<<
>>

Глава 2. Социокультурньй анализ институциональной структуры СНГ

Очевидный успех и международная популярность европейской модели интеграции сказались на появлении, частично на

практике, Но в большей мере на бумаге, набора институтов СНГ, которые в существенной степени были скопированы с институционального устройства ЕС.

Так, ВЫСШИМ органом Содружества, согласно ст.

21 Устава СНГ, является Совет глав государств (СГГ), который должен собираться на заседания не реже двух раз в год. Он занимается обсуждением и решением принципиальных вопросов, являющихся предметом общей заинтересованности. Во всех республиках СНГ, за исключением Молдавии, институционально сильные презенты избранные в ходе прямых выборов, выступают и в роли глав государств, и как лидеры национальной исполнительной власти. По контрасту с парламентской системой правления в которой более слабый с институциональной точки зрения глава государства в основном выполняет символическую и Церемониальную роль, являясь также гарантом стабильности политической системы, в политических системах с сильным президентом его главной функцией становится функция главы Исполнительной власти. Именно в этой роли и встречаются друг с другом постсоветские президенты в рамках СГГ.

Координацией сотрудничества органов исполнительной

власти государств-членов Содружества в экономической, социальной и Иных сферах занимается Совет глав правительств

(СГП) — ст. 22 Устава. Решения на заседаниях обоих этих органов принимаются с общего согласия — консенсусом. В соответствии с Моделью, которая, по утверждениям многих лидеров стран СНГ, в постсоветских государствах во многом скопирована с модели пятой (полупрезидентской) Французской республики, В качестве руководителя исполнительной власти премьер министр в постсоветских странах занимает позицию, подчиненную По отношению к национальному президенту.

Совет глав государств СНГ до известной степени аналогичен Европейскому совету в рамках институциональной системы ЕС и ПО своему составу, и по функциям. в СНГ наивысший Совет состоит исключительно из президентов, а в Европейском совете мы обнаруживаем одного (французского) президента в компании национальных премьер- министров. Но здесь этот факт можно и проигнорировать как неспособный отменить определенное сходство. Поясним, что в ЕС во всех странах-участницах, за исключением Франции, принята парламентская система, а не президентская. При парламентской системе главе государства несвойственно заниматься исполнительными функциями. Для этого существуют главы правительств. Таким образом, будь то президенты или главы национальных кабинетов министров, все члены двух сравниваемых нами советов выступают как высшие представители национальной исполнительной власти. Они мало чем ограничены при переговорах друг с другом на региональном уровне в качестве выразителей мнения и интересов соответствующих наций, которых нельзя принудить к принятию решений, их не устраивающих.

Если продолжить аналогию, то, по крайней мере теоретически, роль Совета глав правительств СНГ должна быть отчасти та же, что и у Совета министров ЕС. Если высшая роль в объединении отведена лидерам национальной исполнительной власти в лице президентов, которые своими решениями задают направление движения, то на долю СГГ остается заниматься развитием межправительственного сотрудничества участников объединения и нащупывать точки совпадения их интересов.

По аналогии с укоренившейся в ЕС процедурой, зафиксирован (ст.

24 Устава СНГ) поочередный, в соответствии с составленным по алфавиту списком стран-участниц на русском языке, порядок председательствования глав государств и глав правительств на заседаниях соответствующих Советов. Впрочем, первым в истории председателем СНГ был избран президент России, который стех пор неизменно оставался на этом посту, и российский же представитель стал первым председателем в Совете межпарламентской ассамблеи (МПА), что явилось излишней, как представляется, констатацией и без того всем понятного статуса РФ как «первого среди равных в ряду государств СНГ<. Определено (ст. 25), что вышеназванные Советы создают рабочие органы как на постоянной, так и на временной основе. Упомянуты также Совет министров обороны (СМО)’, Совет министров иностранных дел (СМИД), Совет командующих пограничными свойствами (Скпв)*. Все эти три органа с тех пор работают регулярно.

Изложенное выше подтверждает, что институциональная структура СНГ имеет межгосударственную основу. В закрепление этого, уже в ст. 1 Устава прямо записано, что Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями. Вспомним, что в институциональной структуре ЕС межгосударственный (межнациональный) принцип также все еще является преобладающим. В конечном счете наиболее важные вопросы руководители входящих в Европейский союз стран полюбовно решают между собой.

Но в современной институциональной структуре ЕС присутствует и укрепляется, наряду с межнациональным, и наднациональным принципом. Растущее число проблем решается не единогласно, а квалифицированным большинством голосов, причем само собой разумеется, что принятые большинством решения обязательны к исполнению для всех участников интеграционного объединения — в том числе для тех, кто голосовал против, но остался в меньшинстве.

Если в Уставе СНГ (ст. 9) зафиксировано право государств- членов на выход из объединения (на обретение свободы от него в случае, если это будет признано выгодным или целесообразным), то основополагающие договоры о создании и функционировании ЕС подобной возможности никак не оговаривают. Это не значит, что выход из ЕС для отдельных его членов

Первым Совет МПА возглавил Руслан Хасбулатов. Затем два года подряд МПА руководил Владимир Шумейко. В 1996—1998 гг. этот пост занимал спикер Совета Федерации РФ Егор Строев (см.: Независимая газета. 1998. 3 марта).

** Летом 1999 г. украинский премьер-министр В.Пустовойтенко был избран председателем Совета глав правительств СНГ на годичный срок (см.: Парламентская газета. 1999. 10 июня).

< Членами СМО являются министры обороны стран СНГ (кроме Молдовы, Туркмении и Украины), а также Начальник Штаба по координации военного сотрудничества государств-участников Содружества (ШКВС). Как считает А. Загорский, с 1994 г. Совет министров обороны СНГ и другие военные органы Содружества, включая Штаб по координации военного сотрудничества стран СНГ, де факто скорее относятся к организации Ташкенского догоюра 1992 г., ане к СНГ как таковому, поскольку все военнополитическое сотрудничество в рамках СНГ сосредоточено исключительно между членами лого Договора (с. 284). Нежелание ряда стран СНГ развивать военное сотрудничество и тем более военную интеграцию в рамках Содружества подтверждает состав участников заседания Комитета начальников штабов вооруженных сил государств СНГ, состоявшееся в Москве в марте 1999 г. Непосредственно начальники генеральных штабов были только от России. От Казахстана, Беларуси и Армении, Кяргизии прибыл первый заместитель. Заседание проигнориювали Туркмения, Украина и Молдова, в Ташкентском договоре не участвую- дне, а также Узбекистан. От Таджикистана и Грузии работали представители рМИй этих стран при ШКВС, Азербайджан прислал своего офицера лишь в качестве наблюдателя. Особенности форм национального представительства лбекистана, Грузии и Азербайджана на этом заседании нетрудно связать с ке упомянугыми заявлениями представителей данных стран о нежелании родлевать на новый срок пятилетний Договор о коллективной безопасности 992 г. Членами Совета командующих пограничными войсками являются команющие (начальники) Пограничными войсками стран СНГ (кроме Азербайд.да. Молдовы и Украины), а также Председатель Координациокной службы нвета командующих.

невозможен в принципе. Но организационное устройство ЕС такую перспективу явно не поощряет.

Обратим также внимание на ст. 28 и 29 Устава СНГ, посвященные сфере полномочий и композиции Координационно-консультативного комитета (ККК), по формальным признакам представлявшего собой зародыш правительства СНГ и с такой точки зрения напоминавшего Комиссию европейских сообществ (КЕС). Последняя, впрочем, располагает значительно большим объемом полномочий.

По Уставу ККК должен был стать постоянно действующим и координирующим органом Содружества. Как следует из текста Устава, он должен был состоять из постоянных представителей по два от каждого государства-члена Содружества — и Координатора Комитета, назначаемого Советом глав государств. Для организационно-технического обеспечения органов Содружества при ККК создавался секретариат, возглавляемый Координатором Комитета и заместителем председателя ККК. Местом пребывания

Комитета был определен город Минск.

При подобной организации ККК получал бы реальную возможность уйти из- под прямого влияния государств-участников и обрести самостоятельное значение, накапливая политический потенциал. Для тех из членов СНГ, кто считал это неприемлемым, естественны были опасения на сей счет. Поэтому неудивительно, что на встрече глав правительств СНГ в Минске в апреле 1993 г. вопрос о ККК вновь оказался в центре обсуждения. На этот раз было решено, что данный орган будет состоять из вицепремьеров заинтересованных стран (в Минске интерес к этому вопросу не был проявлен только Туркменией). То есть на тот момент преобладание межгосударственного принципа в системе институтов СНГ получило дополнительную гарантию.

Ущемив едва нарождающийся Координационно-консультативный комитет в тех политических возможностях, которые, казалось бы, приоткрывал перед ним текст Устава, главы правительств СНГ на той же встрече как бы в компенсацию усилили организационно-технический компонент ККК. Были расширены функции секретариата: теперь он не только готовил материалы к заседаниям глав государств и правительств, но и собирал информацию о выполнении принятых решений.

Новая стадия в эволюции администрации СНГ наступила с подписанием Договора об Экономическом союзе (сентябрь 1993 г.). Для обеспечения его эффективного функционирования вскоре был создан Межгосударственный экономический комитет (МЭК), местом нахождения которого была объявлена Москва. В президиум МЭК вошли заместители председателей правительств всех участниц СНГ. По поручениям Совета глав государств, этот орган стал заниматься разработкой проектов соглашений, которые подлежали затем утверждению СГП или СГГ.

Подписанное в октябре 1994 г. соглашение о создании МЭК наделило этот орган правом принятия обязательных решений в сферах разработки совместных программ по развитию промышленности, сельского хозяйства, других отраслей экономики, содействия структурным реформам. Было установлено, что МЭК принимает решения: а) консенсусом —

по вопросам к таможенному союзу, общему рынку, валютному союзу и другим стратегическим вопросам развития Экономического союза; б) квалифицированным большинством (не менее 3/4 общего количества голосов) — по вопросам о целесообразности введения квот, резервной валюты, создания финансовых фондов и др.; в) квалифицированным большинством с учетом экономического потенциала государств — по конкретным экономическим вопросам, решение которых требует значительных затрат либо может иметь серьезные экономические последствия. Получив достаточно широкие права, МЭК не был, однако, наделен контрольными функциями, которые позволяли бы проследить за реализацией того или иного решения.

На практике ККК как бы распался на Исполнительный секретариат и МЭК, причем Исполнительному секретариату достался аппарат, а МЭК — коллегиальное руководство. Позднее, в том числе в рамках Специального межгосударственного форума, который с 1998

г. занимался выработкой новой концепции Содружества, прозвучала не лишенная логики идея о необходимости объединения МЭК и Исполнительного секретариата для оптимизации системы органов управления СНГ, по существу о возвращении к идее о ККК. В июле 1999 г. договорились о слиянии МЭК и Исполнительного секретариата — и получили Исполнительный комитет. Положением об Исполкоме СНГ предусмотрено, что он должен был стать исполнительным, административным и координирующим органом Содружества, который получает право анализировать ход выполнения принятых решений и информировать об их реализации, разрабатывать проекты единого бюджета аппаратов органов СНГ и осуществлять контроль за его выполнением.

Любопытно, что в период Общего рынка КЕС, вопреки начальным намерениям «отцов- основателей» интеграции, отведена была довольно скромная административнохозяйственная роль. Со временем значение и функции Комиссии существенно возросли, без чего успехи в интеграционном развитии были бы невозможны. В последующие годы КЕС, воплощая в Европейском союзе наднациональное начало и идеи иерархической культуры, обрела большую политическую роль, Неготовность большинства стран СНГ дать развитие в системе Содружества аналогичному органу по существу равнозначна незаинтересованности правящих элит в постсоветской региональной интеграции.

К числу уставных органов СНГ относится также Экономический суд, который должен действовать в целях обеспечения выполнения экономических обязательств в рамках

Содружества (ст. 32). Соглашение о статусе Экономического суда было подписано в июле 1992 г. восемью странами СНГ. Из него следует, что Суд был создан для обеспечения единобразного применения соглашений государств-участников СНГ и основанных на них экономических обязательств и договоров.

Судейский корпус Экономического суда СНГ в широком смысле — в лице его Пленума — состоит из 24 членов: 16 избранных (назначенных) судей и 8 входящих в него по должности руководителей специально-судебных органов (высших хозяйственных, арбитражных судов и иных высших государственных органов). Суд занимается рассмотрением споров экономического характера, вытекающих из межгосударственных, межправительственных соглашений и договоров, а также осуществляет толкование применения положений соглашений, других актов Содружества и его институтов.

В отличие от Суда ЕС, который, помимо выполнения подобных функций, обеспечивает также защиту интересов физических и юридических лиц, понесших убытки вследствие нарушения права ЕС, Экономический суд СНГ подобными делами не занимается. В СНГ защита частных интересов возложена Соглашением от 20 марта 1992 г. о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, на национальные судебные системы.

Суд СНГ не возбуждает дел по собственной инициативе. Его решения носят рекомендательный характер. Среди представителей национальных правительств ОДНО время упорно циркулировали идеи о том, что функцию надзора за выполнением государствами-участниками взаимных экономических обязательств лучше было бы возложить не на Суд, а на Исполком, лишив тем самым Экономический суд сферы его компетенции.

Учитывая ныне присущую ему форму, Экономический суд СНГ можно назвать первым робким шагом постсоветских стран в направлении установления более эффективной формы современной региональной юрисдикции. Вопреки мнению российского специалиста Е.Удовенко, как представляется, рано говорить о том, что появление такого института, как Экономический суд ЕС, свидетельствует об укреплении правосознания лидеров новых независимых государств.

Соглашение подписали главы республик Армении. Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Узбекистана и Российской Федерации. Глава Молдовы подписал его с замечанием.

Межпарламентская ассамблея СНГ не имеет большого реального веса. В ее нынешнем виде она остается чисто консультативным органом, не имеющим непосредственной власти для принятия политически значимых решений. С формальной точки зрения Ассамблея, местом нахождения которой избран Санкт-Петербург, даже не имеет статуса органа Содружества. Однако потенциал Ассамблеи также не стоит игнорировать. Если бы постсоветская интеграция развивалась на деле, со временем МПА должна была бы превратиться в парламент, избираемый на основе прямых выборов. Наднациональный парламент принес бы с собой принципиально иную систему интеграционных институтов, способную конкурировать с институтами национального государства.

Даже в ее нынешней форме, когда Межпарламентская ассамблея не может контролировать административные органы СНГ или соперничать с СГГ и СГП, ей удалось найти собственную роль в качестве законодательного противовеса произвольным действиям национальных лидеров исполнительной власти: она занимается выработкой модельного законодательства в экономической, культурной, образовательной, экологической и иных областях. Выработанные Межпарламентской ассамблеей модельные законопроекты предлагаются затем вниманию национальных парламентов, что в конечном счете должно способствовать большей совместимости национальных законов в пространстве СНГ, ав перспективе — их унификации, то есть созданию единого правового пространства, которое уже могло бы составить реальную основу для деятельности регионального суда.

В соответствии с Уставом в СНГ действует несколько десятков органов отраслевого сотрудничества. Среди наиболее эффективных — Совет по железнодорожному транспорту, который работает в режиме «надгосударственной диспетчерской», где оперативно решаются не только все проблемы взаиморасчетов между железными дорогами суверенных государств, но и такие вопросы, как переброска, в случае

необходимости, подвижного состава на всем пространстве СНГ.

Поскольку в межправительственных органах СНГ действует правило консенсуса, каждое из участвующих в объединении

*Соглашение о Межпарламентской ассамблее (МПА) государств-участников СНГ было подписано 27 марта 1992 г. 15 сентября 1992 г. был принят соответствующий Регламент. 26 мая 1995 г. была принята Конвенция о Межпарламентской Ассамблее государств- участников Содружества Независимых Государств. Среди государств, участвующих в СНГ, к числу членов МПА до сих пор не принадлежат Узбекистан и Туркмения. деятельность Ассамблеи организуется Советом, в который входят руководители национальных парламентов, го секретариатом и специализированными постоянными комиссиями из числа представителей парламентов стран-участниц. национальных правительств может наложить вето на те решения, которые его не устраивают. Принимая в расчет многочисленные осложнения в нынешних взаимоотношениях между бывшими советскими республиками, нельзя исключить, что многие из них злоупотребляли бы такой возможностью. Чтобы принятие решений, тем не менее, не застопорилось бы, в Уставе было предусмотрено, что всякое государство- участник может объявить о своей незаинтересованности в принятии того или иного решения, что не мешало бы остальным членам все же попытаться принять его в более узком кругу.

Так как цели сотрудничества в СНГ теоретически охватывают все возможные сферы межгосударственных отношений, в том числе политику, экономику, разоружение, образование, защиту окружающей среды и миграцию, это положение позволяет отдельным участникам защитить свой суверенитет в тех сферах, которые они считают для себя наиболее важными, не ставя при этом преград более тесному сотрудничеству других государств в тех же областях. Такой подход в конце концов вы- лился в определенный вариант дифференцированной интеграции.

Россия и Беларусь составляют «двойку» и в таком составе декларируют готовность как к экономической интеграции, так и к строительству политического союза. Пять стран (Россия, Казахстан, Беларусь, Кыргызстан и Таджикистан) демонстрируют заинтересованность в продвижении, по крайней мере, к экономической интеграции, а остальные согласны только на формирование зоны свободной торговли. В каждом из случаев идет формирование сепаратной институциональной системы.

Правовую основу межгосударственных отношений в рамках СНГ составляют, прежде всего, многосторонние и двусторонние соглашения между национальными правительствами. Основные общие решения принимаются Советом глав государств на основании проектов, подготовленных в национальных рамках либо исполнительными органами СНГ. Как правило, подобно всякому международному договору, они затем подлежат ратификации на национальном уровне в соответствии с установленным порядком и только после этого могут быть инкорпорированы в национальное законодательство государств-членов. Но сами по себе чисто межправительственные действия не законопроекты предлагаются вниманию национальных парламентов, от которых в результате ожидают выработки на их основе единообразных национальных законов.

Для сравнения, в ЕС сегодня законодательные функции имеются у Совета, Комиссии и Парламента. Стороной, в наименьшей степени вовлеченной в законотворчество на уровне ЕС и в целом в интеграционную политику, выступают в итоге национальные парламенты.

В ЕС национальная британская политическая система представляет собой крайний и исключительный случай воплощения организационной культуры соперничества. В ней последовательно отвергается принцип поиска национального консенсуса под тем предлогом, что таковой консенсус уже сложился изначально. Все национальные системы нынешних государств-членов ЕС за исключением британской и отчасти французской (в варианте Пятой республики, полупрезидентский режим которой был создан в 1958 г. под генерала де Голля и сохраняется поныне) в большей мере соответствуют согласительному типу.

Это подталкивает к предположению, что в целом согласительный (консенсусный) тип демократической организации более созвучен природе европейского общества, по крайней мере континентального. По-видимому, не случайно и то, что накопление черт консенсусной демократии, которое постепенно

Любопытна в этом плане статистика. Из 49 межгосударственных и межправительственных соглашений, подготовленных в свое время в МЭК, Азербайджан подписал 26, а провел через внугригосударственные ратификационные процедуры 8. Для Армении соответствующие цифры составили 41 против 5, для Беларуси 45 против 24, для Грузии — 28 против 1, для Казахстана — 37 против 5, для Кыргызстана — 40 против 5, для Молдовы — 37 против 0, для России — 40 против 5, для Таджикистана — 45 против 18, для Узбекистана — 2i против II, для Украины — 28 против 6. Туркмения под предлогом нейтралитета вообще устранютась от этого процесса,

** Движение в сторону консенсусной демократической системы на уровне Европейского союза можно непосредственно объяснить сочетанием нескольких факторов. Во-первых, элементы консенсуса уже довольно привычны для Союза, коль скоро они присутствуют в политическом режиме западно-юевропейского интеграционного объединения со времен Люксембургского компромиса

происходит в ЕС, встречает наибольшее сопротивление и вызывает наиболее острые политические проблемы в Великобритании и Франции, где с этим процессом связана перспектива ломки устоявшихся принципов национального политического устройства.

В целом же в Западной Европе имеет место сочетание преимущественно консенсусного управления на региональном уровне, далеко не во всем соответствующего современным представлениям о демократическом устройстве, но движущегося в сторону накопления демократических черт, в основном с консенсусными национальными политическими режимами, демократический характер которых сомнений не вызывает.

В постсоветских же странах существующие национальные политические системы предрасположены к искусственному конструировании политического большинства там, где аналогичного большинства в общественных настроениях не наблюдается, В отсутствие сильных оппазиционных партий большинство избранных в ходе прямых выборов постсоветских президентов претендует на то, чтобы представлять совокупную волю своих наций, тогда как сами постсоветские «нации» остаются глубоко расколотыми Между тем институциональная логика Президентства отлична от логики парламентаризма, даже в мажоритарной Разновидности последней которая действует, к Примеру, в Британии Сама по себе логика президентского устройства подталкивает конституционно слабые, но также, как и президент, избранные в ходе прямых выборов национальные Парламенты к оппозиционной роли, к Позиции представителей национального общественного компромисса, которая Противопоставляется президентскому диктату. Некоторые авторы даже Полагают, что сильное исполнительное президентство вообще не слишком желательно в качестве институционид0 формы для новых восточноевропейских демократий, Включая постсоветские республики, так как там оно способно автоматически Привести к и нституционализации авторитаризма У Президентов, входящих в состав Совета глав государств СНГ, и у парламентов, представите которых заседают в Межпарламентской ассамблее СНГ, различны и зачастую плохо совместимы взгляды на то, как должна развиваться постсоветская интеграция в организационно отношении Показательно раздражение, высказанное казахстанским президентом Н.Назарбаевым в отношении Межпарламентской ассамблеи, которая якобы неизвестно чем занимается и только мешает постсоветским президентам развивать интеграцию. Президенты в собственных институционьнь1 интересах предпочитают дополнить национальнь системы, которые отличаются мажоритаризмом в той степени, в какой их можно признать демократическими системой недемократиче00 консенсусного регионального управления Интересам же парламентариев больше отвечает согласительное демократическое устройство и на национальном и на наднациональном уровне, так как именно при согласительном (консенсусном) демократическом устройстве роль парламентских органов в институционидь0 системе особенно велика. И та, и другая сторона в этом споре неизменно ссылаются на ЕС в подтверждение собственной позиции

1966 г. Во-вторых (и это гораздо важнее), сама по себе идеология европейской интеграции предполагает, что в результате усилий по созданию регионального комплекса должны выиграть все европейские граждане, которым ЕС гарантирует определенные права и перед которыми он несет определенные обязательства, включая обязательства социального плана. Тем самым подразумевается, что существуют некие постоянные ценности и общие интересы европейцев, на которые Союз и должен ориентироваться. Смысл консенсуеной демократической системы в общем состоит в том, чтобы выявлять подобные ценности и интересы. Мажоритарный же тип демократической организации исходит из того, что интересы отдельных граждан, в принципе, не могут быть приведены к общему знаменателю, а смысл политической игры состоит в том, чтобы определить, в чем на данный момент заключаются основные интересы большинства, и отстаивать их политическими методами, в том числе подавляя сопротивление недовольного меньшинства. Иными словами, мажоритарная политическая система и господствующий вариант интеграционной идеологии не слишком согласуются логически.

В-третьих, недоверие, которое современное европейское общественное мнение демонстрирует к Комиссии, ставит непреодолимую преграду на пути ее превращения в орган сильной исполнительной власти, под которой здесь подразумевается гипотетическое европейское региональное правительство, на несколько лет получившее бы от Европарламента иди непосредственно от большинства избирателей широкий мандат на проведение заявленного им политического курса. Вызывает сомнение, что в обозримой перспективе подобное правительство Европейского союза могло бы рассчитывать на убедительную легитимизацию. В-четвертых, трудно представить себе, чтобы стало возможным оформление в регионе, который гордится своим многообразием, и тем более ввиду предстоящего вхождения в Союз восточноевропейских стран, системы двух транснациональных партий. Наконец, в-пятых, учрежденный по Маастрихтскому договору Европейский центральный банк (ЕЦБ) в пределах отведенных ему договором полномочий наделен институциональной автономией. Это значит, что он не может испрашивать или получать указания от институтов Сообщества или национальных правительств, а те, в свою очередь, обязуются уважать принцип институциональной автономии ЕЦБ и не искать возможности повлиять на его членов в выполнении их задач (см. ст. 7 Главы 111Протокола об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, прилагаемого к договору о Европейском сообществе). Автономия, предоставляемая отдельным институтам, есть свойство децентрализованных систем правления. Между тем, согласно типологии Лайпхарта, децентрализация свойственна система консенсусным. Таким образом, высокая степень институциональной автономии, которая лежит в основе распределения власти между различными уровнями управления, также характерна для консенсусной модели.

В итоге можно уверенно предсказывать ориентацию дальнейшего развития системы институтов Европейского союза на консенсусную модель.

Между тем постсоветские общества продолжают сталкиваться со многими проблемами, которые можно охарактеризовать как следствие происходящей в региональных масштабах социальной деградации. Если бы политики задавались целью противостояния

подобным тенденциям, то внедрение в практику определенных элементов интегративного регионального режима могло бы оказаться кстати. В таком случае следовало бы начать, как и в Западной Европе в 1950-е годы, с отраслевых форм экономической интеграции, с применения ее принципов к ограниченному числу направлений хозяйственной политики, более других нуждающихся в масштабном наднациональном администрировании — таких, как машиностроение, транспорт или область научно-технических исследований*. Интеграция предполагает разработку четких норм поведения хозяйственных партнеров в той или иной области, выведенной за пределы компетенции национальных органов власти. Такие нормы включали бы в том числе и определенные стандарты в плане социального обеспечения работников соответствующих областей, и заботу об облегчении ихтранснациональной миграции, и содействие в организации системы подготовки необходимых кадров, и внедрение отвечающих современным представлениям природоохранных норм и критериев безопасности на производстве. Разработкой таких норм, на которые национальные правительства готовы были бы ориентироваться, скорее всего должна заниматься транснациональная бюрократия, поставленная под контроль парламентских органов, представляющих интересы национальных правительств и постсоветских граждан.

Цель функциональной интеграции — создать такие условия, которые благоприятствовали бы совместной деятельности оказавшихся в разных постсоветских республиках предприятий одного и того же профиля и содействовали бы большей эффективности их работы. Роль национальных государств, решивших участвовать в функциональной региональной интеграции, влечет за собой необходимость способствовать успеху этой совместной деятельности соответствующими мерами таможенной, транспортной, кредитно-финансовой и даже внешней политики.

Если бы региональные усилия на каких-то конкретных хозяйственных направлениях оказались успешными, такие региональные институты, как Межпарламентская ассамблея или Исполком СНГ, могли бы воспользоваться этим для укрепления наднациональной институциональной системы, в частности, *

А. Михайленко в качестве направлений, где могла бы иметь успех интеграция, называет гражданскую авиацию, ракетостроение, космические технологии, тракторостроение, нефтехимию, производство удобрений.

для перехода от межпарламентской ассамблеи к региональному парламенту, наделенному достаточными полномочиями для разработки правовой базы общей экономической интеграции.

В связи с этим возникают два основных вопроса. Во-первых, чем объяснить очевидные институциональные заимствования в СНГ из европейской практики? Во-вторых, почему, несмотря на появление аналогичных институтов, в Содружестве интеграция не получает заметного развития? В данном случае мы попытаемся найти ответы на такие вопросы, исходя из социокультурных представлений и концепций. Конечно, такие ответы ни в коем случае не могут быть признаны исчерпывающими. Однако подобный путь все же многое обещает, позволяя уйти от сложившегося и неоправданного, на наш взгляд, одностороннего крена в сторону придания исключительного значении выявлению объективного экономического смысла интеграционных процессов.

Чтобы понять и объяснить успех или неуспех интеграционных институтов, необходимо не только, а может быть, и не столько проникновение в объективную суть материальной реальности, сколько изучение реальности мыслимой, которая включает концепции, теории, модели, идеологии, соображения престижа, эмоции, типы ментальности, составляющие основу представлений об интеграции ее участников. Мышление участников влияет на то, как идет интеграционный процесс на практике, а ход интеграционного процесса оказывает обратное влияние на мышление участников. Последовательность событий при этом не может быть вполне понята, если ограничиваться только рассмотрением доступных наблюдению экономических фактов. Не менее важно сосредоточиться на изучении процессов в области политической и социальной культуры.

При этом оговоримся, что едва ли не большая часть, так называемых, культурных исследований сегодня мало внимания обращает на материальную сторону жизни как один из главных факторов, влияющих на определение смысла, который люди могут

придавать явлениям и предметам ежедневной жизни. При этом подразумевается, что настаивать на ключевой роли конкретных материальных факторов в индивидуальном осмыслении мира значит встать на позицию экономического детерминизма.

Чтобы этого избежать, можно постараться объяснить заимствование в случае Содружества институциональных моделей ЕС, упирая на элементы цивилизационного сходства, на принадлежность или причастность всех или, по крайней мере, большей части стран-участниц ЕС к европейской цивилизации и культуре. Неуспех же интеграционного эксперимента в случае с СНГ, в свою очередь, оставаясь в пределах тех же представлений, придется так или иначе отнести за счет того, что Россия и другие ее партнеры по Содружеству все же не совсем «Европа»

Но если события последнего времени и в самом деле дают наблюдателям достаточно веские основания для суждений о том, что происходит тихое умирание СНГ, то при этом масса людей в странах Содружества высказывает сожаления по поводу продолжающегося распада прежних многообразных интенсивных связей в пространстве бывшего СССР. Ощущение таково, что в случае успеха постсоветской региональной интеграции она могла бы получить солидную массовую психологическую поддержку.

Мы можем предположить, что массовая поддержка интеграционных планов не распространяется равномерно. Как видно, есть много людей, у которых, в силу присущего им стиля жизни, особенностей мировоззрения или рода занятий, интеграционные идеи и предложения вызывают бурную реакцию отторжения. Однако, оставаясь в рамках культурно- цивилизационного подхода, трудно найти критерии или приметы, позволяющие четко различать массовых сторонников и противников интеграции и уж тем более определять их соотношение. Такое, в принципе, возможно, только если отдать должное особой культурной значимости социальных и экономических условий жизни людей.

Трудно отрицать, что культурные предпочтения рядовых граждан имеют тенденцию отражаться в их профессиональном статусе, а также меняться до и после перемены такого статуса, что позволяет произвести реконструкцию персонального образа жизни. Таким образом, о ценностных ориентациях определенной социальной группы все же можно до известной меры судить, исходя из ее роли и места в социальной страктуре. Различные политические институты, в свою очередь, обычно поддерживают определенный образ социальной жизни. Политические институты могут быть признаны жизнеспособными или успешными тогда, когда система идей и организационных принципов, на которой они базируются, находится в согласиии с нормами, которые большинство населения в пределах соответствующей территории находит правильными. В то же время вряд ли есть смысл считать общественные процессы в советском и постсоветском обществах чем-то уникальным, что заведомо исключило бы возможность сравнивать свойственные им тенденции с тенденциями западноевропейского развития. Проблемы, с которыми сталкиваются постсоветские общества и которые находят отражение в постсоветской политике, в известном смысле носят европейский характер, хотя западноевропейцы и страдали от подобных «болезней роста» значительно ранее во времени.

Многие такие проблемы стали результатом болезненной дезинтеграции ранее преобладавших способов европейского (включая российское) существования, связанных с сельской жизнью, и постепенного перехода к городским культурам, которые ныне в целом определяют социальный контекст в обоих рассматриваемых здесь больших регионах. Во Франции и Германии подобная культурная трансформация началась в последней трети XIX в., ана территории бывшей Российской империи аналогичные процессы, зародившись в начале XX в., в основном, получили развитие в относительно короткий советский период.

Истоки эгалитарных влияний в современных западноевропейских и постсоветских национальных культурах можно усматривать в прежнем сельском социальном «мире», с его коллективистскими и эгалитарными нравами. Конечно, в политике и общественной жизни новых независимых государств как положительные, так и отрицательные черты этого идеального культурного типа просматриваются сегодня ярче, чем в государствах Западной Европы. Если вернуться ктерминологии, предложенной К. Джовитом дня описания особенностей позднесоветской культуры, это позволяет судить о некоем неотрадиционном реванше над иерархической советской культурой или о своеобразной

мести деревни городу за насильственные методы высокоскоростной урбанизации в советском исполнении.

Нужно, впрочем, обратить внимание и на развитие нескольких различных стадий советской культуры, которая не оставалась неизменной. В начальные годы советской власти политический режим достаточно широко учитывал эгалитарные социальные предпочтения населения, хотя отношения между крестьянской массой и правителями той поры, многие из которых ориентировались на вычитанные из книг идеалы Просвещения, никогда не были бесконфликтными. Позднее Сталин, в соответствии со своими собственными культурными предпочтениями, пошел по пути укрепления иерархофаталистических (тоталитарных) политических форм за счет эгалитаризма.

Террор, практиковавшийся против крестьянства, которое представляло собой социальную основу эгалитарного традиционализма в культуре, явился важной частью такого поворота. Цель его руководству должна была видеться в том, чтобы добиться большей эффективности режима перед лицом серьезных внешних угроз и в ожидании неизбежных войн с капиталистическими державами.

После того, как с «отсталой крестьянской массой» в Советском Союзе было в целом покончено, и после смерти Сталина его менее кровожадные преемники, к тому же, сами бывшие выходцами из села, пришли к выводу, что необходимость в терроризировании населения исчерпана и нужно идти на договоренности с внешним миром во избежание войн на будущее. Эгалитаризм, хотя и в измененных и более современных формах (например, в многочисленных произведениях, так называемых, деревенщиков, где воспевались моральные качества людей, живущих традиционной сельской жизнью), вновь вышел на поверхность как влиятельный социокультурный фактор во внутренней жизни, с которым приходилось считаться в политике.

Советский режим получил дальнейшее развитие в направлении иерархо-эгалитарных политических форм, более естественных для него, если учитывать баланс культурных предпочтений среди населения. Но в долговременном плане побочной стороной реабилитации эгалитарной культуры в советском варианте оказалась экономическая стагнация. Она была связана и с тем, что образ жизни и ценностные ориентации работников промышленности и связанных с нею естественнонаучных областей, развитие которых прежде, особенно в 1930-е и в 1960— 1970-е годы, воспринимались как магистральное направление социального прогресса, стали подвергаться негативной переоценке.

В конце 1980-х годов была предпринята попытка повысить конкурентоспособность советской экономики за счет либерализации (индивидуализации) режима. Благоприятный международный климат для внутренней либерализации должна была создать перестройка советского внешнеполитического курса на основах «нового мышления». Но все эти усилия ненамеренно привели к подрыву прежде существовавшего иерархоэгалитарного баланса и самого политического порядка в стране, который на нем основывался.

Профессионалы и квалифицированные работники промышленно-технической сферы воспринимали существовавшую партийно-номенклатурную систему как тормоз научнотехнического прогресса и помеху для продвижения в практику передовой научной мысли. От либеральных изменений в СССР они ожидали реабилитации собственного образа жизни, а потому полностью поддержали курс на политические реформы. Однако на деле либерализация политического режима помогла вскрыть преимущественно эгалитарные заботы большей части советской публики. Представители культуры эгалитаризма предъявили свой счет тоталитарному советскому государству, занимавшемуся подавлением эгалитарных предпочтений и институтов. Представители же выросшего под сенью этого государства слоя технических профессионалов вынуждены были убедиться, что в советском обществе присущие им иерархические (технократические) культурные предпочтения не являются господствующими. После дезинтеграции СССР, когда государство, следуя избранной национальными элитами индивидуалистической логике, перестало оказывать особую поддержку образу жизни «индустриалистов», они оказались вытесненными на обочину новой жизни.

Между тем изучение опыта ЕС показывает, что социальная поддержка, которая нужна интеграционным институтам для того, чтобы их действия признавались легитимными, в существенной мере зависит от совокупной численности в странах Союза людей, занятых,

прежде всего, в сферах производства, научно-технического творчества, информационных и телекоммуникационных технологий, то есть людей с высокой квалификацией. Именно их мнение уже традиционно составляет основу массовой поддержки европейских институтов, политика которых, в свою очередь, изначально была ориентирована как раз на преимущественную поддержку иерархических ценностей квалифицированных работников промышленности и ученых-естественников.

Начиная с 1980-х годов, на фоне процессов глобализации в торговых и финансовых отношениях и достижений в сфере научно-технического прогресса не только в Западной Европе, но и во всем развитом мире интенсифицировался процесс «выталкивания» трудоспособного населения из производственной сферы, который, сточки зрения решения проблем безработицы, смягчается, главным образом, за счет заметного расширения сферы обслуживания с рутинным, чаще всего примитивным трудом. Продолжение общей тенденции к снижению относительной численности промышленных работников в Европе, которая сопоставима по масштабу своих потенциальных социокультурных последствий с сокращением численности занятых в сельском хозяйстве в первые послевоенные десятилетия, неизбежно и далее будет усугублять проблему легитимности, с которой сталкиваются в настоящее время институты ЕС. Но существование этих институтов существенно помогает сглаживать резкие социокультурные изменения, способствует в нахождении и утверждении нового цивилизованного образа жизни.

В постсоветском мире, особенно в России, Беларуси, Украине и Казахстане, относительная численность промышленных работников сравнима сегодня стем, что имеет место в Западной Европе: налицо тенденция к ее сокращению. С точки зрения интересов постсоветских жителей, которые все еще заняты в промышленности и связанных с промышленным производством сферах, исторический опыт ЕС свидетельствует: установление регионального режима интегративного управления, на смену которому затем мог бы придти региональный режим, последовательно воплощающий черты интегративной (консенсусной) выборной политики, способно стать важным подспорьем для выживания «индустриалистов» в качестве транс национальной группы с определенной социальной культурой, причем в постсоветском случае — культурой европеизированной предполагающей заинтересованность в демократических преобразованиях в своей Стране.

Существенно и то, что с советских времен индустриализм стал определяющей Социальной культурной для этнических русских. Как и в Западной Европе, в России эту культуру отличали коллективистские предпочтения. В отсутствие реальных успехов в деле постсоветской интеграции деиндустриализация будет идти ускоренными темпами, сопровождаясь болезненными социальными Последствиями которым действенные интеграционные региональные институты помогали бы противостоять. При этом потенциальная основа поддержки подобных институтов стремительно размывается.

С точки зрения политического реализма, дальнейшее усугубление дезинтеграции постсоветского пространства скорее всего будет сопровождаться нарастающей Угрозой дезинтеграции и Российской Федерации, и ряда других Постсоветских государств. Если же судить с когнитивистской точки зрения, особенно существенно то, что в социальной культуре постсоветских обществ в результате дополнительно Поощряемого условиями региональной дезинтеграции отказа от таких ценностей иерархической культуры, как уважение к закону и порядку и стремление к знаниям, В качестве определяющих могут закрепиться Распространенные и сегодня неотрадицио1 черты. Последнее может Сильно осложнить их успешный переход к Постиндустриальному образу жизни.

Литература

Каграмов Ю. Чужое и свое // Новый Мир. 1995, № 6. С. 167—188. Клеандров М.И. Разрешение экономических Споров в СНГ / Уч. пособие. Тюмень, 1997.

Коротченя ИМ. Экономический союз суверенных государств: стратегия и тактика становления СПб., 1995.

Мвхайленко А. Проблема Снг // Свободная МЫСЛЬ 1998. 1 9—12 (1478).

Шинкарецкая ГГ. Межпарламентская ассамблея Содружества Независимых Государств на фоне Межпарламентских организаций других интеграционных объединений 1/

государство и право. 1997. № 4.

<< | >>
Источник: А. Д. Воскресенский. Восток/Запад: Региональные подсистемы и региональные проблемы международных отношений. Учебное пособие / Под редакцией. — М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет); «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН). - 528 с.. 2002

Еще по теме Глава 2. Социокультурньй анализ институциональной структуры СНГ:

  1. Анализ структуры статьи, политической речи, выступления. Анализ содержания
  2. Глава 10 «ТЕОРИЯ ЗАГОВОРА» И СОВРЕМЕННОЕ РОССИЙСКОЕ СОЦИОКУЛЬТУРНОЕ ПРОСТРАНСТВО
  3. ГЛАВА V. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ЭВОЛЮЦИЯ
  4. Глава 5 ПРОБЛЕМА БЫТОВАНИЯ «ТЕОРИИ ЗАГОВОРА» В РОССИЙСКОМ СОЦИОКУЛЬТУРНОМ ПРОСТРАНСТВЕ В XVIII-XIX вв.
  5. Глава 6 ОСОБЕННОСТИ БЫТОВАНИЯ «ТЕОРИИ ЗАГОВОРА» В ОТЕЧЕСТВЕННОМ СОЦИОКУЛЬТУРНОМ ПРОСТРАНСТВЕ НАЧАЛА XX в.
  6. Глава 5 ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА, ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПОЛИТИКИ
  7. Глава I ЭВОЛЮЦИЯ ФОРМ: РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР
  8. Глава IV ПРОИСХОЖДЕНИЕ ПРАВИЛ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ
  9. Глава 36. УГОЛОВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В СТРАНАХ СНГ
  10. Глава 2. ОБЩЕСТВО КАК ОБЪЕКТ ИЗУЧЕНИЯ СОЦИОЛОГИИ И КАК СОЦИОКУЛЬТУРНАЯ СИСТЕМА
  11. 4.6. Расчет и анализ товарной структуры товарооборота
  12. Структура политического анализа и его дефиниция
  13. СОЦИОКУЛЬТУРНАЯ СИТУАЦИЯ
  14. Глава 2 ОБЪЕКТЫ, МЕТОДЫ И ЗАДАЧИ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО АНАЛИЗА, ЕГО МЕСТО В СИСТЕМЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО АНАЛИЗА ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки -