ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ В СВЕТЕ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА № 131-ФЗ ОТ 06.10.2003

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года принимался в условиях политического противостояния и стал результатом всевозможных компромиссов, приняв расплывчато-рамочный характер.

Как попытка исправить ситуацию в 2003 году был принят новый ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г.

Но, к сожалению традиционная для России ситуация: хотели как лучше, а получилось как всегда, повторилась и на этот раз. Закон в новой редакции не решает всех проблем, возникших за прошедший после принятия закона 1995 года период. Он ставит и даже создает новые проблемы.

Новый закон, например, не разъясняет, какими будут отношения органов местного самоуправления «нижнего» уровня, т.е. городских и сельских поселений, и будут ли они вообще с органами государственной власти.

С другой стороны, ст. 131 Конституции Российской Федерации гласит: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ в статьях 34 - 42 подробно прописывает структуру органов местного самоуправления, практически не оставляя населению возможностей для реализации закрепленного за ним Конституцией права. Закон подписан ГАРАНТОМ Конституции.

Можно долго говорить о несовершенстве нового закона, но давайте остановимся на главном, без чего самостоятельности местного самоуправления в России не будет никогда, т.е.

Местные бюджеты сегодня фактически формируются субъектами Российской Федерации. Ими устанавливаются нормативы отчислений от основных бюджетообразующих налогов, доходы изменяются, исходя из состояния бюджета субъекта Федерации, жестко закрепляются не только нормативы расходов бюджетных средств, но и направления расходования каждого рубля местного бюджета. В результате местные бюджеты представляют собой сметы доходов и расходов, а не самостоятельно формируемый бюджет.

Низкая доля собственных доходов в бюджетах муниципальных образований и преимущественное их формирование за счет регулирующих налогов приводят к тому, что усилия местных органов власти по наращиванию своей доходной базы не увеличивают доходы местных бюджетов, а стабилизируют либо сокращают их.

Это осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, как через снижение нормативов отчислений, так и через зачисление всех налогов от наиболее крупных налогоплательщиков в бюджет субъекта или Российской Федерации. Причем субъекты Российской Федерации винить трудно, т.к. они действуют по схеме, утвержденной самой ФЕДЕРАЦИЕЙ.

При таком подходе у местных органов власти отсутствуют стимулы для наращивания налогооблагаемой базы. В самом деле, если какой-то активный глава муниципального образования сумел запустить у себя на территории некое прибыльное производство и получить прибыль, то на сумму полученной прибыли ему в следующем финансовом году снизят отчисления из бюджета субъекта Российской Федерации. Поэтому логика местных глав элементарна: ничегонеделание выгоднее в силу того, что оно поощряется вышестоящей властью.

Принятый новый закон и подготовленные в соответствии с ним изменения в законодательство, регулирующее финансовые основы местного самоуправления мало меняют ситуацию. Предлагаемая система формирования, финансовой базы местного самоуправления, сокращая в равных объемах расходы и доходы местных бюджетов, сохраняет и на перспективу существующий разрыв между доходами и расходами и, следовательно, не меняет сложившуюся ситуацию.

При условии внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации земля и имущество должны стать основой финансовых ресурсов муниципальных образований.

Однако происходящий в настоящее время процесс разграничения земли между федеральным, региональным и местными органами власти приводит к тому, что земли на территории муниципальных образований все чаще закрепляются за субъектами Федерации.

Решение всех этих проблем возможно по нескольким направлениям.

Обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе расширения собственной доходной базы и укрепления их самостоятельности. Реализация этой цели предполагает учет налогового потенциала соответствующей территории и заинтересованность в его наращивании, а также проявление на местах необходимой налоговой инициативы и повышение эффективности расходования бюджетных средств.

Закрепление за местными бюджетами нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на постоянной основе.

Минимально гарантированные для каждого муниципального образования нормативы отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации должны быть установлены непосредственно в Бюджетном кодексе, на что пока федеральный законодатель не может решиться.

В перспективе необходимо осуществить переход от системы разделения федеральных налогов между бюджетами разных уровней к принципу «каждому бюджету свои налоги», а также обеспечить рост региональных и местных налогов, как это делается во всем цивилизованном мире.

Создать механизм закрепления налогов на всех уровнях бюджетной системы.

Налогообложение должно производиться теми уровнями бюджетной системы, которые обладают наиболее полной информацией о величине базы налогообложения. Понятно, что должно быть обеспечено соответствие доходных источников расходным полномочиям.

Налоги не могут быть целью - они просто инструмент для проведения в жизнь государственной политики, и поэтому их надо отдавать тому уровню бюджетной системы, который проводит эту политику.

Существующая сегодня система расходования бюджетных средств органами местного самоуправления на началах муниципального заказа является одним из самых эффективных способов «отката».

Система и структура муниципального заказа должна стать не только прозрачной, но и законодательно закрепленной. То есть механизм его осуществления должен быть единым на всей территории Российской Федерации, а контроль за проведением «конкурсов», «аукционов» или «тендеров» должен осуществляться от лица государства.

Поддержка инвестиционной активности на местном уровне.

Необходимо создать условия для формирования и постоянного роста бюджетов развития муниципальных образований с целью кардинального совершенствования местной инфраструктуры, что позволит сократить текущие затраты на ее эксплуатацию. Одним из ключевых направлений использования бюджета развития должна быть муниципальная жилищная программа, включающая ипотечную составляющую.

Государственная поддержка местного уровня власти.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999

г. № 1394 в свое время была принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В последующие годы данная Программа неоднократно уточнялась. Важно отметить, что в Программе были правильно определены направления поддержки реформы местного самоуправления. Программа предусматривала меры методологической и практической поддержки местного самоуправления, изучение и распространение лучшей практики муниципального управления.

Объем финансирования данной Программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления в 2007 году был предусмотрен в размере 15 млн. руб., т.е.

В сложившейся ситуации основной задачей, на наш взгляд, является оказание помощи органам местного самоуправления в овладении базовыми методами и процедурами муниципального управления, и, в первую очередь управления муниципальными финансами и социально - экономическими развитием соответствующей территории.

В связи с этим целесообразно оказывать содействие по следующим основным направлениям:

во-первых, это методологическая помощь в формировании и реализации программ социально - экономического развития соответствующей территории;

во-вторых, это обеспечение методической и практической помощи органам местного самоуправления в создании муниципальной нормативно-правовой базы и повышении эффективности проведения бюджетной политики и перехода на новый качественный уровень управления муниципальными финансами;

в-третьих, это внедрение системы стимулов совершенствования управления муниципальными финансами для органов местного самоуправления.

Для реализации данных направлений необходимо помимо учета стимулирующего фактора в порядке распределения региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований создание специальных стимулирующих фондов в региональных бюджетах.

На федеральном уровне такой инструмент создан и эффективно функционирует. В федеральном бюджете ежегодно формируется Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, направленный на повышение качества управления региональными и муниципальными финансами и стимулирование региональных и муниципальных властей к внедрению в бюджетный процесс лучших практик в сфере управления общественными финансами. К сожалению, в 2008 году формирование Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов не запланировано.

В Тюменском регионе из 28 городов (за исключением г.

Очевидно, что проблемы городов ХМАО и ЯНАО отличны от проблем городов юга области. Но, вместе с тем, существуют общие для всех проблемы. Первая и главная проблема любого муниципального образования, а это не только города, но и районы, - это отсутствие нормального финансирования их развития (за исключением может быть г. Сургута и последние годы г. Тюмени). Прежде всего это касается городов юга области, в бюджетах которых раздела развития нет уже давно.

Сегодня очевидно, что органы местного самоуправления не заинтересованы в развитии собственной налогооблагаемой базы, т.к. чем больше они зарабатывают сами, тем меньше им оставляют от регулирующих налогов на следующий год, о чем говорилось выше. Необходимо менять ситуацию коренным образом.

Исторический опыт показывает, что, передав отдельные функции органам местного самоуправления, государство решило для себя многие социальные проблемы. Вменив в обязанность земским учреждениям медицинское обслуживание, центральная власть «передала» им и 48 врачей - всех, кто был в 1864 году во всех земских губерниях в деревнях. Понятно, что практически все население страны было лишено доступа к медицинской помощи. Полвека спустя, в этих же губерниях было 3463 врача, 2600 фельдшеров, 2000 земских больниц на 42550 мест.

Впервые в мировой практике широкое распространение получила доступная всему населению бесплатная медицинская помощь (но только в земских губерниях). Сеть земских медицинских учреждений была расположена таким образом, что до них надо было ехать не более 10 верст.

Просвещение или народное образование, находясь в ведении земства, также получило бурное развитие. Число земских школ увеличилось к 1878 году до 10000, к 1894 году - до 13146, к 1898 году - до 16411, а в 1912 году только в староземских губерниях было 28 тысяч школ, в которых обучалось более двух миллионов детей. Развитие школьного обучения было направлено на решение стратегических задач, т.к. школьники должны были приступить к трудовой деятельности через несколько лет.

Но стояла также и тактическая задача - повышение образования, часто даже ликвидация неграмотности среди взрослого населения. Для этого земство открывало новые библиотеки (в 1893 году в земских губерниях функционировало пять тысяч библиотек, а в 1915 году - более тридцати тысяч).

Для большей доступности образования всему населению была значительно расширена подготовка школьных учителей и наставников (инструкторов) для профессиональных курсов, а также был организован выпуск специальной и общеобразовательной литературы, торговля товарами, которые непосредственно влияли на образовательный уровень населения, и многое другое.

Таким образом, центральное правительство, передав вопросы просвещения земским учреждениям, во многом решило эту важнейшую проблему для общества и для себя. При этом правительство не самоустранилось от вопросов просвещения, причем не только, как мы сей час говорим, в методических вопросах преподавания тех или иных дисциплин, но и в вопросах финансирования.

Поэтому необходимо, чтобы каждое муниципальное образование на сегодня действительно имело минимальный местный бюджет, причем именно на долгосрочной основе (как минимум четыре года «срок работы главы местного самоуправления»). Для этого требуется принять закон о минимальных государственных стандартах в Тюменской области, позволяющий просчитать минимальный бюджет местного самоуправления, и Закон «О минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований», гарантирующий им на срок хотя бы четыре года какие-то минимальные финансы.

Одним из способов помощи развитию городов и районов может явиться Тюменский областной фонд развития муниципальных образований. Закон Тюменской области «Об Областном фонде финансовой поддержки муниципальных образований в Тюменской области» принят областной Думой 25 декабря 1999 года. Этот фонд является реальным рычагом помощи тем муниципальным образованиям, которые не имеют шансов на выживание, т.е. это просто дотационный фонд.

А необходимо сформировать ФОНД РАЗВИТИЯ муниципальных образований. Он должен работать как кредитная организация, в которой возврат кредита обязателен. Кредит должен выдаваться только на финансирование мероприятий, развивающих налогооблагаемую базу местного самоуправления и при условии наличия бизнес-плана, гарантирующего возврат кредита.

В том виде, в котором фонд существует сегодня, он не помогает развивать налогооблагаемую базу местного самоуправления, а развращает чиновников от местного самоуправления тем, что дает им возможность существовать за деньги областного бюджета. Нужно новое положение о фонде. Нужна дирекция фонда, которая будет самоокупаться. То есть фонд должен быть не убыточным, а приносить прибыль, которую можно было бы расходовать на дотации.

Нужно создать фонд развития муниципальных образований по типу кассы взаимопомощи. Из этого фонда органы местного самоуправления могли бы брать деньги на реализацию перспективных окупаемых в течение пяти-семи лет проектов, и только под бизнес-планы, и только на возвратной основе. Преимущество перед банковскими кредитами в том, что процент в этом фонде может быть на два - три процента больше ставки рефинансирования или инфляции. То есть это дешевые кредиты, выдаваемые на возвратной основе на развитие налогооблагаемой базы муниципальных образований. Начальный капитал должен быть сформирован за счет бюджета области и в дальнейшем, по мере возврата кредитов, должен перейти на самоокупаемость.

Таким образом, предложенные пути совершенствования будут способствовать решению проблем финансового обеспечения местного самоуправления. И.М. ВСТАВСКАЯ,

старший преподаватель Института государства и права Тюменского государственного университета