РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ИМЕЮЩИХ В СВОЕМ СОСТАВЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ЕДИНИЦЫ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ

Существует мнение, что данные проблемы могут быть разрешены путем сокращения общего числа субъектов Российской Федерации до 20 - 30176.

Вместе с тем в России в течение 2004 - 2008 гг. на конституционноправовом уровне решился вопрос об образовании целого ряда новых субъектов Федерации путем объединения автономных округов с краем или областью178.

В конституционно-правовой науке только начинают разрабатываться подходы в понимании природы институционализации новых субъектов Российской Федерации на основе объединения сопредельных субъектов Российской Федерации и прекращения существовавших объединившихся территорий в качестве субъектов Российской Федерации.

Важной характеристикой природы данного процесса является то, что прекращение существования автономных округов в качестве субъектов Российской Федерации не ведет к их упразднению как территориальных образований. В данном случае, по сути, происходит «трансформация (преобразование) политико-государственного статуса округов в качестве субъектов Российской Федерации в особый административнотерриториальный статус»179. Начавшаяся работа по разработке уставов и законодательства новых субъектов актуализировала необходимость детализации правового регулирования в этой области.

Так, в частности, основываясь на договорных положениях в ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми- Пермяцкого автономного округа» от 25 марта 2004 г.

На территории Коми-Пермяцкого округа в порядке, установленном законом, образуются территориальные структуры федеральных органов власти, в том числе судов, а также обеспечивается представительство округа в законодательно-представительном округе государственной власти нового субъекта Российской Федерации. Данные положения вышеприведенного федерального конституционного закона являются базовыми и юридически обязательными в регулировании особого статуса Коми-Пермяцкого округа федеральными законами, Уставом и законами Пермского края.

В других вновь образованных субъектах Российской Федерации основные начала особого статуса административно-территориальных единиц в федеральных конституционных законах не определены. Предусматривается лишь возможность образования в округах постоянной сессии краевого (областного суда, а также представительство округов в органе законодательной власти края (области). Так, от Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского округов в составе Красноярского края избирается по два депутата; от Корякского округа в составе Камчатского края - десять депутатов, от Усть-Ордынского Бурятского округа в составе Иркутской области - четыре депутата, от Агинского Бурятского в составе Забайкальского края - пять депутатов.

Важнейшей особенностью федеративного государства является то, что государственная власть присуща как федерации в целом, так и ее субъектам. В Федерации эту власть реализует целостная система органов законодательной (федеральный парламент), исполнительной (глава государства и правительство) и судебной власти (суды). В субъектах Федерации такая система обычно не завершена: самостоятельной судебной властью они, как правило, не обладают. Кроме того, в составе отдельных субъектов Федерации часто имеются своеобразные автономные образования со своими органами власти, целью деятельности которых является, как правило, защита национальных и культурных интересов коренных жителей автономии181.

В связи с этим следует различать понятия: система органов федеративного государства и система органов публичной власти в федеративном государстве.

Хотя во втором случае речь идет о неодинаковом характере власти, тем не менее все органы публичной власти имеют единую социальную природу, их принципиальные цели являются общими, сходными, аналогичными. Они не могут действовать в противоположных направлениях. Как справедливо отмечает в своей работе Г.Н. Чеботарев, «абсолютная власть в государстве принадлежит только народу, и он распределяет ее посредством выборов между различными органами государства, которые ограничивают друг друга и выполняют строго определенные функции»183, органы местного самоуправления представляют собой таким образом «специфический уровень власти, на котором могут решаться местные проблемы способами, характерными для осуществления государственно-властных полномочий»184.

С этих позиций все органы публичной власти в Федерации представляют определенную целостность, действуют как система, которой характерны организация, схема распределения полномочий, ответственность государственных органов субъектов Федерации, органов ее автономий в субъектах Федерации и органов муниципальных образований.

Единство и разделение властей в условиях федеративного государства имеют свою специфику. Она связана с тем, что помимо горизонтального разделения единой власти (на законодательную, исполнительную и судебную) в ней есть вертикальное разделение единой государственной власти на власть Федерации и государственную власть субъектов, входящих в ее состав.

Анализируя реализацию принципа вертикального разделения властей в законодательстве вновь образованных в Российской Федерации краев и областей, необходимо отметить, что наиболее разработанным из вышеперечисленных субъектов Российской Федерации является Устав Пермского края, в котором специальная глава посвящена особому статусу входящей в его состав административно - территориальной единицы - Коми-Пермяцкого автономного округа.

Несколько иная ситуация сложилась в Пермском крае. В соответствии со ст. 37 Устава Края185 государственную власть на территории Коми- Пермяцкого округа осуществляют органы государственной власти Пермского края. В качестве исполнительного органа на территории данного округа выступает Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края. Оно осуществляет такие полномочия, как «координация деятельности территориальных органов исполнительных органов государственной власти Пермского края, действующих на территории округа, а так же координация взаимодействия органов государственной власти Пермского края с органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории округа» (подп. б, в, п. 1 ст. 40).

Кроме того, представители Министерства по делам Коми- Пермяцкого округа входят в состав коллегиальных и совещательных органов исполнительных органов государственной власти Пермского края и в состав конкурсных комиссий, создаваемых по вопросам, касающимся интересов Коми-Пермяцкого округа (п. 2 ст. 40). Устав предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления Коми-Пермяцкого округа отдельными государственными полномочиями органов государственной власти Пермского края.

Таким образом, на территории Коми-Пермяцкого округа - административно-территориальной единицы с особым статусом - создан специальный орган исполнительный власти субъекта - Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа, который возглавляется главой этого округа и осуществляет взаимодействие с Правительством Пермского края.

Единственным законодательным (представительным органом государственной власти Пермского края является Законодательное Собрание Пермского края.

И, наконец, судебную власть на территории всего Пермского края, в том числе и на территории административно-территориальной единицы с особым статусом - Коми-Пермяцком округе - осуществляют исключительно федеральные суды и мировые судьи Пермского края (п. 6 ст. 15).

Анализ регионального законодательства показывает, что в Уставах Красноярского края и Иркутской области сегодня, еще не в полной мере урегулированы вопросы организации публичной власти. Неясен механизм реализации в данных субъектах конституционного принципа разделения властей, до сих пор нет четкого представления о том, каким образом три уровня власти будут взаимодействовать между собой в границах данных сложных государственно-территориальных образований.

Вместе с тем, территориальное устройство государства оказывает существенное влияние на реализацию прав человека. М.К. Гончаров справедливо пишет: «Территориальные границы власти выступают и границами между людьми. В этой связи необходимо отметить серьезное воздействие деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации на действенное и эффективное осуществление и защиту прав граждан и их объедине- ний»186.

Рациональная организация территориального устройства государства позволяет создать необходимые условия для эффективной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, максимально сблизить их с населением, способствует вовлечению в реальное управление и самоуправление, способствует совершенствованию отдельных форм демократии. Таким образом, территориальное устройство государства отражает возможность граждан определять условия своего бытия.

В уставах вышеперечисленных субъектов прописываются лишь некоторые моменты взаимодействия округов с краем или областью.

В свою очередь Устав Иркутской области содержит положение о том, что Усть-Ордынский Бурятский автономный округ определяет вопросы территориальных взаимоотношений с областью на основе договора с Иркутской областью и в соответствии с федеральным законом. Вопросы же собственного административного устройства Усть-

Ордынский Бурятский автономный округ решает самостоятельно188 (ст. 18).

Из вышеизложенного следует, что в Уставах Красноярского края и Иркутской области почти не регулируются вопросы создания на территориях бывших автономных округов органов исполнительной власти, функционирования судебных органов, никак не обозначено представительство округов в законодательных органах субъектов. Данные пробелы необходимо восполнить посредством создания соответствующей юридической базы в Уставах и региональном законодательстве. Примером, в частности, может служить Устав Пермского края.

А.Ю. ПЕТРОВ,

доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, кандидат юридических наук

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ: ПРОМЕЖУТОЧНЫЕ ИТОГИ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Успешная реализация направлений административного реформирования189 возможна исключительно при учете особенностей развития субъектов Российской Федерации.

В целях комплексного решения задач административного переустройства Постановлением Губернатора Челябинской области от 21 июня 2006

г. № 180 была утверждена Программа проведения административной реформы в Челябинской области в 2006 - 2008 годах, определяющая основные этапы административной реформы в Челябинской области190.

В настоящее время имеются предпосылки для подведения промежуточных итогов и планирования дальнейших мероприятий по реализации плана управленческих преобразований.

В течение 2007 года приоритетами административной реформы являлись следующие направления: -

коренное повышение качества и доступности бюджетных и государственных услуг, и обеспечение существенного повышения эффективности расходования бюджетных средств области; -

переход к модели многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг как базовой формы взаимодействия заявителей и государственных (муниципальных) органов; -

устранение избыточных юридически значимых действий, осуществляемых органами исполнительной власти за плату.

Решению сформулированных задач способствовала планомерная работа по регламентации деятельности органов исполнительной власти. Во-первых, за счет значительного увеличения количества разработанных и принятых административных регламентов. С одной стороны, в этой работе были целесообразно использованы наработки других субъектов Российской Федерации, что позволило существенно ускорить процесс подготовки текстов проектов регламентов. С другой стороны, разработка регламентов в регионах велась по ограниченному перечню государственных функций, заданному Минэкономразвития России. С другой стороны, существующие проекты были существенно доработаны и привязаны к местности, к специфике именно Челябинской области. Было принято 53 проекта административных регламентов в сравнении с 9 проектами 2006 года .

Во-вторых, была проделана трудоемкая работа по внедрению административных регламентов, без которой они оставались бы благими пожеланиями, стопкой бумаги. Каждый проект регламента был внедрен: были выполнены те требования, которые он предъявлял к порядку взаимодействия между должностными лицами органов исполнительной власти и заявителями-потребителями государственных услуг. В настоящее время достигнуто продвижение в области социальной защиты населения, а также предоставления услуг в сфере земельных и имущественных отношений. Работа по внедрению требовала постоянной координации действий органов местного самоуправления, отраслевых органов исполнительной власти, закупочных подразделений администрации области и муниципальных образований.

Работа по регламентации административных процессов в 2007 году осуществлялась в соответствии с Постановлением Губернатора Челябинской области «Об утверждении Перечня административных регламентов предоставления государственных услуг органами исполнительной власти Челябинской области, подлежащих разработке и принятию в 2007

году» от 28 марта 2007 г. № 96 191.

Внедрение административных регламентов проводилось в основном на муниципальном уровне, так как именно на этом уровне власти происходит непосредственное предоставление государственных и муниципальных услуг. Для обеспечения внедрения регламентов на муниципальном уровне было принято Постановление Губернатора Челябинской области «Об утверждении Порядка предоставления субсидий муниципальным образованиям Челябинской области на реализацию мероприятий административной реформы» от 17 мая 2007 г. № 153192. В соответствии с Порядком учрежден институт конкурсного распределения средств между муниципальными образованиями области на проекты по внедрению административных регламентов.

Ключевым результатом административной реформы является оптимизация административных процедур предоставления государственных и муниципальных услуг, исполнения государственных функций. Предполагается, что административные регламенты заменят собой текущие нормативные правовые акты, регламентирующие процедуру исполнения той или иной государственной функции.

Как известно, в ряде регионов Российской Федерации возникают вопросы о правовом статусе административного регламента. Подчас складывается ситуация, когда административные регламенты принимаются актами органов исполнительной власти, решениями межведомственных комиссий, советов и проч. В то же время такие виды норма тивных правовых актов в законах субъектах Российской Федерации не установлены. Результатом этого является рекомендательный характер административных регламентов. Более того, в ряде случаев на практике неопределенность правового статуса административного регламента приводит к ситуации, когда административный регламент определяет одну процедуру исполнения государственной функции, а тот или иной порядок исполнения государственной функции, заложенный в действующем Постановлении губернатора (нормативном правовом акте), - другую, менее эффективную процедуру работы по исполнению государственной функции.

Практика разработки административных регламентов на федеральном уровне показывает, что за принятием регламента следует признание утратившим силу действующих положений, регулирующих вопросы исполнения государственных функций, как устаревших и во многом менее оптимальных.

Административные регламенты устанавливают, в том числе: -

юридические факты, являющиеся основанием для начала административного действия; -

права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения - критерии или процедуры выбора вариантов решения, -

порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламента.

Регулирование таких вопросов, как «права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения - критерии или процедуры выбора вариантов решения», «порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламента» вне правового поля, является нарушением принципа правового государства, установленного в ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации.

Особенную актуальность вопросы правового статуса административного регламента приобретают в связи с необходимостью нормативного правового обеспечения деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, важнейшую роль в котором играют именно административные регламенты193.

И.П. ЧИКИРЕВА,

заведующая кафедрой трудового и предпринимательского права Института государства и права Тюменского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент