КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПОРЯДКА УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Термины «порядок управления» используется в отечественном законодательстве свыше 160 лет, однако в юридической науке данная категория до сих пор остаётся недостаточно исследованной.

Порядок управления в его содержательном отношении есть квинтэссенция устройства и функционирования государственной власти, вбирающей определённый порядок образования государственных (и муниципальных) органов, порядок их взаимоотношений на различных уровнях, порядок осуществления государственной (политической) власти; это те рамки, в которых функционирует государственная власть, не боясь потерять легитимность в глазах населения.

Порядок управления - властная целенаправленная, организующая управленческая деятельность публичного характера государственных и муниципальных структур, опосредованная нормами права, т.е. это сложная политико-правовая и организационно-правовая категория60.

В подобном качестве «порядок управления» изучается рядом отраслевых наук. Но при этом следует учитывать ряд важных моментов. Установленный порядок управления - это детище государства, это то пространство, на котором субъект социального общения получает или не получает удовлетворение своим социальным запросам и ожиданиям. Отсюда возникают различного ряда коллизии во взаимоотношениях граждан, их объединений с государством, которые порой приобретают формы открытого противоборства и столкновений. Без преувеличения можно сказать, что установленный порядок управления - один из самых политизированных объектов, поскольку затрагивает такие важнейшие компоненты государственного механизма, как государственная власть, государственный (публичный) интерес, легитимность государственной власти, формы и методы осуществления функций государства, политический режим и ряд иных. В свою очередь, государственная власть и государство находятся в сложном диалектическом единстве и рассматриваются с разных точек зрения.

Конституционное право Российской Федерации, несомненно, является ведущей отраслью отечественной правовой системы, поскольку его нормы регулируют основные принципы социально-экономического, политического и территориального устройства государства, порядок его отношений с институтами гражданского общества, осуществление основных прав и свобод человека и гражданина в стране, определяют систему органов государственной власти62. Социально-регулятивная роль конституционного права состоит в том, чтобы не допустить насильственного захвата власти каким-либо экономически сильным или социально активным классом, группой или слоем населения, злоупотреблений средствами массовой информации со стороны разного рода экстремистов, пропаганды насилия, войны, аморальных идей. Конституционное право устанавливает механизм власти, в реалиях которого выражают себя основные политические силы; через его нормы реализуется определённый общественный консенсус, в котором заинтересованы все конструктивные объекты политических отношений63. Устанавливая в правовой форме основополагающие принципы устройства общества и государства, определяя общие основы управления всеми общественно значимыми процессами, конституционное право тем самым даёт ориентиры правового регулирования в тех сферах общественных отношений, которые нуждаются и подвержены правовому воздействию.

В любом современном цивилизованном обществе имеется фактическая Конституция как реальный порядок осуществления власти, отражающей соотношение социальных сил, как реальную основу взаимоотношения личности, общества и властвующих структур, а в ряде стран - юридические (писаные) конституции, которым отводится роль главного законодательного акта, призванного правовыми средствами прежде всего ограничить пределы государственной власти, вмешательство государства в жизнь гражданского общества и личности, обеспечить защиту прав и свобод человека64.

Конституция РФ 1993 года стала седьмой в истории России в ХХ ве- ке65, положившая основы становления нового типа конституционного права, учреждающего правовое государство с признанием высшей ценностью права и свободы человека и гражданина. К сожалению, из текста Конституции исчез термин «государственное управление», что, без условно, внесло определённую дезорганизацию и в теорию государственного управления, и ряд отраслевых юридических дисциплин.

Так, «Основы конституционного строя» закрепляют форму государственной власти в РФ (ст. 1), устанавливают источник государственной власти и способы осуществления народовластия (ст. 3), определяют пределы действия суверенитета Российской Федерации (ст. 4). Формулируются также принципы федеративного устройства России (ст. 5), закрепляется принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10), устанавливается круг органов, осуществляющих государственную власть в стране (ст. 11), закрепляется приоритет прав личности в политической и экономической сферах (ст. 2, 6, 7, 8, 9). Закрепляются пределы ведения РФ (ст. 71), совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72), принципы организации и деятельности органов государственной власти (главы 4 - 7 Конституции РФ), принципы организации и функционирования органов местного самоуправления (ст. 131, 132).

Таким образом, порядок управления, исходя из содержания Конституции РФ, может быть выведен лишь посредствам научного толкования таких категорий, как: основы конституционного строя; власть и основные формы её осуществления; основы правового статуса человека и гражданина; государственное устройство; система, принципы организации и приоритеты деятельности органов государственной власти и местного управления.

Юридические конструкции Конституции РФ во многом предопределяют состояние порядка управления в стране и наличие в этой области сложных проблем, нуждающихся в дальнейших теоретических исследованиях. Вносить изменения в действующую российскую Конституцию весьма сложно. Наиболее предпочтительный вариант - принятие федеральных и федеральных конституционных законов: о Президенте РФ, о федеральных органах исполнительной власти, о формах и методах государственной управленческой деятельности, об институте федерального принуждения и конституционно-правовой ответственности, и др.

На конституционном уровне существует множество пробелов в регулировании государственной управленческой деятельности вообще и порядка управления в частности.

Т.Д. ЗРАЖЕВСКАЯ,

заведующий кафедрой конституционного права России и зарубежных стран Воронежского государственного университета, заслуженный юрист Российской Федерации доктор юридических наук, профессор;

С.А.САВЧЕНКО,

доцент кафедры гражданского права и процесса Института государства и права Тюменского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент