<<
>>

РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ

Тезис о взаимосвязи социально-экономического и конституционноправового развития государства находит все больше сторонников.

Можно выделить три основных группы проблем, регулируемых Конституцией и имеющих непосредственное отношение к социальноэкономическому развитию страны.

Во-первых, права собственности, их структура и гарантии. Во-вторых, социально-экономические права и гарантии граждан. В-третьих, регулирование денежных и финансовых (бюджетных) вопросов. Все эти три момента так или иначе отражают соотношение прав и возможностей государства и частного лица, разделение властей в государственном механизме, а в ряде случаев и прямо определяют экономическую роль государства, возможности и пределы вмешательства власти в хозяйственный процесс.

Анализ положений Конституции РФ показывает, что в них отражены принципы: неприкосновенность личности и собственности, социальность, единство территории и федерализм, стабильность экономической системы, то есть принципы функционирования рыночной демократии, присущие демократической Конституции1.

Получили закрепление в Конституции РФ основные принципы, объединяющие людей, живущих в одной стране и, по мнению некоторых авторов, лежащие в основе российской национальной идеи, - это свобода и справедливость, гражданское достоинство человека, его благополучие и социальная ответственность2.

Как справедливо отмечается в литературе по конституционному праву, Конституция РФ обеспечила политическую, экономическую и социальную целостность России3, и при этом она «продолжает выполнять свое предназначение», «ее демократический потенциал далеко не ис- черпан»4.

Анализ Конституции РФ позволяет говорить, что ее принятие позволило создать основу для укрепления в России рыночной демократии, а периодически появляющиеся предложения по изменению Основного закона следует признать преждевременными, способными нанести ущерб устойчивости конституционно-правового режима экономики в России.

Фактическое уточнение конституционных норм при необходимости может быть произведено, как обоснованно полагает В.А.

Мау, путем использования иных вариантов (поправок в федеральные конституционные законы, решений и постановлений Конституционного Суда РФ)5.

В то же время конституционно-правовое регулирование экономики в России не ограничивается нормами Конституции РФ, а конкретизируется в положениях законодательных актов. Вследствие этого правильность и обоснованность общих принципов, закрепленных в Основном законе, автоматически не означает совершенства экономики в России в целом.

Отдельные положения федеральных законов, а особенно тенденции в практике их применения, совершенно определенно требуют корректировки, поскольку не соответствуют принципам экономики, которые определены в Основном законе.

Для упорядочения таких направлений совершенствования экономики предлагаем рассмотреть основные, на наш взгляд, проблемы конституционно-правового режима отдельных подсистем экономической системы в России: собственности, налоговой, бюджетной и банковской, основанные на разделении властей.

Регламентация отношений собственности является ключевым элементом конституционного регулирования социально-экономических процессов в развитых странах.

Часть 2 статья 8 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Между тем признание и защита невозможны без закрепления каждого конкретного объекта права за соответствующим субъектом права собственности, что в настоящее время обеспечивается далеко не в полном объеме.

На сегодняшний день далеко не все права на недвижимое имущество зафиксированы в Едином государственном реестре. Некоторые в силу того, что возникли до введения в действие ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ. Пункт 2 статьи 6 данного Закона устанавливает, что регистрация таких прав необходима лишь при совершении отдельных видов сделок с объектом прав, а в остальных случаях производится по желанию правообладателей. При этом законодатель не стимулирует возникновение у правообладателей такого желания, не учитывая, что отсутствие права на недвижимость в Едином реестре порождает неопределенность в экономических отношениях, а принимая во внимание объем не зарегистрированных прав, негативно сказывается на экономическом развитии страны в целом.

Одной из стимулирующих мер могла бы стать полная отмена государственной пошлины за инициативную регистрацию прав, возникших до введения в действие ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ.

Иные права не зарегистрированы в Едином реестре в силу того, что не сформированы объекты таких прав. Это касается земельных участков, формирование которых уполномоченными органами осуществляется недостаточно активно, что происходит во многом из-за чрезвычайно усложненной процедуры6. Такое положение вещей негативно сказывается на экономическом развитии страны не только по указанным выше причинам, но и потому что собираемость земельного налога оказывается крайне далекой от оптимального уровня.

По обозначенным причинам нельзя признать приемлемой и ситуацию с публичной собственностью, процесс разграничения которой продолжается уже более 15 лет и все еще далек от завершения. Полагаем, эффективная реализация публично-территориальными образованиями своих полномочий невозможна при отсутствии экономической базы в виде закрепленного в их собственности имущества.

Более того, нестабильность правового статуса публичной собственности усугубляют и предусмотренные законодательством ограничения состава имущества, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Публичные образования, не имея четких гарантий получения какого-либо имущества в будущем, вынуждены отдавать уже имеющееся. Такая ситуация, очевидно, не способствует экономической стабильности и еще более усиливает диспропорции в экономическом развитии регионов. Следует согласиться с мнением Г.А. Гаджиева7 о том, что упомянутые требования ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 04.07.2003 № 95 - ФЗ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ противоречат принципам, закрепленным в ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ.

Установление и взимание налогов является одним из суверенных признаков любого государства, поэтому конституционное регулирование налоговой системы играет особую роль в государственно-правовой политике.

Статья 57 Конституции РФ устанавливает обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы.

Между тем анализ правоприменительной практики показывает, что отсутствуют должные гарантии реализации данной обязанности. Такая ситуация обусловлена, на наш взгляд, рядом факторов.

Во-первых, законодательство о налогах и сборах характеризуется чрезвычайной сложностью и запутанностью8. И хотя данная проблема не является уникальной для российского законодательства9, она усугубляется тем, что Налоговый кодекс РФ подвергается подчас необоснованно частым изменениям. Это и дезориентирует налогоплательщиков, не позволяя исполнить налоговую обязанность в соответствии с применимыми нормами, и влечет дальнейшее усложнение законодательства, связанное с установлением специальных правил для переходного периода.

Установление ограничения на количество изменений в налоговом законодательстве в течение года позволило бы устранить указанный недостаток и повысить качество юридической техники принимаемых законопроектов.

Во-вторых, окончательно не сформирована налоговая база некоторых налогов (в особенности земельного налога и налога на имущество физических лиц и организаций) по причинам, обозначенным в предыдущем разделе. У налоговых органов отсутствует информация о множестве объектов недвижимости, которые должны облагаться указанными налогами.

Соответственно, нельзя поддержать предложения о введении в ближайшей перспективе налога на недвижимость, поскольку, полагаем, вначале необходимо добиться эффективного администрирования уже существующих налогов. В частности, как минимум, завершить работу, связанную с реализацией положений существующего земельного законодательства (разграничение прав собственности на землю, межевание земель, оформление прав на землю и т.д.)10.

Изменение системы налогов и сборов в нынешних условиях неизбежно повлечет еще большее снижение сбора налоговых платежей.

Более того, сама система налогов в России не стимулирует налогоплательщиков к уплате. На долю местного уровня власти, который максимально приближен к населению и решает наиболее насущные проблемы последнего, приходится всего лишь два налога: земельный и налог на имущество физических лиц, которые, как отмечает В.С. Мокрый, пока не могут стать определяющими в структуре доходов местных бюджетов11. Эти налоги играют второстепенную роль в процессе фискального перераспределения общественных ресурсов и не покрывают большую часть расходов муниципальных органов. Сумма поступлений от них в 2006 г. составила всего около 13 % от общего уровня доходов местных бюджетов12.

Местные власти имеют больше информации о местных условиях и предпочтениях, чем национальное правительство и даже региональные власти, а значит, принимают лучшие решения по наиболее важным для населения проблемам13. «Местное самоуправление должно быть в полной мере самообеспеченным»14 для выполнения всех закрепленных за ним функций. При этом очевидно, что приведенные показатели не являются достаточными для обеспечения фискальной автономии выборного уровня власти, наиболее приближенного к населению.

Увеличение числа местных налогов возможно путем установления новых налогов либо путем перераспределения уже закрепленных Налоговым кодексом РФ за субъектами Федерации платежей в пользу местного уровня публичной власти.

Как показывает практика налогообложения в России, при увеличении числа налогов значительно затрудняется контрольная деятельность за соблюдением порядка и сроков их уплаты со стороны территориальных органов Федеральной налоговой службы РФ15. Соответственно, более обоснованным представляется внести дополнение в ст. 15 Налогового кодекса РФ, увеличив число местных налогов и сборов за счет перераспределения, т.е. исключить некоторые налоговые платежи из разряда федеральных и региональных налогов и закрепить эти виды налогов за муниципальными образованиями.

Бюджет как централизованный фонд финансовых ресурсов является неотъемлемым элементом функционирования любой публичной власти, которая объективно нуждается в таких ресурсах.

Федеральный бюджет в России последние годы принимается с запланированным профицитом, который увеличивается из года в год. В ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год» профицит составляет колоссальную сумму - 1 трлн. 155 млрд. рублей, фактически на сентябрь 2008 года он превысил 2 трлн. руб. Безусловно, стерилизация избыточных денежных средств в экономике является важной макроэкономической задачей. Но нельзя согласиться и с тем, что неразвитость инфраструктуры и плачевное состояние основных фондов в современной России в значительной степени сдерживает рост производства. В то же время отсутствие инфраструктуры является одной из проблем препят ствующих привлечению инвестиций в территорию16. Расходование же бюджетных доходов на развитие инфраструктуры в соответствии с законами экономики не приводит к росту инфляции.

Кроме того, в силу принципа системности бюджетного законодательства такой профицит одного из источников неизбежно означает возникновение дефицита в иных. Иные - это бюджеты муниципальных образований, которые являются глубоко дотационными и в которых недостаток ресурсов сказывается особенно болезненно.

В этой связи обоснованным представляется закрепление в Бюджетном кодексе РФ ограничения на размер профицита бюджета и установление правил его использования.

Также хотелось бы дать некоторую оценку формирующейся с прошедшего года практике принятия Федерального закона о федеральном бюджете на плановый период (три года).

Переход к долгосрочному финансовому планированию следует безоговорочно оценивать как позитивное явление российской бюджетной политики. Составление трехлетнего бюджета как финансового плана позволяет учитывать накопление средств, более рационально управлять денежными потоками, своевременно финансировать строительство социально значимых объектов.

В то же время утверждение такого долгосрочного финансового плана в форме нормативного правового акта - федерального закона - представляется не вполне соответствующим требованиям юридической техники. Подобный федеральный закон оказывается подверженным постоянным корректировкам и по факту лишается одного из основных признаков нормативного акта, а именно нормативности. К примеру, за 2007 год Федеральный закон о федеральном бюджете только на текущий год был изменен четырьмя законами, в ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» также уже внесены изменения.

Поэтому более правильным с юридической точки зрения представляется оставить трехлетний бюджет в экономической плоскости, а в качестве Федерального закона принимать лишь бюджет на текущий финансовый год.

Социальные процессы начала 1990-х годов привели к закреплению принципиально новых основ банковской системы страны. Законодателем была разработана и внедрена двухуровневая банковская система, на верхнем уровне которой находится независимый Центральный банк, обладающий широкими полномочиями, реализация которых оказывает существенное влияние на состояние всей финансовой системы страны. «Централизованное управление денежно-кредитной системой Российской Федерации является одним из основополагающих элементов ее государственности. Вместе с тем правовое регулирование банковской системы и системы Банка России нельзя признать совершенным, в свя зи с чем их организация и функционирование порождают больше вопросов, чем ответов»'.

Серьезную теоретическую проблему, вызывающую коллизии и в правоприменительной практике, представляет неопределенность правового статуса Банка России.

Согласно позиции, изложенной на официальном сайте Центрального банка РФ, Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения, он не является органом государственной власти, однако его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения17.

Полагаем, что финансово-правовой статус Центрального банка носит двойственный характер. В финансовых правоотношениях по осуществлению денежной эмиссии, обслуживанию счетов бюджетов, государственного долга, управлению средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, разработке основных направлений денежно-кредитной политики Центральный банк РФ действует как орган государственной власти, а в правоотношениях по обеспечению затрат на размещение, выплату доходов, погашение долговых обязательств РФ, уплате налогов и перечислению части прибыли в бюджет Банк России обладает правосубъектностью юридического лица.

Неопределенность правового статуса ЦБ РФ сказывается и на регулировании его взаимоотношений с органами государственной власти. Так, процедуры согласования с Правительством РФ основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики не регламентированы ни одним из профильных законов.

Кроме того, правовой статус Центрального банка требует корректировки с учетом передового опыта регулирования банковских отношений в зарубежных странах. Так, для реализации Соглашения Базельского комитета по банковскому надзору «Международная конвергенция измерения капитала и стандартов капитала: новые подходы» полномочия Банка России требуют уточнения в части возможности: установления банкам дифференцированных нормативов достаточности капитала, исходя из оценки профиля и уровня риска, состояния внутреннего контроля; установления требований о публичном раскрытии информации, перечень которой определен третьим компонентом Соглашения; установления требований по разработке кредитными организациями внутренних процедур управления рисками и т.д.18

А.С. ШАБУРОВ,

профессор кафедры теории государства и права Уральской государственной юридической академии, доктор юридических наук

<< | >>
Источник: Коллектив авторов. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 21 - 22 октября 2008 г. / Под ред. доктора юрид. наук, профессора М.С. Матейковича. Тюмень: Тюменская областная Дума, Тюменский государственный университет. - 244 с.. 2008

Еще по теме РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ:

  1. ПРОЦЕСС РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТИ В РОССИИ
  2. ВЫСТУПЛЕНИЕ НА КОНФЕРЕНЦИИ «СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ: НОВЫЕ РУБЕЖИ»
  3. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ И САМООГРАНИЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВОЙ СФЕРЕ
  4. 2 Конституционная модель разделения властей в России
  5. Разделение властей в России: традиция и реформы
  6. Выявление экономических законов и новых тенденций в социально-экономическом развитии общества — главное предназначение экономической науки
  7. ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ МЫСЛЬ РОССИИ XIX - НАЧАЛА XX ВВ. О РАЗДЕЛЕНИИ ВЛАСТЕЙ И ЕЕ ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ СОВРЕМЕННОГО ЭТАПА
  8. ВВЕДЕНИЕ: Экономические теории как отражение социально-экономического развития общества
  9. ГЛАВА 19. Уровень социально-экономического развития и типы экономического роста
  10. Глава 29. Различия в уровнях социально-экономического развития стран мирового сообщества. Слаборазвитость: экономическое содержание и пути решения
  11. Глава 18. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ В РОССИИ
  12. ПРОГНОЗИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
  13. Глава 4. Социально-экономический анализ развития региона
  14. ВОПРОС 7. Исполнительная власть: понятие, место в механизме разделения властей
  15. ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ КАК СПОСОБ ОРГАНИЗАЦИИ ВЛАСТИ
  16. 4.3. Экономическое развитие России в период 1913-1917 годов
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -