<<
>>

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОБЛАДАЮЩИЕ НЕЗАВИСИМОСТЬЮ, В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

Принцип разделения властей, закреплённый в ст. 10 Конституции РФ, стал в настоящее время аксиоматичным, является одним из основополагающих для конституционализма и современного государства.

Вместе с тем профессор Г.Н.

Чеботарев в своей известной монографии «Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации» справедливо обратил внимание на существование таких «властей» вне действия основных отраслей государственной власти, «которые ни к президентской, ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной властям отнести не представляется возможным. В этом смысле действие принципа разделения властей может быть расширено, учитывая, что отдельные, выходящие за пределы основных, власти характеризуются не только своей специфичностью, но также и самостоятельностью, а органы, их осуществляющие, - подчиненностью другим органам государственной власти»256.

Анализируя нормы Конституции РФ, можно сделать вывод о том, что избирательные комиссии, прокуратура, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ и Центральный банк РФ, являясь государственными, не относятся к числу органов, которые осуществляют власть с точки зрения классической теории разделения властей. В науке конституционного права остается открытым вопрос об отнесении таких государственных органов к какой-либо из ветвей государственной власти. Мнение ученых-государствоведов неоднозначно по этому поводу.

Согласно первой точке зрения некоторые из этих органов относятся к законодательным органам государственной власти и являются подразделениями парламента страны. Так, В.В. Долежан и В.Д. Ломовский указывали, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти, представляя собой естественное продолжение парламентской функции, направленной на обеспечение верховенства закона257.

По мысли Н.В. Корнеевой, Уполномоченный по правам человека принадлежит к представительной государственной власти, поскольку является одним из субъектов, осуществляющих парламентский контроль над деятельностью органов исполнительной и судебной власти государства, а также за работой органов местного самоуправления258. С такой позицией солидарен В.Е. Чиркин, который относит деятельность Уполномоченного по правам человека к одной из форм парламентского контроля259.

Трудно полностью согласиться с данными высказываниями, поскольку при осуществлении своих полномочий органы прокуратуры и Уполномоченный по правам человека в РФ независимы от других государственных органов власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, общественных объединений согласно ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202 - 1 (ст. 4) и ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» от 26 февраля 1997 г. № 1 - ФКЗ (ст. 2).

Вторая точка зрения ученых заключается в отнесении рассматриваемых органов к исполнительной власти. Например, профессора

А.А. Безуглов и С.А. Солдатов признают Президента РФ, Прокуратуру РФ, Счетную палату РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ в качестве органов исполнительной власти260. А. Краснов убежден в том, что прокуратура является «хотя и специфическим, но органом исполнительной власти»261. По мнению Е.Б. Абросимовой, Центральная избирательная комиссия РФ является исполнительным органом специальной компетенции262.

Действительно, в ряде зарубежных государств прокуратура входит в состав министерства юстиции, хотя при этом может относиться к органам правосудия и действовать при судах, а прокуроры могут принадлежать к судейскому корпусу (Бельгия, Дания, Израиль, Польша, Румыния, США, Сирия, Франция, Эстония, Япония)263.

Степень независимости центрального банка от исполнительных органов государственной власти в разных странах неодинакова. В Италии, Франции, Японии и некоторых других странах министерство финансов формально уполномочено давать инструкции центральному банку, а самым зависимым от исполнительной власти считается банк Англии, который в вопросах денежно-кредитной политики наделен только консультативной функцией и находится под контролем Казначейства, уполномоченного давать ему рекомендации после предварительных консультаций264.

Что касается России, деятельность органов прокуратуры не заменит собой органы государственного и хозяйственного управления и контроля, кроме того, они не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий, учреждений и организаций.

Центральный банк РФ также нельзя отнести к исполнительным государственным органам, поскольку его подчинение Правительству РФ как высшему органу исполнительной власти не позволит эффективно осуществлять функцию защиты и обеспечения устойчивости рубля, возложенную на Банк Конституцией РФ (ст. 75). Работу Уполномоченного по правам человека нельзя охарактеризовать как управление делами государства.

Третья точка зрения заключается в отнесении государственных органов РФ, обладающих независимостью, к судебной ветви власти.

В.Н. Точиловский расценивал прокуратуру как орган надзора и предлагал включить её в судебную систему, поскольку она возбуждает уголовное преследование и поддерживает государственное обвинение265. Подобной точки зрения придерживаются и профессор С.В. Бородин, и академик В.Н. Кудрявцев, отмечающие, что «согласно Конституции РФ (глава VII, ст. 129) Генеральный прокурор РФ наряду с судами олицетворяет судебную власть»266.

Так и опыт ряда зарубежных государств (Болгария, Испания, Колумбия, Латвия) показывает, что прокуратура может быть полностью включена в состав судебной системы и находится при судах либо пользуется в рамках судебной системы административной автономией267. Закон Литвы «О прокуратуре» от 13 октября 1994 г. называет прокуратуру самостоятельной частью судебной власти, поэтому, рассматривая систему судебных органов Литвы, необходимо иметь в виду и её прокурорское звено.

Всё же такие государственные органы нельзя причислить к органам судебной власти. Поскольку суды занимают совершенно особое место в системе органов государства, правосудие - уникальная функция, осуществляемая исключительно судами. Так как прокуратура выступает как одна из состязающихся сторон в судебном процессе и не участвует в вынесении судебного решения, правосудие она отправлять не может. В связи с этим, нельзя не согласиться с мнением профессора Г.Н. Чеботарева о том, что отнесение статьи о прокуратуре в главу о судебной власти в Конституции РФ является «очевидным нонсенсом»268.

Таким образом, избирательные комиссии, прокуратура, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ и Центральный Банк РФ не относятся ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветвям власти.

Их причисление к какой-либо из ветвей классической триады принципа разделения властей лишит главного признака - независимости. Рассматриваемые государственные органы потому и обладают таким качеством, что находятся вне рамок законодательной, исполнительной и судебной властей. Кроме того, все рассматриваемые государственные органы действуют не только в интересах какой-то отдельной ветви власти, а в интересах всех других государственных органов.

В науке конституционного права существует четвертая точка зрения, которая связана с расширением традиционной концепции разделения властей. В целом в современном государствоведении неоднократно звучали предложения дополнительно выделять на основании действия принципа разделения властей и другие ветви государственной власти, помимо трёх, закреплённых в Конституции РФ.

В работах В.В. Гошуляка269 и Н.В. Мельникова270 высказывается мнение о прокурорской ветви власти, поскольку прокуратура действует как самостоятельный государственный орган, наделенный системой властных полномочий. В частности, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ. Напротив, президентский и парламентский контроль над прокуратурой заключается в назначении Советом Федерации РФ по представлению Президента РФ на должность Генерального прокурора РФ, Кроме того, в обязанности последнего входит ежегодное представление доклада о состоянии законности в стране. Отметим, что прокуратура участвует в правотворческой деятельности в соответствии со ст. 9 ФЗ «О прокуратуре», однако Генеральная прокуратура РФ не входит в круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы в Государственную Думу РФ, даже по предметам своего ведения. Взаимодействие с исполнительной властью выражается в подготовке и реализации программ по борьбе с преступностью. Прокуратура также осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и законов органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ.

Сотрудничество прокуратуры и судов проявляется в том, что, с одной стороны, прокурор - сторона в судебном процессе, имеющая право подавать апелляционную и кассационную жалобы, надзорный протест; с другой стороны, суд может рассматривать жалобы на действие (бездействие) и решения прокуратуры.

Достаточно много было сказано о выделении контрольной ветви власти271. К числу государственных органов самостоятельной контрольно -

надзорной ветви власти относятся избирательные комиссии, Самостоятельность в осуществлении своих полномочий контрольными органами власти от других государственных органов закреплена в Конституции РФ и других законах, что составляет один из важнейших призна ков обособления отдельной ветви власти. Органы контрольной власти не подчинены никаким другим органам государства.

Вместе с тем практически все государственные органы обладают теми или иными контрольными полномочиями посредством механизмов взаимного контроля и надзора, в результате чего осуществляются взаимозависимость ветвей власти, функционирование системы сдержек и противовесов. Между всеми органами государства действует система взаимных ограничений, взаимодействуя, они обладают правом контроля над деятельностью друг друга и тем самым взаимоуравнове- шивают друг друга. Тогда к контрольной ветви власти логично отнести абсолютно все существующие государственные органы.

Кроме того, по нашему мнению, признавая осуществление избирательными комиссиями, прокуратурой, счетными палатами и уполномоченными по правам человека контрольных функций, всё же не следует их объединять в единую ветвь государственной власти, так как данные государственные органы не образуют единую систему, действуют независимо и не подчиняются друг другу. Поэтому мы не разделяем точку зрения о выделении самостоятельной контрольной ветви государственной власти.

Какое бы количество ветвей власти ни предлагали выделять ученые- государствоведы, следует признать, что в современной конституционной модели разделения властей в Российской Федерации число ветвей власти выходит за рамки классической триады, но его строгое определение не имеет особого значения.

Государственные органы, не принадлежащие ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветвям власти, только подтверждают существование принципа разделения властей и обеспечивают возможность достижения баланса властей посредством действия принципа сдержек и противовесов. Разделяем мнение профессора Г.Н. Чеботарева, пришедшего к следующему выводу: «не существует и никогда не было какой-то общепринятой системы сдержек и противовесов. В каждой конкретной стране с организацией государственного устройства по принципу разделения властей «набор» сдержек и противовесов, равно как и реальное значение каждого из них, может изменяться, а сама система выходить за пределы собственно государственного механизма»272.

В связи с этим нам импонирует пятая точка зрения, которая не только не относит независимые государственные органы к какой-либо из существующих ветвей, но и не выделяет дополнительно другие ветви власти. Главным аргументом сторонников этой позиции является довод о том, что независимые государственные органы не составляют между собой единую систему органов власти. Так, И.А. Дёмина относит счетные палаты, избирательные комиссии и уполномоченных по правам человека в областях как субъектах РФ к единичным органам государст венной власти и подвергает сомнению возможность их отнесения к самостоятельным ветвям власти273.

Таким образом, единая государственная власть в России осуществляется системой органов, каждый из которых реализует возложенную на него государственную функцию и которые не могут быть разделены абсолютно. В этой связи справедливо высказывание профессора

В.Е. Чиркина: «Концепция разделения властей - это не догма, а руководство к действию, принципиальный подход к структуре государственного аппарата. Ветви государственной власти в какой-то мере действительно проникают друг в друга. Они не являются абсолютно независимыми, но для соблюдения баланса, для независимости ветвей власти в сфере своих собственных полномочий есть система сдержек и противовесов. В современных условиях традиционная триада (законодательная, исполнительная, судебная власть) действительно характеризуют ситуацию неточно»274.

Поэтому обоснованно существование независимых государственных органов, формально в триединую систему разделения властей не вписывающихся и реализующих специфические государственные задачи, но их действие лишь подтверждает общее правило.

С.Г. ГУРКОВА,

ассистент кафедры конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета

<< | >>
Источник: Коллектив авторов. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 21 - 22 октября 2008 г. / Под ред. доктора юрид. наук, профессора М.С. Матейковича. Тюмень: Тюменская областная Дума, Тюменский государственный университет. - 244 с.. 2008

Еще по теме ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОБЛАДАЮЩИЕ НЕЗАВИСИМОСТЬЮ, В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ:

  1. 8.3. Согласование национального права с международно-правовой системой
  2. 13.2.Источники права в Российской Федерации
  3. 12.1. Понятие, предмет информационной безопасности и ее место в системе обеспечения национальной безопасности
  4. Лекция 15. Аппарат и вспомогательные органы палат современных парламентов
  5. 2.5. Правовые акты управления в российском административном праве: понятие и юридический режим действия
  6. §3. Взгляды политических партий и общественно-политических движений на проблемы власти
  7. Революция конца XVIII в.: перестройка и консолидация государственной власти
  8. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОБЛАДАЮЩИЕ НЕЗАВИСИМОСТЬЮ, В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
  9. §6. История развития Конституции Российской Федерации
  10. § I. Судебная власть в системе разделения властей
  11. §1. Независимость судебной власти
  12. § I. Конституционный Суд Российской Федерации
  13. § 2. Форма государственного устройства
  14. § 2. Формы государственного устройства и правления
  15. § 1. Проблемы ограничения власти
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социальная политика - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -