Правовые аспекты регулирования транснациональной трудовой миграции в современной России.

В современной России выбор оптимальной модели миграционной политики является одной из наиболее актуализированных проблем. В последнее десятилетие, с установлением режима наибольшего благоприятствования трудовой миграции, Правительством РФ была выработана единая система формализованных целей, принципов и задач, которые сегодня составляют ее основу.

Сегодняшняя российская политика в отношении мигрантов, участвующих в кроссграничном взаимодействии, законодательно сформировалась лишь к 2003 г. , путем принятия ФЗ «О правовом

положении иностранных граждан в РФ» № 115-ФЗ от 25.07.2002, который устанавливал многоуровневую систему получения разрешения на привлечение рабочего актива из-за рубежа, ставший административным препятствием для предпринимателей, нанимающих квалифицированных зарубежных специалистов для осуществления трудовой деятельности. Из-за угрозы снижения привлекательности нашей страны для иностранного капитала, возникла необходимость в принятии в 2007 году поправок в ^{[199] [200]}

законодательство, которые позволили компаниям привлекать иностранную трудовую силу, прибывающую в нашу страну в рамках безвизового пограничного взаимодействия. Были внесены коррективы в систему квотирования, в соответствии с критериями профессии, квалификации мигрантов, государства их происхождения и потребностью рынка труда в работниках подобной категории, что обеспечивало возможность

контролировать факт пребывания и продолжительность присутствия в стране иностранных граждан.

На данном этапе, на уровне высшего политического руководства государства предпринимаются меры, направленные на стимулирование миграции трудового актива приоритетных профессионально­квалификационных групп в соответствии с потребностями российской экономики.

образования^{[201] [202]. В соответствии с «Концепцией политики в сфере подготовки кадров для зарубежных стран» и постановления Правительства РФ от 25.08.2008 г. N 638 «О сотрудничестве с зарубежными государствами в области образования» количество стипендий для зарубежных стажеров, студентов, аспирантов и докторантов увеличили до 10 тысяч .}

Заинтересованность государства в стимулировании интеллектуальной миграции находит отображение в миграционной политики России в период

2010-2012 годов. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 04.08.2011 г. № 654 высококвалифицированные специалисты и их семьи имеют право встать на миграционный учет по месту пребывания в течение девяноста дней после приезда в РФ^[203]. Иностранным работникам, заработанная плата которых в нашей стране составляет более 2 млн. руб. в год, была предоставлена возможность уплачивать налог на доход физических лиц по ставке 13%, право получать многократные визы и прочие преференции^[204]. Таким образом, в нормативную систему были включены меры по содействию транснациональной активности бизнес- и научной элиты, заложившие основные принципы селективного подхода к управлению миграцией, способствовавшие снижению административных барьеров для международной, экспертно-аналитической, исследовательской,

преподавательской деятельности российских и зарубежных специалистов.

На территории СНГ в настоящее время функционирует Соглашение «О сотрудничестве в области миграции и социальной защиты трудящихся- мигрантов», вступившее в силу в РФ 01.09.1995 г., а также соглашение «О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов» (Москва, 15.04.1994 г.).

При анализе двусторонних соглашений РФ с другими странами (СНГ и не только), следует отметить общность их содержания.

труда и социального обеспечения Испании могут непосредственно

208

утверждать и согласовывать конкретные проекты» .

Статус иностранного работника в принимающем государстве, как правило, определяется национальным законодательством: «Работники

государства выезда, которые работают на территории государства трудоустройства, выполняют обязанности и пользуются всеми правами, определенные законодательством о труде страны трудоустройства (сюда входят вопросы о трудовых отношениях, режима рабочего времени и отдыха, коллективных договоров, оплаты труда, условий и охраны труда и др.), если иное не предусматривается в самом Соглашении»^{[205] [206].}

Трудовой стаж, включая стаж, который исчисляется в льготном порядке, и стаж работы по профессии, приобретенный в период трудовой деятельности на территориях обеих сторон Соглашения, взаимно признается оговаривающимися государствами.

законодательством того государства, на территории которой была осуществлена трудовая деятельность. Вопросы, касающиеся предоставления компенсаций и гарантий решаются однообразно во всех действующих двусторонних соглашениях РФ по вопросам труда. К примеру, при возможности ликвидацией организации (учреждения, предприятия) или сокращения численности работников, уполномоченному органу государства трудоустройства надлежит предоставить работнику иную равнозначную работу на срок ранее заключенного действующего трудового договора. Если же выполнение данных обязательств является невозможным, то работник имеет право на компенсации и гарантии, предусмотренные

законодательством страны трудоустройства.

В текстах данных соглашений, помимо прочего, отмечено, что обязательное медицинское страхование работников и возмещение вреда, которое причинено работнику в результате профессионального заболевания, трудового увечья или иного повреждения здоровья, появившегося при осуществлении им своих трудовых обязанностей либо в прямой связи с ними, осуществляются работодателем согласно законодательства

принимающего государства. Так же, оговорен порядок возмещения вреда работнику, получившему профессиональное заболевание, увечье, или иное причинение вреда здоровью, которое связано с исполнением им трудовых обязанностей. Документы, выданные работнику государства-участника соглашения по установленной форме на территории одного государства, либо их копии, заверенные в установленном порядке, по общему правилу рассматриваемых соглашений, безоговорочно признаются без легализации на территории другой страны.

Следует отдельно остановиться на ряде специфических особенностей типовых соглашений. Главным образом, они касаются вопросов, связанных с социальным и пенсионным обеспечением. В этой связи возможны 2 варианта регулирования: либо отсылка к соглашениям, в которых конкретно оговариваются эти вопросы, либо освещение отдельных случаев в самом документе.

Современный период миграционного законодательства можно условно разделить на четыре этапа^[207]:

1) 1991-2002 гг. — положено начало активного развития процессов внешней миграции рабочей силы, а именно: выезд российских граждан за границу с целью трудоустройства, привлечение в российскую экономику иностранных граждан. На данном этапе в основном применялись законодательные и нормативно-правовые акты СССР и РФ — «О правовом положении иностранных граждан в СССР» от 24 июня 1981 г. № 5152-X; «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г. № 1032-I; «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ; ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ и др.;

2) 2002-2006 гг. — принят ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ, который стал комплексно регулировать правовой статус данной категории населения на территории России. Также, с 1 июля 2002 г. вступил в действие Кодекс РФ «Об административных правонарушениях», в котором была предусмотрена отдельная глава № 18 «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации», устанавливающий административную ответственность в т. ч. и за административные правонарушения в сфере внешней трудовой миграции;

Однако контроль миграционных процессов на данном этапе осуществлялся неполным образом и носил нерегулярный характер.

3) 2006-2010 гг. — положено начало полноценному регулированию

внешней трудовой миграции в России. Кроме того, была ужесточена административная ответственность за правонарушения в рассматриваемой сфере. Основные федеральные законы этого этапа: ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ; «О внесении изменений в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ; «О внесении изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)» от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ; «О внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования управления в сфере миграции» от 18 июля 2006 г. №121 - ФЗ^[208];

4) 2010 г. — по н. в. связан с началом проведения селективной миграционной политики Российской Федерации. Были внесены изменения в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25.07.2002

№№115-ФЗ (последние изменения внесены законом №232-ФЗ от 21.07.2014), также с 15 января 2006 г. действует ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» от 18.07.2006 №109-ФЗ (последние изменения внесены 28.12.2013 г.).

В 2006 г. была принята «Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» , ориентированная на соотечественников вне зависимости от их этнической принадлежности. В рамках этой программы миграция рассматривается как один из эффективных способов восстановления демографического и трудового потенциала российских регионов. Тем не менее, возможно констатировать, что существенных результатов она не принесла. Например, в 2013 году в программе участвовало всего 36,8 тыс. человек, однако потенциал репатриации не исчерпан до сих пор. За пределами РФ проживают миллионы этнических русских, но по разным причинам (миграция в Россию, естественная убыль, смена этнической идентификации и пр.) их число уменьшается. Также, в 2012 году была принята «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» и ряд других нормативных актов. В целом, указанные нормативно-правовые акты придали российской миграционной политике больше ясности и целенаправленности. Однако некоторые аспекты перспективной миграционной политики по - прежнему требуют обсуждения и определенных корректировок.

В русле общеевропейских«законодательных тенденций» регулирование транснациональной трудовой миграции в правовом аспекте становится более либеральным по отношению к высококвалифицированным работникам, а также к иностранным гражданам, осуществляющим трудовую деятельность у физических лиц по «системе патентов». ^[209]

Вступившие в силу 01.01.2015 г. поправки в миграционном законодательстве РФ на основании Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 24.11.2014 г. № 357-ФЗ, существенным образом изменили порядок получения разрешения на работу и оформления патента. Согласно новому законодательству, разрешение на работу оформляются иностранными гражданами, прибывшими в РФ в порядке, требующем получение визы. Гражданам, прибывшим в порядке, не требующем получения визы (т.е. подданным стран СНГ) необходимо оформлять патенты на право осуществления трудовой деятельности. По общим правилам должность в патенте не указывается, за исключением случаев, когда субъект РФ принимает решение об указании конкретной должности в патенте. Мигрант, работающий в РФ по патенту, обязан осуществлять трудовую деятельность на той территории, которая указана в патенте.

В основном, данные изменения направлены на противодействие характерных для российского правового поля проблем — нелегальной миграции и коррупции, вовлечённых в регулирование внешней трудовой миграции государственных органов и служб.

В целом, политика наибольшего благоприятствования в отношении мигрантов из стран постсоветского пространства направлена на создание оптимальных условий для привлечения легальных иностранных трудовых ресурсов с исторически родственных нам территорий. Необходимо также отметить, что упрощение процедуры въезда и трудоустройства мигрантов из стран СНГ на территорию России в немалой степени способствует стабилизации политических отношений между государствами СНГ.

Помимо прочего, государство законодательно гарантирует мигрантам равные права, а именно свободу выбора трудовой деятельности, профессии,

характера труда, социальную поддержку, но с некоторыми ограничениями^[210]. Например, ограничения для трудовых мигрантов, действующие в сфере торговли ликероводочной продукцией или медикаментами^[211].

Вместе с тем, миграционное законодательство в РФ всё ещё несовершенно. В нашей стране нет развитой инфраструктуры трудовой миграции, отлаженных каналов поиска работы для иностранных граждан, должного уровня правовой и социальной защиты. Также, практически отсутствует возможность для селективного найма иностранных специалистов. За исключением единичных случаев, привлечение иностранных рабочих кадров определённых специальностей по запросу и требованиям предприятий конкретной отрасли малодоступно^[212].

Как уже отмечалось выше, в 2013 г. была принята новая концепция миграционной политики, разработанная Федеральной Миграционной Службой^[213].

Целью регулирования миграционных процессов в Российской Федерации официально является обеспечение потребностей в трудовых ресурсах и построение демократического общества. Согласно официальной миграционной политике регулирование миграционных процессов в Российской Федерации основывается на следующих принципах:

• взаимодействие законодательных (представительных) органов и органов исполнительной власти с общественными организациями;

• дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий иммигрантов;

• защита геополитических интересов Российской Федерации;

• защита российского рынка труда, протекционизм в отношении граждан Российской Федерации;

• исполнение законодательства Российской Федерации в области миграции и его унификация на всей территории страны;

• обеспечение баланса прав и законных интересов местного населения, мигрантов, в том числе лиц, ищущих убежища на территории Российской Федерации;

• обеспечение национальной безопасности Российской Федерации;

• приверженность общепризнанным принципам и нормам международного права в области защиты прав и свобод человека и гражданина;

• приоритетное оказание государственной помощи наиболее нуждающимся категориям вынужденных мигрантов, стимулирование добровольного переселения и создания условий для самообеспечения мигрантов;

• соблюдение и защита прав мигрантов, недопустимость их дискриминации по половому признаку, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям;

217

• защита интересов как индивидуума, так государства .

В действующей Концепции отмечено, что «целями регулирования миграционных процессов являются обеспечение устойчивого социально­экономического и демографического развития страны, национальной безопасности РФ, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах...». В Концепции упомянут ^[214]

«дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов» .

С принятием Концепции на государственном уровне возник вопрос о необходимости реформирования миграционной политики в соответствии с требованиями нового времени. В числе нововведений были упомянуты следующие направления развития:

• Балльная система — предполагает оценку привлекательности мигрантов от высококвалифицированных до неквалифицированных работников по единой шкале. Введение балльной системы оценки труда мигрантов — это фундамент новой миграционной политики, однако детали подобного нововведения пока находятся в разработке;

• «Быстрый арест» — с мая 2013 года вступили в силу поправки в КоАП, позволяющие сотрудникам правоохранительных органов задерживать мигрантов, отказывающихся представлять документы, на срок более 48 часов в соответствии с решением суда.

• Дактилоскопия — также, с мая 2013 года все мигранты, имеющие право на безвизовый въезд в Россию, должны проходить обязательную дактилоскопическую процедуру при пересечении границы. По мнению ФМС, это единственный способ вести учет пребывания мигрантов и каким-либо образом отслеживать их перемещения и случаи нарушений Административного и Уголовного кодексов;

• «Жизнь по карточкам» — приоритетный пункт новой миграционной политики — внедрение в стране Единой информационной системы, обеспечивающей функционирование электронной идентификационной карты, объединяющей в себе паспорт, медицинский полис, страховое пенсионное свидетельство, проездное удостоверение и ^[215] электронный кошелек. Эти карты планируются к выдаче гражданам РФ и некоторым категориям мигрантов, получившим вид на жительство в РФ, что позволит структурно дифференцировать поток переселенцев на легальных и нелегальных;

• Переориентация мигрантов — снижение миграционной нагрузки на Москву и другие крупные города;

• Реадмиссия — отправка мигрантов на территории постоянного проживания при прямом согласии государства-донора. Процедура, противоположная депортации, и подразумевающая временное содержание работников в специализированных центрах.

• Русификация, которая направлена на противодействие социальной дискриминации мигрантов, пространственной сегрегации и формированию этнических анклавов. Для реализации данного положения вводится «пакет программ адаптации и интеграции мигрантов и членов их семей к полноценной жизни в Российской Федерации»;

• Ужесточение Уголовного Кодекса РФ — в 2013 году были внесены соответствующие поправки в Уголовный кодекс, ужесточающие уголовную ответственность за организацию незаконной миграции (ст. 322 УК РФ), приравнивая ее к тяжким преступлениям. Отныне лица, незаконно «поставляющие» мигрантов, будут квалифицироваться как лидеры организованных преступных групп. Аналогичная мера принята в 2013 году и в США;

• Языковой экзамен — все желающие работать в РФ подлежат процедуре специального экзамена на владение русским языком. Соответствующие поправки были внесены в ФЗ «Об образовании» № 273- ФЗ от 21.12.2012 г., «О правовом положении иностранных граждан в РФ» № 115-ФЗ от 25.02.2002 г.

Согласно Отчету о ходе реализации Плана деятельности Федеральной миграционной службы на 2013-2018 годы, за 9 месяцев с момента принятия

новой Концепции было оформлено 11 965 разрешений на работу

высококвалифицированным иностранным специалистам, из них иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, требующем получения визы — 9 377, иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы — 2 588. Показатель разрешений на работу на иностранных граждан, за 9 месяцев — 1 036 425 человек, из них 878 875 иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в безвизовом порядке (плановое значение - в пределах установленных квот). При содействии территориальных органов ФМС России открыто 284 курса по изучению русского языка иностранными гражданами, 98 из них работают на безвозмездной основе.

Проводится мониторинг по реализации соглашений о реадмиссии и исполнительных протоколов о реадмиссии, заключенных с государствами наибольших миграционных потоков — Республикой Армения, Социалистической Республикой Вьетнам, Турецкой Республикой, Республикой Узбекистан и др.

Также, создана межведомственная рабочая группа по подготовке проекта федерального закона, направленного на совершенствование порядка определения потребности Российской Федерации в иностранных работниках и их привлечения к трудовой деятельности; привлечение иностранных работников на вакансии, замещение которые невозможно осуществить за счёт российских специалистов; подготовку программ сезонной миграции работников и организованного привлечения иностранных работников; совершенствование механизма осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на основании патентов; совершенствование привлечения в страну высококвалифицированных специалистов, а также квалифицированных работников по профессиям дефицитным и востребованным на российском рынке труда; совершенствование порядка выдачи разрешительных документов иностранным гражданам и лицам без

гражданства для осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации; предоставление иностранным студентам, обучающимся в Российской Федерации, права заниматься трудовой деятельностью в период обучения на тех же основаниях, что и российским студентам; подготовку программ каникулярной трудовой миграции иностранных студентов; предоставление возможности иностранным гражданам работать по полученной специальности в Российской Федерации непосредственно после завершения обучения в российских образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования .

Следует отметить, что данные изменения находятся в процессе реализации и не получили должного распространения. Однако, на основании общих направлений, указанных в Концепции, можно сделать определённые выводы.

Одним из ключевых направлений миграционной политики является создание условий для адаптации и интеграции мигрантов, охраны их прав и свобод, обеспечения социальной защищенности и уменьшения напряженности в обществе за счет привлечения к решению данной проблемы бизнес-структур, неправительственные организации, СМИ и т.д.

Первым шагом в данном направлении стало введение требования подтверждения языковых компетенций всех категорий мигрантов, кроме высококвалифицированных специалистов^{[216] [217] [218]. Запланирован широкий спектр мероприятий по содействию конструктивному взаимодействию мигрантов и общества .}

Реформирование имеющейся системы законодательного регулирования в области миграции ориентировано на обеспечение контроля за привлечением и пребыванием мигрантов на территории страны. Меры по формированию трансграничных связей между российским обществом и другими странами являются фрагментарными, что говорит об отсутствии системного подхода в отношении регулирования транснациональной активности мигрантов. При наличии позитивного мнения о международном сотрудничестве в разных секторах экономики, вне политического влияния оказывается деятельность сообществ соотечественников за рубежом, а также мигрантов, имеющих кроссграничные отношения.

Субъектами Российской Федерации недоиспользуются полномочия по установлению отношений с соотечественниками за рубежом, предусмотренные отечественным законодательством . На сегодняшний момент нет механизмов привлечения мигрантов к участию в проектах развития, преференций и льгот диаспорам, которые инвестируют коллективные средства в экономику России. Вне государственного управления миграционными процессами остается транснациональная активность мигрантов в вопросе транзита, полноценной первичной адаптации, потребления товаров и услуг, организации бизнеса, что говорит о ее стихийной организации и уходе в тень^{[219] [220]. Также существуют опасения, что Концепция государственной миграционной политики до 2025 г. оставит открытым вопрос об «интеллектуальной миграции». Следовательно, потенциал профессиональных и межличностных связей будет использован не в полном объеме. При отсутствии регулирования совместного участия в реализации социальных проектов возможна угроза нарастания социальной напряженности.}

В Концепции выдвинуто ряд инициатив в отношении изучения языка, оптимизации квот, создания специализированного телевизионного «канала и цикла передач», но при этом недостаточно представлены и освещены наиболее актуальные социальные вопросы, в числе которых:

• высокий уровень нелегальной миграции;

• коррупция в сфере миграционных служб;

• уменьшения роли диаспор;

• этническая преступность;

• ограничение въезда из стран-транзитёров наркотрафика;

• необходимость дифференциации иммигрантов по критерию комплементарности к русской культуре.

В свою очередь, уделяется внимание на необходимость реадмиссии и депортации мигрантов, введение визового контроля в отношении нарушителей закона и т.д., однако в условиях «открытых границ» с большинством стран, из которых прибывают мигранты, и наличия неправомерной системы оформления миграционных документов, указанные меры не представляются эффективными. Также, отмечается необходимость дифференцированного подхода и создания соответствующих механизмов привлечения и отбора трудовых мигрантов. Однако режим

благоприятствования для высококвалифицированных мигрантов функционирует с 2010-го года, но численность этой группы возросла незначительно, и дальнейшее снижение требований не даст нужного эффекта.

К числу актуальных проблем, поставленных в Концепции, относится «противодействие... пространственной сегрегации и формированию этнических анклавов». Тем не менее, практических мер по реализации данного положения, в сущности, не предусмотрено. Также, в тексте Концепции практически не уделяется внимания представителям коренных

этносов, желающим переехать на постоянное место жительство в РФ из других стран.

В настоящее время, приоритетное значение для социальной политики в РФ имеет сохранение и увеличение человеческого капитала, а именно — квалифицированные трудовые кадры, необходимые для индустриального возрождения страны, что, в свою очередь, требует сохранения собственного трудового населения. Внутренняя политика, осуществляемая в РФ сегодня, способствует вытеснению местных кадров низкоквалифицированными мигрантами, что приводит к пауперизации коренного населения.

Таким образом, в области миграционной политики необходимо введение мер, по разным причинам не затронутых в принятой Концепции. Наиболее важными из которых являются:

• ужесточение уголовной ответственности за содействие нелегальной иммиграции, а также использования труда нелегальных мигрантов;

• немедленная депортация нелегальных иммигрантов за их счет либо за счет работодателя;

• расширение ограничений в сфере деятельности мигрантов (например, торговля отдельными видами товаров или оказания услуг);

• необходимость расширения возможностей для временной трудовой миграции;

• введение режима максимально упрощенной миграции для представителей коренных народов России;

• установление минимальной заработной платы для иностранных граждан на уровне, превышающем среднюю заработную плату по региону, с целью увеличения доли квалифицированной рабочей силы;

• переориентация внутренней миграции на демографически проблемные регионы Сибири и Дальнего Востока.

Использование указанных подходов к управлению процессами трудовой миграции в нашей стране предполагает усовершенствование миграционного законодательства. Также, необходим приоритетный учет долгосрочного регионального и государственного развития интересов как направляющих, так и транзитных государств, сообществ мигрантов за границей и на территории России при разработке и осуществлении конкретных мероприятий по управлению миграционными процессами. Помимо прочего, следует отметить недостаточный уровень внимания к проблеме стимулирования транснациональной активности и ее социокультурным последствиям, что, в свою очередь, успешно реализуется в практике государственного управления миграцией в странах Западной Европы.

3.1