ОПЫТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ

Местное самоуправление в Тюменской области, как и в других субъектах Российской Федерации, получило свое дальнейшее развитие в связи с принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации и вступлением в силу Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Именно в это время, в период работы депутатов Тюменской областной Думы первого созыва, был разработан и принят Закон Тюменской области 1995 года «О местном самоуправлении», согласно которому приоритет в территориальной организации местного самоуправления был отдан поселенческой модели местного самоуправления.

Однако слабость социально-экономического и кадрового потенциала муниципальных образований, созданных на уровне поселений, отсутствие четких механизмов разграничения полномочий между уровнями публичной власти и финансового обеспечения муниципалитетов показали экономическую несостоятельность ряда сельских муниципальных поселений.

В этой связи депутатами Тюменской областной Думы первого созыва была поддержана инициатива муниципальных поселений Заводо- уковского района и в 1997 году был принят Закон Тюменской области «Об установлении границы и состава территории муниципального образования Заводоуковский район». Этим Законом было положено начало развитию в Тюменской области и административно-территориальной модели местного самоуправления. В последующие годы эти две модели территориальной организации местного самоуправления в Тюменской области существовали параллельно.

Таким образом, жители Тюменской области к моменту принятия в 2003 году Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не на словах, а на деле знали плюсы и минусы организации местного самоуправления как на уровне сельских поселений, так и на уровне муниципальных районов.

В связи с чем жителями сельских поселений Тюменской области было инициировано проведение местных референдумов, по итогам которых областная Дума приняла законы о создании объединенных муниципальных образований в границах районов области.

К этому времени была подготовлена законодательная база для изменения поселенческой модели местного самоуправления на административно-территориальную модель.

Как показала практика, функционирование местного самоуправления на районном и городском уровнях оказалось более эффективным, в районах действовали избранные всем населением полноценные органы местного самоуправления, создана развитая социальноэкономическая инфраструктура, позволяющая предоставлять населению весь спектр публичных услуг.

Также население вновь образованных сельских поселений инициировало проведение местных референдумов по вопросу о возможности передачи отдельных полномочий поселения на уровень муниципальных районов.

Исходя из имеющегося в Тюменской области опыта территориальной организации местного самоуправления, инициаторы референдумов также предложили возможность взаимодействия двух уровней муниципальной власти - района и сельского поселения.

На основании проведенных референдумов о возможности передачи отдельных полномочий поселения на уровень муниципальных районов, в целях реализации возложенных полномочий из собственности Тюменской области в муниципальную собственность было передано имущество, предназначенное для: -

организации деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (административные здания, гаражи, транспортные средства, оргтехника); -

электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения с территории муниципального образования; -

снабжения населения топливом, освещения улиц населенных пунктов (трубопроводы газоснабжения, газораспределительные пункты, котельные, материалы и иное оборудование); -

а также жилищный фонд социального назначения для обеспечения малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Передача части полномочий с уровня поселения на уровень муниципального района позволила, во-первых, обеспечить преемственность тех отношений, которые выстраивались на протяжении последних лет и доказали свою состоятельность.

За время переходного периода слабые в финансово-экономическом и кадровом плане сельские поселения смогут выработать схему управления территорией, подобрать квалифицированные кадры и в дальнейшем самостоятельно осуществлять ранее переданные полномочия.

Любое перераспределение полномочий по вопросам местного значения между поселением и муниципальным районом будет осуществляться органами местного самоуправления исключительно в рамках закона, по согласованию с населением, и без какого-либо ограничения прав граждан.

Кроме того, в течение 2005 года шел процесс внесения изменений в уставы муниципальных образований в связи с проведением местных референдумов, инициированных населением вновь образованных сельских поселений, по вопросу о структуре органов местного самоуправления. Так, в настоящее время во всех городских округах, почти во всех муниципальных образованиях и во всех вновь образованных сельских поселениях введена схема «сити-менеджеров» и, могу сказать, что она себя достаточно неплохо зарекомендовала. Введение института «сити-менеджеров» способно реально повысить эффективность муниципального управления. Принцип разделения властей в этом случае реально действует. Ведь таким образом глава муниципального образования может сосредоточиться только на стратегических задачах или чисто представительских функциях. Оперативные же вопросы будет решать профессиональный управляющий. Руководствуясь статьей 37 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в муниципальных образованиях конкурсная комиссия отбирает несколько кандидатур по предъявленным и заранее оглашенным требованиям, чтобы затем из этих кандидатур выбрать двух претендентов, один из которых на усмотрение Думы муниципального образования станет управляющим администрации.

Кроме того, в рамках содействия развитию правовых основ организации и деятельности местного самоуправления Тюменская областная Дума внесла изменения в Закон Тюменской области "О местном самоуправлении в Тюменской области" и утвердила типовую форму контракта, заключаемого с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации.

Утверждение Типовой формы контракта, с одной стороны, было вызвано новыми требованиями федерального законодательства, которое вводит единые для всей страны стандарты работы муниципальных служащих. С другой - ситуацией, сложившейся на юге области в последние годы: конкурсная модель управления заработала уже практически повсеместно, и главы местных администраций, прежде чем приступить к исполнению своих полномочий, обязательно заключают контракт. При этом в лице работодателя выступает представительный ор ган власти. Другое дело, что условия контракта (его типовая форма) не были прописаны ни в одном из региональных законов.

Согласно условиям контракта главам администраций предоставлены полномочия по распоряжению имуществом администрации, открытие банковских счетов, применение дисциплинарных мер к подчиненным. Размер денежного содержания в проекте не оговорен, так как это зависит от финансовой ситуации в конкретном муниципалитете. Кроме того, в типовой форме контракта прописана персональная ответственность “за нецелевое использование материальных ресурсов и финансовых средств”.

В соответствии с ежегодным посланием Губернатора ЯмалоНенецкого автономного округа населению и Государственной Думе одним из направлений деятельности региональной исполнительной власти на ближайшие три года является постепенное реформирование системы местного самоуправления.

В настоящее время в Ямало-Ненецком автономном округе в большинстве муниципальных образованиий должность главы администрации выборная (только в трех муниципальных образованиях он назначается на контрактной основе). Этот переход, в соответствии с законодательством, предполагает введение в системе местной исполнительной власти института "сити-менеджеров", когда глава администрации, пройдя конкурсный отбор, назначается по контракту городским или районным представительным органом.

Думаю, что при реализации указанных программных положений опыт Тюменской области может быть использован ямальскими законодателями.

Еще один аспект, на котором я хочу остановиться, - это Закон Тюменской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».

Согласно положениям указанного Закона органы местного самоуправления наделены 34 областными государственными полномочиями. В отличие от аналогичного Закона на предыдущий год органы местного самоуправления наделяются тремя дополнительными отдельными государственными полномочиями, а именно: -

в сфере социальной поддержки, социального обслуживания населения; -

по установлению дополнительных ограничений времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции; -

по участию в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом.

Необходимо отметить, что основа такого Закона была заложена еще депутатами областной Думы первого созыва, а именно еще в 1997 году был принят Закон Тюменской области «О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Согласно положениям указанного Закона наделение органов местного самоуправления осуществляется на основе следующих принципов: -

социально-экономической обоснованности наделения государственными полномочиями; -

материально-финансовой обеспеченности передаваемых государственных полномочий; -

подконтрольности осуществления государственных полномочий.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями получило развитие в связи со стремлением Думы в полной мере обеспечить самостоятельность местного самоуправления, помочь сформировать основу для собственного бюджета развития.

Указанные принципы сохранились и реализуются в действующем Законе о наделении отдельными государственными полномочиями.

С учетом изложенного для реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий установлены следующие подходы, а именно было передано соответствующее имущество и проведено обучение муниципальных кадров.

Так, областная Дума в соответствии со Стратегией своей деятельности участвует в подготовке глав и депутатов муниципальных образований к работе в условиях реформы местного самоуправления.

Так, в рамках областной целевой программы "Совершенствование управления государственной, муниципальной службой и реформирование местного самоуправления Тюменской области в 2005-20І0 годах" областной Думой совместно с правительством области осуществляется: -

обучение должностных лиц представительных органов местного самоуправления; -

обобщение практики их работы; -

методическое обеспечение нормотворческой деятельности органов местного самоуправления; -

разработка примерного перечня нормативных правовых актов местного самоуправления, необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

Таким образом, заложенные основы законодательства о местном самоуправлении, принятые еще депутатами областной Думы первого созыва с учетом мнения населения, проживающего на территории Тюменской области, нашли свое воплощение и успешно реализуются в действующих законах.

В настоящее время в качестве главной задачи комитет рассматривает законодательное обеспечение оптимизации всей системы местного самоуправления.

Еще один аспект, на котором я хочу остановиться, - это участие органов местного самоуправления в законодательном процессе субъектов Российской Федерации.

В связи с последними изменениями, внесенными в федеральное законодательство в части реального участия населения в законодательном процессе субъектов Российской Федерации, особое внимание нами уделяется праву законодательной инициативы органов местного самоуправления в Тюменской областной Думе. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" называет представительные органы местного самоуправления в числе субъектов такого права.

Наделение правом законодательной инициативы в Тюменской областной Думе представительных органов местного самоуправления, действующих на территории Тюменской области, является составной частью механизма реального участия населения в законодательном процессе Тюменской области. Кроме того, такое право представительного органа местного самоуправления способствует совершенствованию взаимосвязи регионального законодательства и нормативных правовых актов местного самоуправления.

Реализация законодательных инициатив органами местного самоуправления в Тюменской областной Думе должна осуществляеться в соответствии с Законом Тюменской области «О порядке осуществления права законодательной инициативы в Тюменской областной Думе представительными органами местного самоуправления», принятым еще в 1996 году депутатами областной Думы первого созыва.

Наиболее распространенной формой реализации права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления является внесение замечаний и предложений к рассматриваемым областной Думой законопроектам.

Так, при обсуждении проекта Кодекса Тюменской области об административной ответственности в первом, втором и третьем чтениях представительными органами местного самоуправления была представлена 21 поправка в 14 статей. В достаточной степени органы местного самоуправления приняли участие в обсуждении проекта закона Тюменской области «О муниципальной службе в Тюменской области».

Несколько реже представительные органы местного самоуправления осуществляют законодательную инициативу в форме внесения законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Тюменской области. В основном такие законопроекты касаются следующих вопросов: -

об изменении границ муниципальных образований; -

о ликвидации населенных пунктов; -

о переименовании населенных пунктов.

В Тюменской областной Думе практически отсутствуют базовые законы области, принятые по инициативе представительных органов местного самоуправления.

Во многом такое положение обусловлено факультативным характером участия органов местного самоуправления в законодательном процессе Тюменской области.

Совершенно иная ситуация в Государственной Думе ЯмалоНенецкого автономного округа, где в соответствии с Законом «О порядке учета мнения органов местного самоуправления при рассмотрении и принятии законов Ямало-Ненецкого автономного округа» при рассмотрении и принятии законов, затрагивающих интересы муниципальных образований, в обязательном порядке учитывается мнение органов местного самоуправления.

Практика договорных отношений, сложившаяся в Тюменской области, подтверждает тенденцию органов государственной власти области и автономных округов к формированию стабильной, непротиворечивой, согласованной системы регионального правотворчества.

На сегодняшний день механизм осуществления согласованной законотворческой деятельности органов государственной власти Тюменской области, Ямало-Ненецкого автономного округа и Ханты- Мансийского автономного округа - Югры не урегулирован в соответствующем нормативном документе.

Считаю необходимым выработать действенный механизм использования опыта законодательного регулирования, накопленный в Тюменской области, Ямало-Ненецком автономном округе и Ханты- Мансийском автономном округе.

Значительная роль в таком механизме должна принадлежать комитетам по местному самоуправлению Тюменской областной Думы, Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа и Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры как основной форме координации и сотрудничества в усовершенствовании законодательства по местному самоуправлению.

Одним из результатов такой деятельности могла бы быть разработка согласованных законодательных актов, рекомендованных к принятию каждым из наших законодательных органов.

Н.А. ВЛАСЕНКО,

заведующий отделом теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук