции председателей участвуют: председатель палаты, его заместители, председатели партийных групп, председатели постоянных комиссий палаты и председатель правительства. В Государственной Думе России её руководящим органом является Совет Государственной Думы. Он включает в свой состав Председателя Государственной Думы, руководителей фракций. С правом совещательного голоса на его заседаниях могут присутствовать заместители Председателя палаты и председатели её комитетов. В его компетенцию входят вопросы: разработки проекта программы работы палаты на очередную сессию; составления календаря рассмотрения вопросов на очередной месяц; созыва внеочередных заседаний палат; направления на рассмотрение в комитеты палаты законопроектов; принятия решений о проведении парламентских слушаний. Огромную роль в деятельности палат и парламента и парламента в целом играют парламентские комитеты и комиссии. В парламентах с двухпалатной структурой каждая палата образует свои собственные комитеты и комиссии. Кроме того, в нём могут формироваться объединенные комиссии (комитеты) обеих палат. В Норвегии и Исландии создаются только объединенные комитеты. Все парламентские комиссии и комитеты делятся на две категории: а) временные и б) постоянные. Первые образуются для рассмотрения одного какого- то конкретного дела и распускаются после того, как доложат об итогах своей работы палате или парламенту. Вторые же создаются на весь срок полномочий парламента или на период парламентской сессии по основным направлениям парламентской деятельности (например, бюджетные, внешних отношений, безопасности, социально-культурной сферы). Их количество и компетенция устанавливаются регламентом парламента или его палат. Работой комиссий (комитетов) руководят их председатели (в некоторых парламентах им помогают их заместители или секретари), которые избираются самими комиссиями (комитетами) из представителей партии парламентского большинства (во Франции, Японии) или нескольких парламентских фракций (в бундестаге ФРГ, Италии, Швеции, Дании, Норвегии). В Великобритании председателей комиссий палат назначает спикер. В палатах конгресса США председателем постоянного комитета автоматически становится тот из членов данного комитета, у которого стаж пребывания в палате является наибольшим. В Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума также образуют комитеты и комиссии. В Совете Федерации, например, создаются комитеты по: вопросам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию; вопросам экономической реформы, собственности и имущественных отношений; делам СНГ; международным делам; вопросам безопасности и обороны; социальной политике; аграрной политике; вопросам науки, культуры и образования. В Государственной Думе образуются, например, комитеты по: законодательству и судебно-правовой реформе; труду и социальной поддержке; охране здоровья; экологии; образованию, культуре и науке; делам женщин, семьи и молодёжи; бюджету, налогам, банкам и финансам; экономической политике; собственности, приватизации и хозяйственной деятельности; аграрным вопросам; промышленности, строительству, транспорту и энергетике; природным ресурсам и природопользованию; обороне; безопасности; международным делам; делам СНГ и связи с соотечественниками; делам национальностей; делам Федерации и региональной политике; вопросам местного самоуправления; делам общественных объединений и религиозных организаций; организации работы Государственной Думы; информационной политике и связи; вопросам геополитики. Комитет Совета Федерации не может состоять менее чем из 10 депутатов, а Государственной Думе его численность может устанавливаться в пределах от 12 до 35 депутатов. Заседания комитетов Совета Федерации проводятся не реже одного раза в месяц, а заседания комитетов Государственной Думы - не реже двух раз в месяц. Кроме того, Совет Федерации и Государственная Дума для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образуют Счётную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. В сенате США постоянные комитеты формируются с начала работы каждого созыва Конгресса, функционируют до избрания нового состава комитетов и обладают правом вносить законопроекты или иным образом докладывать о своей позиции сенату по вопросам своей компетенции. Это такие комитеты, как, например: 1) Комитет по вопросам сельского хозяйства, продовольствия и лесных ресурсов; 2) Комитет по ассигнованиям; 3) Комитет по вооружённым силам; 4) Комитет по банкам, жилищному строительству и городскому развитию; 5) Комитет по бюджету; 6) Комитет по торговле, науке и транспорту; 7) Комитет по энергетике и природным ресурсам; 8) Комитет по вопросам окружающей среды и общественно необходимых работ; 9) Комитет по финансам; 10) Комитет по внешним сношениям; 11) Комитет по правительственным делам; 12) Комитет по вопросам судоустройства; 13) Комитет по труду и людским ресурсам; 14) Комитет правил и администрации; 15) Комитет по малому бизнесу; 16) Комитет по делам ветеранов436. Исключительно важное значение во всех парламентах имеют партийные объединения (фракции) и депутатские группы его членов. Официально такие объединения именуются по-разному: в ФРГ - «фракциями», во Франции, Италии и некоторых других государствах «парламентскими группами», в Австрии «клубами» и т.д. Порядок образования и деятельности партийных объединений парламента, как правило, более или менее подробно регулируется парламентами (уставами) палат или парламента. В современной Государственной Думе Российской Федерации имеется 4 фракции: партий «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия». Всякий парламент выполняет необходимый набор функции. Функцию представительства интересов . При этом каждый депутат и парламент в целом могут выступать в роли либо «слуги народа», либо «опекуна народа», либо «проводника партийной воли», либо «зеркала общества». Каждый депутат имеет также так называемый общий мандат, когда независимо от того, каких именно избирателей он представляет - один из избирательных округов или всю страну, владелец этого мандата наделяется правом представлять целиком всю нацию, а не только ту часть территории, избиратели которой непосредственно голосовали за него. Действия и решения депутатов как представителей нации не нуждаются в дополнительной ратификации избирателями и вступают в силу без неё3. Представительство интересов нельзя отождествлять с социальным составом парламента. Социальный состав парламентов подавляющего большинства государств не отражает социальной структуры общества, государства и даже его избирательного корпуса: среди парламентариев крайне мало выходцев из среды рабочих и крестьян, женщин и молодежи, хотя именно эти слои составляют подавляющее большинство населения или, по крайней мере, его половину. Разумеется, социально-профессиональная принадлежность отдельного депутата еще не говорит, интересы каких социальных групп, классов он представляет и защищает. Интеллигент может представлять и защищать интересы рабочих или крестьян, а рабочий или крестьянин - интересы предпринимателей или интеллигенции. Тем не менее, партии определенной социальной ориентации предпочитают, как правило, выдвигать своими кандидатами в депутаты и стараются обеспечить избрание людей, принадлежащих к определенной социальной среде. Всякий парламент в той или иной мере обеспечивает легитимность политического режима. Именно поэтому, например, Б. Н. Ельцин, расстреляв в 1993 г. российский парламент, сразу же назначил новые выборы в Государственную Думу. Иначе, установленный им политический режим не был бы признан как внутри страны, так и за её пределами. В современной мировой политической практике наличие в государстве парламента является одним из определяющих критериев демократичности государства и существующего в нём политического режима. Отсутствие же парламента, наоборот, свидетельствует об отсутствии демократии и даёт основание для непризнания соответствующего политического режима. Основной функцией парламента является законотворчество (как особая форма нормотворчества). «И ни один указ кого бы то ни было, в какой бы форме он ни был задуман и какая бы власть его ни поддерживала, не обладает силой и обязанностью закона, если он не получил санкции законодательного органа, который избран и назначен народом. Ибо без этого данный закон не будет обладать тем, что совершенно необходимо для того, чтобы он стал действительно законом, - согласием общества, выше которого нет ничего, и издавать законы не может иметь права никто, кроме как с согласия этого общества и на основании власти, полученной от его членов». Более того, «законодательный орган не может передавать право издавать законы в чьи-либо другие руки. Ведь это право, доверенное народом, и те, кто им обладает, не могут передавать его другим»437. Б. А. Кистяковский также отмечает, что «самая важная функция власти - законодательство - в правовом государстве всецело подчинена народному представительству», то есть парламенту438. Законодательные полномочия парламент осуществляет в соответствии с процедурой, предусмотренной регламентами палат или парламента. Законотворческий процесс, как правило, состоит из четырёх стадий: 1) законодательной инициативы; 2) обсуждения законопроекта; 3) принятие закона; 4) обнародование закона. Законодательная инициатива означает внесение компетентными органами, организациями, учреждениями, лицами в законодательную инстанцию (например, в Российской Федерации - в Государственную Думу) подлежащих обязательному рассмотрению ею обоснованных предложений по вопросу издания, изменения или отмены закона или иного акта. Внесение законопроекта повсюду является первой стадией законотворчества. Парламент обязан принять законодательное предложение (включая готовый законопроект) к рассмотрению только при том условии, что он внесен в соответствии с установленными правилами лицом или органом, обладающим правом законодательной инициативы. В Российской Федерации к числу важнейших таких условий относятся: представление текста законопроекта; обоснование необходимости его принятия (его развёрнутая характеристика, его цели, место в системе законодательства, прогноз социально-экономических и иных последствий); наличие справки о состоянии законодательства в данной сфере права; представление финансовоэкономического обоснования затрат на реализацию законопроекта. Различают: 1) правительственную инициативу (внесение законопроекта министрами от имени главы государства или правительства, а также самими главами государства или правительства; 2) парламентскую инициативу (внесение законопроектов членами палат, парламентскими комиссиями и комитетами, депутатскими группами, другими парламентскими органами, депутатами); 3) «народную инициативу» (внесение законопроектов группами избирателей); 4) специальную инициативу (внесение законопроектов органами, которые специально указаны в Конституции). В Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит по вопросам их ведения: Президенту Российской Федерации; Совету Федерации; членам Совета Федерации; депутатам Государственной Думы; Правительству Российской Федерации; законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации; Конституционному Суду Российской Федерации; Верховному Суду Российской Федерации; Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации. Министерства, ведомства, политические партии и иные общественные объединения вносят законопроекты только посредством указанных выше субъектов законодательной инициативы (представители которых образуют так называемое парламентское лобби439). Во всех современных государствах решающую роль в выполнении парламентом законодательных функций играет правительственная инициатива. Например, из 69 обследованных государств в 33 правительства вносили в парламент от 90 до 100 % законопроектов, а ещё в 22 - более 50 % законопроектов . Это относится даже к США, где ни президент, ни министры не обладают правом законодательной инициативы. Здесь Президент излагает свои законодательные предложения в посланиях к Конгрессу, затем кто-то из членов нижней палаты и сенаторов (чаще всего председатели соответствующих комитетов) вносят эти предложения, облеченные в форму биллей, от своего имени. В большинстве государств, к примеру, в США, Франции, Италии, законопроект обсуждается на пленарном заседании лишь после того, как он рассмотрен депутатскими комиссиями или комитетами. В некоторых же государствах (Великобритании, Германии, Канаде и др.) законопроект передаётся комиссиям и комитетам после обсуждения его на пленарном заседании. После рассмотрения его в комиссиях и комитетах законопроект еще один или два раза обсуждается на пленарном заседании. В некоторых парламентах право внесения поправок к обсуждаемым законопроектам предоставлено не отдельным членам палаты, а лишь их группам. Правительство, опирающееся на поддержку парламентского большинства, как правило, всегда добивается отклонения неугодных ему поправок к своим законопроектам. Иногда депутаты прибегают к обструкции неугодных проектов. Так, в сенате США противники билля, стремясь не допустить перехода к голосованию, затягивают прения, произнося длиннейшие и не относящиеся к делу речи, благо продолжительность обсуждения здесь заранее не регламентируется. В Японии наряду с затягиванием прений («флибустьерством») применяются и другие методы обструкции: депутаты преграждают вход в зал заседаний (этот прием называют «сувариком», или буквально: «сидеть и заполнять»), угрожают бойкотом или же коллективным отказом от мандатов, отказываются от присутствия на заседаниях. Подобные приёмы с успехом применяют и российские депутаты. В тех государствах, где парламент имеет двухпалатную структуру, каждый законопроект должен рассматриваться обеими палатами. В случае разногласий законопроект, изменяемый то одной, то другой палатой, переходит из одной палаты в другую. Чтобы избежать такого «челнока», в ряде государств предусмотрен созыв согласительной комиссии, формируемой на паритетных началах и выполняющей задачу выработки текста, приемлемого для обеих палат. В Российской Федерации законопроект первоначально поступает в Совет Государственной Думы, который направляет его в один или несколько профильных комитетов палаты и назначает комитет, ответственный по законопроекту. После рассмотрения законопроекта в комитете или комитетах, он проходит первое чтение на пленарном заседании палаты, которое в основном сводится к обсуждению целесообразности его принятия, включает выступления представителей субъекта законодательной инициативы, ответственного по законопроекту комитета, фракций и депутатских групп, Президента и Правительства, а также отдельных депутатов, приглашённых специалистов. По нему может быть принято одно из следующих решений: одобрить законопроект и продолжить работу над ним с учётом высказанных замечаний и предложений; отклонить законопроект; принять закон в окончательной редакции; направит законопроект на всенародное обсуждение. После доработки законопроекта, он проходит второе чтение, при котором главное внимание сосредотачивается на рассмотрении внесённых в законопроект поправок. Принятый во втором чтении законопроект после его окончательной доработки в ответственном комитете поступает на третье чтение, суть которого состоит в принятии закона. Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа её членов и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. При несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трёх четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Президент в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. В случае, когда при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию в течение семи дней после его подписания. Акты палат Федерального Собрания должны публиковаться не позднее десяти дней после их подписания. Опубликованные законы и акты вступают в силу одновременно на всей территории государства по истечении десяти дней после их официального опубликования (в частности, в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации»), если самими законами или актами не установлен иной порядок вступления их в силу. Кроме законов, парламенты принимают открытым или закрытым голосованием и другие общезначимые и общеобязательные решения (постановления) по вопросам их ведения. Например, парламенты многих государств принимают решения по ратификации (утверждению) и денонсации (расторжению) международных договоров, назначению референдумов (голосованию избирателей по тем или иным общезначимым вопросам), объявлению войны и мира, отрешению от должности (импичменту) избираемого главы государства, возбуждению перед судебными органами обвинения против высших должностных лиц, амнистии. В Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума принимают постановления по вопросам, отнесенным к их ведению большинством голосов от общего числа их членов. K ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указа Президента о введении военного положения; утверждение указа Президента о введении чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории государства. Кроме того, Совет Федерации осуществляет: назначение выборов Президента; отрешение Президента Российской Федерации от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора; назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счётной палаты и половины состава ее аудиторов. K ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства; решение вопроса о доверии Правительству; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счётной палаты и половины состава её аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности. Исключительным правом парламента является ежегодное утверждение государственного бюджета (росписи государственных доходов и расходов) и отчётов об его исполнении. Утверждая бюджет, парламент даёт правительству полномочия расходовать государственные средства в соответствии со сметой и возлагает на него обязанность собирать необходимые для обеспечения доходов налоги и иные поступления. Во многих государствах утверждение бюджета осуществляется в рамках законодательной процедуры, но в некоторых (Финляндия, Норвегия, Исландия) - путем принятия специальной резолюции. Важнейшей функцией парламента является функция контроля за исполнительно-распорядительной властью. Например, процедура утверждения проекта государственного бюджета в парламенте обычно превращается в обсуждение всей деятельности правительства и поэтому нередко рассматривается как одна из форм парламентского контроля над ним. Парламент, его комиссии и комитеты имеют в своем распоряжении и другие формы контроля за деятельностью правительства и воздействия на него. K их числу относятся: постановка вопроса о доверии правительству; интерпелляция - обращение к правительству с запросом по тем или иным вопросам его деятельности, её мотивам (например, в Бельгии, Италии, Финляндии, Японии); устные и письменные вопросы министрам или другим членам правительства (например, в Великобритании в начале заседания нижней палаты во вторник и четверг в течение 15 минут на вопросы депутатов отвечает премьер-министр, в понедельник и среду - на них отвечают министры, все ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчётах о парламентских дебатах); резолюция порицания (она отличается от вотума недоверия тем, что вносится по предложению палаты); парламентские расследования (когда парламент создаёт специальные комитеты или комиссии по расследованию вопросов, представляющим общественный интерес). В Российской Федерации каждую пятницу на заседании Государственной Думы проводится правительственный час для ответов членов Правительства на вопросы депутатов. При этом заслушивается не более двух членов Правительства. Контрольная функция характерна практически для большинства парламентов. Она может быть закреплена либо законами, либо парламентской процедурой. Например, Конституция Швейцарского Союза 1874 г. (п. 11 ст. 85) прямо возлагает на Федеральное собрание высший контроль за федеральной администрацией и федеральной юстицией. Одна из функций парламента - это рекрутирование440 (формирование, набор) кадров во властвующую элиту и их политическая социализация. Эту функцию активно выполняет, например, российский парламент. Известно, что многие представители властвующей элиты последнего десятилетия истории России, ранее мало кому известные, попав в парламент, проявив себя в нём определённым образом, были назначены или избраны в органы исполнительнораспорядительной власти. Понятие «парламентские процедуры» включает в себя порядок работы парламента, которая состоит из сессий, пленарных заседаний, заседаний комитетов и комиссий, парламентских слушаний. Сессии парламента бывают очередные (ординарные) и внеочередные (экстраординарные). Например, во Франции ординарные сессии Национального Собрания собираются два раза в год - осенью и весной, а внеочередные - по требованию премьер-министра или большинства депутатов. Сессионный порядок существует в Австрии, Великобритании, Италии, Японии. Продолжительность парламентских сессий, например, в Японии, Бельгии, Швейцарии в среднем составляет по 80 дней в году, во Франции и Нидерландах - по 100, в США, Великобритании, Италии - свыше 150 дней в году. Однако парламент может работать и постоянно. В ряде государств (например, Словакии) понятие «парламентская сессия» вообще отсутствует. Пленарные заседания (открытые или закрытые) бывают организационные и обычные, проводятся при наличии кворума (то есть при наличии определённого числа депутатов, например, в Японии - при наличии не менее одной трети общего числа депутатов). Процедуры их проведения, как правило, определяются регламентом палаты. Ораторы, как правило, записываются заранее. Обычное время выступлений колеблется от 5 до 20 минут, изредка - 50-60 минут. Обсуждение почти всегда заканчивается тайным голосованием (бюллетенями) или открытым голосованием (вставанием, поднятием руки, нажатием кнопок при электронном голосовании). В Российской Федерации Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат. С начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. На них могут присутствовать представители средств массовой информации при условии их аккредитации. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Все необходимые материалы по вопросам, выносимым на рассмотрение депутатов, должны быть представлены им не позднее, чем за три дня до заседания палаты. Заседание палаты является правомочным, если на нём присутствует большинство от общего числа её членов. Как правило, заседания Совета Федерации проводятся в период с 1 октября по 31 июля не реже одного раза в любые три следующие друг за другом недели, а заседания Государственной Думы - в весеннюю и осеннюю сессии по средам и пятницам, её комитеты и комиссии - по понедельникам и четвергам. Каждая последняя неделя месяца предназначена для работы депутатов Государственной Думы с избирателями в округах. Совет Федерации и Государственная Дума по инициативе руководящих органов палат, их комитетов, депутатских объединений проводят (отдельно или совместно) во вторник по вопросам своего ведения открытые или закрытые парламентские слушания. На такие слушания приглашаются представители Администрации Президента, Правительства, министерств и ведомств, Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, Счётной Палаты, Генерального прокурора, Центральной избирательной комиссии, общественных объединений, научных организаций, средств массовой информации (телевидения, радио, газет, журналов) и т.п. В результате слушаний по обсуждаемым вопросам могут приниматься рекомендации, а в Совете Федерации и заключения. Материалы открытых слушаний доводятся до сведения депутатов и их объединений, могут публиковаться в печати. Для реализации своих функций депутаты должны иметь соответствующий статус, закреплённый законами, регламентами палат и обычаями. Он, как правило, основан на принципе независимости, принципе недопустимости совмещения постов и принципе равноправия депутатов. Юридически депутаты не должны подчиняться воле избирателей или партийных органов. Законодательство во многих государствах исходит из того, что член парламента должен действовать совершенно независимо от своих избирателей, т. е. по принципу «свободного мандата». Избиратели не имеют права досрочного отзыва избранного ими депутат (хотя могут назначаться досрочные парламентские выборы). Депутаты могут переходить из одной партии в другую, не утрачивая парламентского мандата. Они должны подчиняться лишь своей совести, а не решениям своей партии или её фракции в парламенте. Так, в Основном законе ФРГ записано, что депутаты бундестага «подчиняются лишь своей совести» (абз.1 ст. 38). Члены конгресса США от той или иной партии не связаны дисциплиной голосования. Ни лидеры фракций («лидер большинства» и «лидер меньшинства»), ни руководящие органы фракций («кокус» у демократов и «конференций» у республиканцев) не принимают решений, обязывающих всех членов фракции голосовать строго определенным образом (правда, правила «кокуса» демократов в нижней палате конгресса допускают принятие такого решения, если за него проголосует 2/3 членов фракции). Однако, активное воздействие на депутатов здесь оказывают лобби, то есть представители компаний и предпринимательских ассоциаций, действующих в кулуарах парламента, а также различные другие «группы давления». В ряде государств (например, Великобритании) члены парламента все же подчинены жесткой партийной дисциплине. Повсюду депутаты в значительной степени зависят от тех, кто финансирует их избирательную кампанию. Поэтому, хотя народ и имеет право раз в несколько лет голосовать на выборах в парламент, «часто оказывается, что его голосами прошли те, кто помогает его же подавлять, а демократического права сместить, принять действенные меры пресечения - народ не имеет»441. В ряде государств предпринимались попытки установить порядок, согласно которому депутаты обязаны периодически отчитываться перед избирателями о своей работе, о ходе выполнения принятых к исполнению наказов избирателей, рассматривать в порядке, установленном законодательством, поступившие к нему заявления и жалобы граждан. В случае, когда депутат не выполнил депутатские обязанности или нарушил Конституцию и законы, он мог быть отозван по решению избирателей в порядке, установленном специальным Законом. Однако, как показывает опыт, реализовать право отзыва депутата чрезвычайно трудно, хотя поводов для этого депутаты дают немало. Депутат не может быть арестован и привлечён к судебной ответственности без согласия парламента, т. е. обладает депутатским иммунитетом, депутатской неприкосновенностью. Его нельзя преследовать за высказанные им мнения или голосование при выполнении своих функций. Хотя здесь есть и свои ограничения. Например, в ФРГ, депутатская неприкосновенность обычно не распространяется на случаи задержания депутата на месте преступления и в течение следующего дня, а в США - на случаи измены, тяжкого преступления и нарушения общественного порядка. Согласно Конституции Японии, парламентарии не несут ответственности за стенами парламента лишь «в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палате» (ст. 51). По Конституции США члены конгресса не могут привлекаться к ответственности лишь «за речи и высказывания в палатах» (ст. 1). По Основному закону ФРГ не разрешается привлекать депутата к ответственности за голосования и мнения, высказанные в бундестаге или его комиссиях, если они не содержат клеветы (абзац 1 ст. 38). В Российской Федерации члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания. Почти везде депутаты являются профессиональными парламентариями. Они освобождаются от выполнения каких-либо иных производственных и служебных обязанностей, им запрещено совмещать депутатскую деятельность ни с какой государственной или иной должностью (исключением является право занятия министерских должностей при парламентарных формах государственного правления). В Российской Федерации Депутаты Государственной Думы также работают на профессиональной основе. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Депутаты не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. В ряде государств основная сумма парламентского вознаграждения устанавливается на уровне чиновников высшего разряда (Япония, Франция, Финляндия) или на уровне определенной доли министерского оклада (22,5 % оклада министра ФРГ, 50 % оклада канцлера в Австрии). Во Франции и ФРГ к основной сумме прибавляются ещё и дополнительные выплаты. В ФРГ, Италии, Японии и некоторых других государствах депутаты получают также суточные за каждый день парламентской сессии. В Российской Федерации председателям палат Федерального Собрания устанавливается ежемесячный оклад с надбавками к нему в размере должностного оклада Председателя Правительства и надбавок к нему. Все депутаты Федерального Собрания получают одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение в размере должностного оклада федерального министра и надбавок к нему. Им возмещаются расходы по проживанию в гостинице или найму жилого помещения, суточные, при переездах, по использованию средств связи, ежемесячные расходы, связанные с депутатской деятельностью, в размере пяти минимальных размеров оплаты труда. Им предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 48 рабочих дней с выплатой пособия на лечение в размере его двойного ежемесячного денежного вознаграждения, а также медицинское и бытовое обслуживание на условиях, установленных для членов Правительства. Они имеют до пяти оплачиваемых помощников и помощников на общественных началах, удостоверение и нагрудный знак. Все депутаты равноправны. Они пользуются правом решающего голоса по всем рассматриваемым в парламенте вопросам, правом избирать и быть избранными на парламентские должности, правом законодательной инициативы и депутатского запроса, правом участия в проверках работы государственных и общественных органов, учреждений и организаций, правом на получение необходимой информации. Кроме законодательно-представительных органов государственной власти, к её центральным органам в современных государствах относятся институт главы государства и правительство. Институт главы государства как центральный орган государственной власти существует во всех современных государствах. В публичном праве некоторых государств (например, Франции) его относят к институту руководителя государства, который может представлять как исполнительно-распорядительную, так и законодательно-представительную власть. Но в том и другом случаях власть руководителя (в том числе, главы) государства должна быть легитимной. Она должна также отличаться от власти других граждан данного государства и от власти государственных служащих, которые, в отличие от руководителей государства, не относятся к категории представителей нации442, о чём ещё будет говориться ниже (в конце данной главы). Как правило, главой государства является лицо, занимающее высшую государственную должность, - наследственный монарх или избираемый президент . В Ватикане главой государства является Папа, а в Иране - руководитель Исламской Республики Иран. Вместе с тем, в ряде государств функцию его главы выполняют коллегиальные властно-государственные органы или их руководители. Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он представляет Российскую Федерацию внутри государства и в международных отношениях. Российский Президент избирается на четыре года гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд. Порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом. При вступлении в должность Президент приносит народу следующую присягу: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу». Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда. Президент приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом. Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента должны состояться не позднее трёх месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий443. Правительство - это коллегиальный исполнительно-распорядительный орган государственной власти, в состав которого входят руководители министерств и приравненных к ним ведомств. Как правило, оно создаётся практически при любых формах государственного правления и называется либо Советом министров, либо Кабинетом министров. Однако имеются и другие его названия, например: Федеральный совет (в Норвегии, Финляндии, Швеции), Правительство (например, в России, Франции), Федеральное правительство (например, в Германии). От других органов государственной власти правительство отличается, прежде всего, тем, что оно действует или, по крайней мере, должно действовать непрерывно1, что оно осуществляет исполнительнораспорядительную (а не законодательную или судебную) деятельность и имеет систему подчинённых ему органов. Правительство может формироваться либо исключительно только парламентом без какого-либо участия главы государства, либо парламентом при ограниченном участии главы государства, либо в равной мере парламентом и главой государства, либо главой государства при ограниченном участии парламента, либо исключительно только главой государства без какого-либо участия парламента. В первом случае есть смысл говорить об абсолютно парламентарном способе формирования правительства, во втором случае - об ограниченно парламентарном способе формирования правительства, в третьем случае - о полупарламентарном (например, парламентарно-президентском) способе формирования правительства, в четвёртом случае - об ограниченно внепарламен- тарном способе формирования правительства, в пятом случае - об абсолютно внепарламентарном способе формирования правительства. Правительство может нести ответственность либо в полном объёме исключительно только перед парламентом, либо в ограниченном объёме только перед парламентом, либо в равной мере перед парламентом и главой государства, либо в ограниченном объёме только перед главой государства, либо в полном объёме исключительно только перед главой государства. В первом случае есть смысл говорить о способе ответственности правительства как абсолютно парламентарном, во втором случае - как ограниченно парламентарном, в третьем случае - как полупарла- ментарном (например, парламентарно-президентском), в четвёртом случае - как ограниченно внепарламентарном (например, ограниченно президентском), в пятом случае - как абсолютно внепарламентарном (например, абсолютно президентском). В соответствии с этими способами ответственности и способами формирования правительств можно выделить и различить следующие их типы (виды): абсолютно парламентарное правительство; ограничено парламентарное правительство; полупарламентарное правительство (например, парламентарно президентское правительство); ограничено внепарламентарное правительство; абсолютно внепарламентарное правительство. Абсолютно парламентарное правительство формируется исключительно только парламентом без какого-либо участия главы государства и ответственно в полном объёме исключительно только перед парламентом. Ограниченно парламентарное правительство формируется парламентом при ограниченном участии главы государства и ответственно в ограниченном объёме только перед парламентом. Полупарламентарное правительство формируется парламентом и главой государства и в равной мере ответственно перед парламентом и главой государства. Ограничено внепарламентарное правительство формируется главой государства при ограниченном участии парламента и ответственно в ограниченном объёме только перед главой государства. Абсолютно внепарламен- тарное правительство формируется исключительно только главой государства без какого-либо участия парламента и ответственно в полном объёме исключительно только перед главой государства. Кроме того, может быть псевдопарла- ментарное правительство, которое формально (по конституции) вроде бы формируется парламентом и ответственно перед ним, но на самом деле формируется и ответственно перед кем-то другим (например, той или иной политической партией). Примером абсолютно парламентарного правительства является Совет Министров РСФСР в период с июня 1990 г. по июнь 1991 г., когда оно возглавлялось И. С. Силаевым, формировалось и было ответственно исключительно только перед Съездом народных депутатов и Верховным Советом, председателем которого был Б. Н. Ельцин. K ограниченно парламентарному типу правительств можно отнести правительства целого ряда государств Западной Европы, например, Великобритании, Германии, Италии. Здесь, как правило, глава государства формально (юридически) назначает или выдвигает главу правительства, который формирует правительство и предлагает парламенту его персональный состав. В Великобритании глава государства (королева или король) назначает лидера парламентского большинства премьер-министром и по его рекомендации остальных членов правительства, но в случае вынесения палатой общин вотума недоверия правительству, оно подаёт в отставку. В Германии глава государства (президент) выдвигает из числа лидеров парламентского большинства кандидатуру на пост федерального канцлера, который избирается Бундестагом, а министры правительства назначаются и увольняются президентом по предложению Федерального канцлера, которые в случае отставки последнего также должны уйти в отставку. В Италии глава государства (президент) назначает одного из лидеров партий парламентского большинства председателем Совета министров и, по его предложению, министров, которые в течение десяти дней после сформирования правительства должны получить поддержку обеих палат парламента через процедуры вынесения вотума доверия. К полупарламентарному типу правительства можно отнести, например, правительство современной Франции. Здесь глава государства (президент) назначает премьер-министра (главу правительства), а по его предложению и других членов правительства, но правительство нуждается в доверии Национального собрания, несёт ответственность как перед президентом, так и перед парламентом. В качестве государства, в котором существует ограничено внепарламентарное правительство, можно привести США. Здесь министры (главы департаментов) и другие высшие должностные лица назначаются главой государства (президентом) «по совету и с согласия» сената, который должен одобрить назначения президента большинством в 2/3 голосов. Все они, хотя периодически и заслушиваются в парламенте, ответственны только перед президентом. Примером абсолютно внепарламентарного типа правительства являются правительства, существовавшие в царской России, ряде государств Латинской Америки, Азии и Африки, где они формировались исключительно только главой государства (царём, императором, президентом) без какого-либо участия парламента и были ответственны в полном объёме исключительно только перед ним. В Российской Федерации после принятия Конституции 1993 г. Президент назначает Председателя Правительства при согласии Государственной Думы, которая не согласиться с предложением Президента практически не может. Президент же назначает без какого-либо участия парламента всех заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Все они несут ответственность практически только перед Президентом. Что касается псевдопарламентарных правительств, то они характерны, например, для социалистических государств. Здесь, как правило, формально (по конституции и другим законам) правительство формируется парламентом и ответственно перед ним, но на самом деле оно (при наличии в государстве однопартийной партийной системы) формируется и ответственно перед одной-единственной политической партией (парти- ей-гегемоном). По своему партийному составу правительство бывает: однопартийным; многопартийным (коалиционным); беспартийным (служебным). Однопартийное правительство обычно формируется парламентом при формальном участии главы государства (например, в Великобритании) или главой государства (например, во Франции) с той или иной мерой участия парламента из представителей той политической партии, которая имеет абсолютное большинство мест в парламенте или его нижней палате. Оно может формироваться главой государства из представителей своей партии вне зависимости от партийного большинства в парламенте. Многопартийное (коалиционное) правительство формируется парламентом при формальном участии главы государства (например, в Германии, Италии) или главой государства с той или иной мерой участия парламента из представителей нескольких (двух, а иногда и более) партий, как правило, тогда, когда ни одна из партий не имеет абсолютного большинства в парламенте или его нижней палате. Беспартийное (служебное) правительство формируется главой государства из лиц, которые включаются в состав правительства независимо от их принадлежности к той или иной действующей в государстве и парламенте политической партии. Оно формируется, как правило, либо когда парламентским фракциям не удаётся договориться о создании коалиции, либо когда глава государства не учитывает наличие и соотношение в парламенте партий, либо когда в государстве партии и парламент ограничены в своих действиях или отсутствуют. Правительство выполняет множество свойственных ему функций. Его деятельность охватывает все основные сферы (подсистемы) государства (в широком значении этого понятия): экономическую, социальную, политическую, духовную. К числу наиболее важных функций правительства можно отнести: 1) представительно-символическую функцию (правительство как представитель и символ единства нации); 2) функцию определения (выработки) и реализации (претворения в жизнь) основных (стратегических) направлений внешнего и внутреннего политического курса (программы деятельности) государства (в широком и узком значении этого понятия) в его экономической, социальной, политической и духовной сферах (подсистемах); 3) функцию участия в подготовке и исполнении законов, принятии и организации исполнения других нормативных актов, общезначимых и общеобязательных решений; 4) функцию организации обороны государства и государственной безопасности; 5) функцию организации в государстве правопорядка (законности), соблюдения прав граждан и выполнения ими своих обязанностей; 6) функцию управления государственной собственностью; 7) функцию оперативного управления государством в чрезвычайных (кризисных) условиях (войн, стихийных бедствий); 8) функцию формирования государственного аппарата (включая аппарат государственных служащих-управленцев, армию, аппарат разведывательных и контрразведывательных служб, полицию, аппарат мест лишения свободы - тюрем и колоний) и организации его деятельности; 9) функцию мобилизации ресурсов, необходимых и достаточных для реализации намеченного внешнего и внутреннего политического курса государства (в широком и узком значении этого понятия), в том числе: а) функцию сбора налогов; б) функцию организации составления, принятия и исполнения государственного бюджета; в) функцию организации выпуска государственных денежных знаков и установления (в некоторых случаях) официального (государственного) валютного курса. Например, Правительство Российской Федерации издаёт обязательные для исполнения постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Оно: разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчёт об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью. Кроме того, Правительство России: осуществляет меры по обеспечению обороны государства, государственной безопасности, реализации внешней политики; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. Оно может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом, а в случае отставки или сложения полномочий по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства. Структура и состав правительства весьма разнообразны. В современных государствах в состав правительства, прежде всего, входит его глава - председатель. Названия главы правительства бывают различными. В Андорре - это председатель Исполнительного совета, в Брунее и Омане - султан, Бутане - король, Ватикане - Г осударственный секретарь, Испании, Македонии, Словакии, Словении, Хорватии - председатель правительства, Китае - премьер Государственного совета, Корейской Народно-Демократической Республике, Туркмении - председатель Кабинета Министров, Лихтенштейне - глава правительства, Монако - государственный министр, Сан-Марино - капитаны-регенты. Во многих государствах его именуют премьер-министром, в других - председателем Совета Министров, в третьих - федеральным канцлером, в четвёртых - правительство возглавляется президентом. Кроме председателя, в состав правительства входит ряд его членов. Например, во Франции в состав Совета Министров (правительства), кроме премьер-министра, входят государственные министры, министры, министры- делегаты и государственные секретари, а его заседания проходят под председательством президента или премьер-министра. В Италии правительство состоит из председателя, его заместителей, министров и других членов, в Польше - из председателя Совета Министров, вице-председателей Совета Министров, министров, руководителей ряда ведомств. В Российской Федераций Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров (иногда в него вводятся также некоторые руководители региональной исполнительно-распорядительной власти). Деятельность правительства обеспечивается в первую очередь и главным образом созданными при нём специальными властно-государственными органами и организациями - министерствами, комитетами, комиссиями, ведомствами, службами, управляющими отдельными сферами (отраслями) государства. Они играют роль основных инструментов властно-государственной деятельности в отдельных областях государственной жизни, принимают участие в выработке властно-государственных решений, в разработке законодательства, в правительственном нормотворчестве, в руководстве многочисленными государственными организациями, находящимися в их подчинении, управляют порученными им отраслями (сферами) на всей территории государства либо непосредственно, либо через созданные ими органы и организации (главные управления, департаменты). В пределах своих полномочий, действуя на основе либо единоначалия, либо коллегиальности, либо сочетания единоначалия и коллегиальности, их руководители (министры, начальники, председатели) издают подзаконные акты - приказы, директивы, инструкции, положения, указания. Определение оптимального числа отраслевых министерств представляют непростую задачу. Превышение оптимальной границы делает правительственный аппарат громоздким и негибким, а крайнее ограничение числа министерств неизбежно ведёт к разбуханию аппарата управления, находящегося вне непосредственного министерского контроля. При всех таких колебаниях можно отметить все-таки общую тенденцию к стремлению ограничить число министерств. Министерства (и аналогичные им органы) можно классифицировать по их функциям. С этой точки зрения почти для любого государства характерны следующие группы министерств: 1) министерства, обеспечивающую внешнюю и внутреннюю безопасность государства (министерства обороны, государственной безопасности и правопорядка); 2) министерства, ведающие внешними отношениями; 3) министерства экономического профиля; 4) «социальные» министерства; 5) министерства, действующие в сфере образования, науки, культуры; 6) министерства, специализирующиеся на решении вопросов регионов (например, Британская колониальная администрация) или отдельных социальных группам населения (например, молодёжи, ветеранов, пенсионеров; 7) министерства, выполняющие контрольно-надзорную, учётностатистическую и тому подобную работу в отдельных сферах государственной жизни. В США министерства называются департаментами. Они подразделяются на исполнительные департаменты и военные департаменты. К исполнительным департаментам относятся Государственный департамент, Министерство финансов, Министерство обороны, Министерство юстиции, Министерство внутренних дел, Министерство сельского хозяйства, Министерство торговли, Министерство труда, Министерство здравоохранения и социальных служб, Министерство жилищного строительства и городского развития, Министерство транспорта, Министерство энергетики, Министерство образования. В 1988 г. список исполнительных департаментов был дополнен Министерством по делам ветеранов. Военными департаментами являются Департамент армии, Департамент военно-морского флота и департамент военно-воздушных сил444. Важнейшей тенденций развития правительственной власти является концентрация исполнительно-распорядительных функций в руках единоличного главы правительства или главы государства. В современных государствах глава правительства, как правило, формирует персональный состав правительства, назначая и смещая всех его членов, которые обязаны подчиняться ему. Кроме того, например, в Великобритании премьер-министр ныне является не просто главой правительства, но полновластным руководителем и распорядителем чрезвычайно разросшейся государственной машины. Он фактически осуществляет такие королевские прерогативы, как роспуск парламента, назначение и увольнение министров, других высших должностных лиц, определение числа министерских постов и состава кабинета, структуры государственного аппарата (и не только на уровне правительства), назначение высшего военного командования, судей высоких инстанций, послов, губернаторов, председателей публичных корпораций, главы службы безопасности. В Германии Федеральный канцлер определяет основную линию всей внутренней и внешней политики государства, все члены правительства несут персональную ответственность только перед ним. В Испании председатель правительства осуществляет руководство внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией, обороной государства. В Японии премьер- министр вносит на рассмотрение парламента законопроекты и составленный под его руководством государственный бюджет, руководит внешней политикой, заключает межгосударственные договоры, контролирует различные отрасли государственного управления, организует гражданскую службу, принимает решения о всеобщих и частных амнистиях, подписывает все законы и правительственные указы. В США все исполнительно-распорядительные функции сосредоточены у президента. Президент «может потребовать мнение в письменной форме от высшего должностного лица в каждом из исполнительных департаментов по любому вопросу, касающемуся их должностных обязанностей», имеет право «по совету и с согласия сената назначать послов, других официальных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц» (раздел 2 статьи 2 Конституции США). Здесь нет правительства в традиционном юридическом смысле этого понятия. Высшие должностные лица - министры, государственные секретари - считаются лишь советниками президента, а образуемые им коллегиальные органы имеют совещательный статус. Власть президента в отношении членов кабинета, глав министерств и ведомств, в сущности, не ограничена. Неизбежным следствием усиления власти главы правительства явилось ограничение коллегиальности на правительственном уровне. Советы министров (кабинеты министров) в значительной мере перестают быть коллегиальными органами государственной власти, какими они традиционно представлялись. Например, в США внешне кабинет выглядит как орган, достаточно представительный и авторитетный. В его заседаниях участвуют вице-президент, помощники президента, министры и их помощники, главы важнейших ведомств, представители различных штатов и «групп интересов». Однако президент сам определяет, кто должен присутствовать на заседаниях кабинета, а также устанавливает периодичность их созыва. Выясняя мнение министров по тем или иным вопросам, он может с ними не считаться. Сам же кабинет не несёт ответственности перед конгрессом, а министры не имеют права участвовать в работе его палат. Только комитеты палат вправе вызывать министров для получения от них так называемых свидетельских показаний по обсуждаемому вопросу. Английский премьер-министр сам выбирает, решить ли какой-либо вопрос единолично, передать его на рассмотрение заседания кабинета в полном составе, в комитет кабинета, либо поручить его решение отдельному министру. Он вызывает министров на заседания по своему личному выбору, может собрать на заседание всех членов кабинета или провести неофициальное заседание только с отдельными министрами. Голосование проводится в очень редких случаях. Для принятия решения не требуется какого-либо кворума. В случае непримиримого расхождения во взглядах премьер-министр может потребовать отставки либо одного из министров, либо отставки кабинета в целом. В Российской Федерации Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, предлагает ему кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства, который при этом не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.