ОТРАЖЕНИЕ ТРЕБОВАНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ТЕХНИКИ В РЕГИОНАЛЬНОМ ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ

Абсолютно справедливо высказывание Э.

Во-первых, думается, сложно говорить о блестящих успехах региональной правотворческой практики в условиях практически полного отсутствия системы профессиональной подготовки специалистов в сфере нормотворческой деятельности - нормотворчество, как и любая профессиональная деятельность, требует определенной, при чем достаточно высокой квалификации, ведь процесс подготовки проекта нормативного акта весьма сложная и ответственная процедура, требующая от разработчиков немалого юридического мастерства119.

Во-вторых, характерными чертами закрепления правил законодательной техники как на федеральном, так и на региональном уровне, является разбросанность этих правил по нормативно-правовым актам разной юридической силы, их бессистемное изложение, а в некоторых случаях и формулирование ошибочных установлений120.

Но прежде чем коснуться проблематики изложения требований законодательной техники в региональном правотворчестве, следует представить общий обзор таких требований и определить объем понятия «законодательная техника».

Вообще, законодательную технику рассматривают как разновидность юридической техники. Основным видом юридической деятельности всегда была деятельность нормотворческая, поэтому все основные правила, приемы, методы и средства, имеющиеся в арсенале юридической техники - пришли из правотворческой практики. Такие приемы, способы и средства начали вырабатываться еще очень давно, во времена зарождения самого права - ведь стремление к максимальной эффективности, совершенству - суть всякой творческой деятельности.

Существует несколько точек зрения в отношении содержания понятия законодательной техники, но при всей разности взглядов на определение этого понятия можно выявить некую общую линию: если ранее в определениях законодательной техники преобладала инструментальная составляющая (т.е.

В самом общем виде законодательную (законотворческую) технику можно определить как систему методов, правил, средств и приемов создания и изменения системы нормативных правовых актов. В этом смысле законотворческая техника охватывает и этапы подготовки проекта нормативно-правового акта (включая возникновение идеи проекта, проверки востребованности будущего нормативно-правового акта, формирование концепции нормативного акта, выбор правовой формы нормативного документа, определение его содержания и способов нормативного изложения и пр.) и этапы определения результатов правового воздействия.

Если вести речь о законодательной (законотворческой) технике в субъекте Российской Федерации, то тут следует отметить еще такую особенность регионального законотворчества, как необходимость согласования регионального законодательства с федеральным, в целях обеспечения единства правового пространства Российской Федерации. Требование согласования региональных нормативных актов с федеральным законодательством обусловлено такими факторами, как: обязательность следования положениям федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий; необходимость быстрого реагирования на многочисленные изменения отраслевого законодательства и проведения мероприятий по своевременному внесению изменений в региональное законодательство вслед за изменениями на федеральном уровне; создание системы мониторинга нормативноправовых актов и правоприменительной практики и пр. Тем самым в структуре законодательной техники субъекта Российской Федерации можно выделить еще и технику согласования регионального правотворчества (в том числе и результатов регионального правотворчества) с федеральным законодательством и технику обеспечения единства правового пространства Российской Федерации.

Как вид юридической техники, законодательная техника структурно включает в себя методы познания, применяемые в законотворческой деятельности, правила или требования к содержанию, форме и структуре нормативно-правового акта (закона), юридико-технические средства, применяемые в процессе законотворчества, и приемы законотворческой техники, используемые в целях наиболее эффективной «работы» этих средств.

В отношении определения правил (требований) законодательной техники в современной науке существует несколько точек зрения122, но большинство авторов, занимающихся проблемами юридической техники выделяют следующие группы юридико-технических правил:

правила, относящиеся к внешнему оформлению документов (реквизитные требования);

правила, относящиеся к содержанию и структуре актов; правила и приемы изложения юридических документов (языковые правила);

логические требования к содержанию проектов нормативных актов; процедурные требования.

Строго говоря, включение процедурных требований в структуру требований законодательной техники несколько расширяет рамки законодательной техники и в какой-то степени сближает ее с элементами законодательного процесса, но, как отмечает Ю.А.

Каким же образом правила законодательной техники находят отражение в региональном законодательстве? Вообще, в законодательстве субъектов Российской Федерации правила законодательной техники изложены, как правило, более систематизированно, чем на федеральном уровне. Это связано с тем, что в большинстве субъектов Российской Федерации еще в 1997 - 1998 гг. были приняты специальные законы, регламентирующие законотворческий процесс, законодательную инициативу, юридическую силу правовых актов, устанавливающие общие требования к подготовке нормативных актов и их оформлению. Поскольку, как уже отмечалось, на федеральном уровне единая система юридико-технических требований не сформировалась, в каждом региональном законе такие требования несколько специфичны, что явно не способствует обеспечению единства правового пространства РФ.

Например, неоднородны по объему и содержанию требования к технике создания нормативных актов в законодательстве Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Так, в Законе Тюменской области «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области» от 7 марта 2003 года № 121 достаточно подробно регламентирована законодательная процедура, устанавливаются общие требования к порядку подготовки, экспертизе проектов законов. Непосредственно же правилам законодательной техники посвящено всего три статьи - ст. 17

«Требования, предъявляемые к нормативным правовым и правовым актам области», ст. 18 «Обязательные реквизиты законов и иных нормативных правовых актов области» и ст. 19 «Основные правила законодательной техники». При этом требования, определенные ст. 17, как и реквизитные требования, областного закона носят самый общий характер (обязательность соответствия федеральному законодательству, принятие только в рамках компетенции специально уполномоченными лицами или органами и пр.), а среди основных правил законодательной техники названы лишь общие языковые и стилистические требования (сформулированные весьма абстрактно, например, «не допускается

употребление в текстах законов устаревших слов и выражений, образных сравнений») и некоторые из нормативно-структурных требований (например, часть 3 ст.

По содержанию и структуре Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» от 25 февраля 2003 года в общих чертах схож с областным законом, но нужно отметить, что по вопросам регламентации юридико-технических требований он более содержателен. Так, требованиям к структуре и содержанию нормативных правовых актов автономного округа посвящена целая глава. Кроме общих требований, предъявляемых к нормативным правовым актам (соответствие законодательству, принятие в рамках компетенции, и пр.) ст. 15 этого закона установлены требования согласованности акта с другими нормативными правовыми актами; наличия логически построенной структуры; единства терминологии; общепризнанности терминов; наличия обязательных реквизитов. В законе достаточно подробно регламентируются вопросы структуризации текста нормативного правового акта (например, ст. 19 целиком посвящена требованиям к нумерации и заголовкам структурных элементов текста нормативного правового акта), но практически не упоминается о содержательных требованиях (ст. 18, имеющая наименование «Содержательная часть нормативного правового акта», также повествует о структурных единицах нормативного текста). Некоторые языковые, а, в частности, терминологические требования отражены в чч. 2, 3 ст. 17 закона.

Но наиболее подробной регламентацей юридико-технических требований, и процедур законодательного процесса отличается закон ЯмалоНенецкого автономного округа «О правотворчестве» от 6 апреля 2006 года № 13 - ЗАО. К достоинствам этого нормативного акта можно отнести следующее: -

детализированы структурные и реквизитные требования, при этом отдельные статьи посвящены определению реквизитов законов автономного округа, постановлений Государственной Думы автономного округа, постановлений Губернатора автономного округа, постановлений администрации автономного округа, реквизитов ненормативных (индивидуальных) правовых актов органа государственной власти автономного округа и реквизитов нормативного правового акта автономного округа, утвержденного другим нормативным правовым актом автономного округа; -

определены требования к официальному обозначению нормативных правовых актов автономного округа; -

подробно регламентированы процедуры внесения проекта нормативного правового акта автономного округа в правотворческий орган автономного округа; предварительного рассмотрения проекта нормативного правового акта автономного округа и его принятия; подписания и официального опубликования нормативного правового акта автономного округа; вступления в силу нормативного правового акта автономного округа; -

отдельные главы посвящены регламентации порядка внесения изменений в нормативные правовые акты автономного округа и вопросам действия правовых актов во времени, пространстве и по кругу лиц.

Некоторым недостатком закона можно назвать то, что в нем не определены общие требования к нормативным правовым актам, и хотя их можно установить, анализируя содержания закона, определение таких требований в отдельной статье никогда не бывает излишним.

Кроме указанных законов, непосредственно регулирующих особенности правотворческого процесса и закрепляющие некоторые общие правила законодательной техники, в субъектах РФ принимаются и действуют другие нормативные правовые акты, посвященные правовой регламентации либо отдельных вопросов правотворческого процесса, либо порядка разработки и принятия правовых актов определенного вида.

Традиционно в основном регламентация юридико-технических требований осуществляется посредством подзаконного регулирования.

Постановлением Тюменской областной Думы также принимается Стратегия деятельности Тюменской областной Думы, которая действует на протяжении всего соответствующего созыва депутатов и учитывается при разработке годовых планов работы областной Думы (в том числе годовых планов законопроектной работы) (См.: Постановление Тюменской областной Думы «О Стратегии деятельности Тюменской областной Думы четвертого созыва» от 21 июня 2007 г. № 158). Следует отметить, что этот опыт стратегического планирования, применяемый в Тюменской области, был отмечен в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в Российской Федерации» за 2007 год124.

Не меньшее значение имеют и правовые документы об итогах законодательной (нормотворческой деятельности) за определенный период. На федеральном уровне таким документом является Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации». К сожалению, далеко не во всех регионах готовятся подобные ежегодные доклады о состоянии регионального законодательства. В этом смысле, следует отметить позитивный опыт законотворческой практики ЯмалоНенецкого автономного округа. Например, Постановлением Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 марта 2008 г. № 1209 утвержден Доклад о состоянии законодательства в ЯмалоНенецком автономном округе в 2007 году. Кроме того, в ЯмалоНенецком автономном округе существует практика отражения итогов деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти в постановлениях Государственной Думы ЯмалоНенецкого автономного округа (например, Постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа «О деятельности Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа в 2007

году» от 20 февраля 2008 г. № 1173; Постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа «О деятельности Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа в 2006 году» от 21 февраля 2007 г. № 748).

Требования к подготовке и оформлению подзаконных актов содержатся в актах Губернатора - например, Постановление Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 14 июля 2006 г. № 97, Инструкцию по делопроизводству в Администрации Губернатора, Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и иных исполнительных органах государственной власти автономного округа; Распоряжение Губернатора Тюменской области от 29 июля 1997 г. № 440-р, утвердившее Инструкцию по документационному обеспечению (делопроизводству) в Администрации Тюменской области.

Особо следует отметить, с точки зрения полноты и содержательности изложения юридико-технических требований к нормативно - правовым актам Постановление Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа «О совершенствовании законопроектной деятельности в Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа» от 16 января 2007 г. № 4 - ПГ, утвердившее основные требования к концепции и разработке законов автономного округа, порядок подготовки законопроектов и методику их юридико-технического оформления, а также Порядок осуществления экспертизы на коррупциогенность законопроектов и законов автономного округа.

В подзаконных актах субъектов РФ могут детально определяться те или иные юридико-технические требования - например, требования, касающиеся порядка проведения экспертиз нормативных актов и методики экспертных исследований, правила и особенности проведения мониторинга правового пространства и т.п. Например, проведение антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов регулируется Постановлением Правительства Тюменской области от 11 февраля 2008

г. № 42-п, утвердившим Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Тюменской области; Постановлением Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа «О методике по проведению экспертизы проектов нормативноправовых актов и нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа на коррупциогенность» от 19 сентября 2007 г. № 979.

Особенности осуществления мониторинга нормативно-правовых актов и правового пространства регулируются Постановлением Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа «О концепции мониторинга правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе» от 20 июня 2007 г. № 930; Постановлением Правительства Ханты- Мансийского автономного округа «О комитете информационного мониторинга Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» от 8 октября 2003 г. № 401-п; распоряжением Губернатора Тюменской области от 30 декабря 2004 г. № 123-р, утвердившим Положение о комиссии по осуществлению мониторинга изменений в системе федеральных правовых актов и обеспечения ревизии нормативных актов Тюменской области.

Безусловно, важнейшее значение для правового регулирования общих вопросов законодательной техники имеют уставы субъектов Федерации - в них, как правило, содержатся положения о нормативной системе субъекта РФ, правотворческих полномочиях органов государственной власти субъекта РФ, определяются некоторые особенности правотворческого процесса, а также регламенты органов государственной власти субъекта РФ.

В заключение отметим основные тенденции отражения требований законодательной техники в региональном правотворчестве: -

среди всех требований законодательной техники, в региональных нормативных актах наиболее детальную регламентацию получают процедурные правила (планирование правотворческой деятельности, проведение различных экспертиз нормативных актов и их проектов, подготовка концепций нормативных актов, правотворческие процедуры, порядок проведения мониторинга правового пространства и пр.); -

правила, относящиеся к внешнему оформлению документов (реквизитные требования) и к определению структуры нормативных актов, в общем виде находят отражение на уровне региональных законов, в основном же регламентированы подзаконными актами органов, осуществляющих подзаконное регулирование в рамках свей компетенции; -

правила, относящиеся к содержанию нормативных актов сформулированы в основном в виде требований соответствия вертикальной и горизонтальной иерархии нормативных актов и не конкретизированы; -

логические, языковые и стилистические требования законодательной техники практически не находят легального закрепления в региональном законодательстве.

И.С. РОМАНЧУК,

доцент кафедры теории и истории государства и права Института государства и права Тюменского государственного университета, кандидат юридических наук