<<
>>

ДИНАМИКА РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОХРАНИТЕЛЬНОГО ПРАВООТНОШЕНИЯ

Местное самоуправление, являющееся одной из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется государством275. Статья 12 Конституции Российской Федерации, кроме того, закрепляет положение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», что означает, в том числе, разделение властей «по вертикали» (в отличие от ст.
10 Конституции, которая закрепляет разделение властей «по горизонтали»). По мнению Н.С. Бондаря, данное положение является весьма общим по нормативному содержанию принципом взаимоотношений муниципальных и государственных органов, а границы таких взаимоотношений крайне подвижны, свидетельством чего является и новый, нынешний этап реформирования местного самоуправления. Новое законодательство о местном самоуправлении, сохраняя общую демократическую направленность, все же в большей степени ориентировано на централизацию единой системы организации публичной власти, нежели на децентрализацию276. Так, А.А. Безуглов считает, что представительные и исполнительные органы муниципалитетов можно рассматривать как местные органы государственной власти и местного самоуправления277. В результате чего справедливо высказывается озабоченность, что местное самоуправление может стать «уровнем государственной власти»278. Конечно, «стремиться сохранять «стерильную» чистоту сферы муниципального управления в соотношении с управлением государственным» нет необходимости279. Однако, в этой связи, особое значение приобретают муниципальные институты, входящие в структуру гражданского общества. В частности, институт ответственности перед населением, или муниципально-правовой ответственности, как один из наиболее дискуссионных в науке муниципального права. В настоящей ста тье будут рассмотрены вопросы динамики муниципально-правовой ответственности сквозь призму учения о правоотношении.

Право в ходе своей реализации облекает регулируемые им общественные отношения в особую правовую форму, в результате чего они становятся правоотношениями.

Таким образом, с философской точки зрения любое правовое явление можно рассматривать как единство содержания и формы. Соответственно, практически любой вопрос о праве является одновременно и вопросом о правоотношении, поскольку последнее есть не что иное, как право в жизни, бытие права280. Экстраполируя вышесказанное на категорию юридической ответственности, можно сделать следующее умозаключение: исходя из того, что форма есть способ существования и выражения содержания и, соответственно, форма юридической ответственности - это то, в чем себя обнаруживает, существует и заключается содержание ответственности, юридическая ответственность также приобретает форму правоотношения.

В юридической литературе сложилось несколько концепций относительно взаимосвязи юридической ответственности и правоотношения.

Одни авторы рассматривают соотношение юридической ответственности с охранительным правоотношением. С.С. Алексеев считает, что «охранительные правоотношения - категория более широкая и емкая, чем категория юридической ответственности. Вместе с тем, важно подчеркнуть, что правовая ответственность существует и реализуется именно в рамках (посредством) охранительных правоотношений»281. Продолжая эту мысль, О.Э. Лейст отмечает: «Какая-то часть правовых отношений, связанных с правонарушением, оказалась за пределами юридической ответственности»282.

Б.Т. Базылев также считает, что юридическая ответственность развивается и осуществляется в рамках правоохранительного отношения, но выделяет юридическую ответственность в особое специфическое охранительное правоотношение283. Д.Н. Бахрах рассматривает юридическую ответственность как особый вид охранительных правоотношений284.

В развитие этой мысли другие авторы само понятие юридической ответственности раскрывают через категорию правоотношения. Так, И.Н. Сенякин определяет юридическую ответственность как «возникшее из правонарушений правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и небла гоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права»285.

Обобщая разные позиции относительно рассматриваемого вопроса и отрицая возможность редукции правоотношения ответственности к охранительному правоотношению, Д.А.

Липинский делает следующий вывод о соотношении понятий «охранительное правоотношение» и «правоотношение ответственности». «Во-первых, понятие «охранительное правоотношение» очень емкое, так как включает в себя и те отношения, которые либо вообще не связаны с юридической ответственностью, либо с ней связаны, но юридической ответственностью не являются. Во-вторых, основания, содержание прав и обязанностей субъектов правоотношений юридической ответственности специфично и существенно отличается от иных охранительных правоотношений. Следовательно, можно прийти к выводу о том, что правоотношения юридической ответственности являются разновидностью охранительных правоотношений, а охранительные правоотношения - это родовое понятие по отношению к правоотношениям юридической ответственно- сти»286.

Указанные общетеоретические знания о правоотношении юридической ответственности применимы и к отраслевым учениям о правоотношениях и ответственности, в частности, к институтам муниципальноправовой ответственности и муниципального правоотношения. Так, в муниципально-правовой доктрине выделяется охранительный вид муниципального правоотношения. А.Н. Костюков отмечает: «Охранительные муниципально-правовые отношения носят вторичный, вспомогательный характер: при их помощи осуществляются меры юридической ответственности и защиты прав субъектов муниципального права»287. Учитывая вышесказанное, представляется достаточно обоснованным и необходимым выделить и рассмотреть также категорию правоотношения муниципально-правовой ответственности как разновидности муниципального охранительного правоотношения. В этом случае возникают вполне закономерные вопросы: совпадают ли моменты возникновения охранительного правоотношения и правоотношения ответственности как его разновидности, и если нет, то в какой момент развития охранительного правоотношения начинается правоотношение муниципальноправовой ответственности. Для выяснения ответов на поставленные вопросы рассмотрим динамику муниципального охранительного правоотношения.

Динамику развития любого правоотношения необходимо начинать изучать не с момента его возникновения, который, как известно, связан с наличием определенного юридического факта, а с предпосылок появ ления правоотношения, потому что «правовые отношения могут возникать и функционировать лишь при определенных предпосылках»288. В науке их принято делить на общие, которые необходимы для возникновения и существования любого общественного отношения, и специальные (юридические), которые и будут представлять для данного исследования интерес.

К последним, как правило, относят норму права и праводееспособность субъектов. Таким образом, обязательными предпосылками возникновения муниципального охранительного правоотношения и правоотношения муниципально-правовой ответственности, как и любого другого правоотношения, является норма права и праводее- способность субъектов.

Следует отметить, что поскольку охранительное правоотношение, равно как и правоотношение ответственности, и сама юридическая ответственность - это разные правовые явления и, соответственно, существует разница в соотношениях «норма права - правоотношение» и «норма права-юридическая ответственность», наблюдается дифференциация и в терминологии. В частности, правовая норма является предпосылкой возникновения охранительного правоотношения, равно как правоотношения юридической ответственности, и в то же время - правовым основанием юридической ответственности. Таким образом, предпосылка возникновения охранительного правоотношения и правоотношения ответственности как его разновидности суть правовое основание ответственности. В этой связи, можно сделать вывод о том, что правовое основание ответственности имеет особую правовую природу и существует еще до момента ее появления.

Возникновение правоотношения связывают с появлением определенного юридического факта. В случае охранительного правоотношения таким юридическим фактом является совершение правонарушения. Маловероятно, что найдутся достаточно убедительные аргументы, чтобы оспорить последнее утверждение. Не отличается подобной однозначностью ситуация с моментом возникновения правоотношения ответственности в общем и правоотношения муниципально-правовой ответственности в частности. Авторы многих работ полагают, что юридическая ответственность наступает с момента совершения правонарушения289. Таким образом, по мнению этих исследователей, совершение правонарушения является тем юридическим фактом, который порождает правоотношение ответственности, соответственно, момент возник новения охранительного правоотношения и правоотношения ответственности совпадают.

Однако указанная точка зрения не является бесспорной. Справедливой представляется позиция Д.Н. Бахраха, который возражает сторонникам рассмотренной точки зрения риторическим вопросом: «А если оно (правонарушение - С.Г.) не раскрыто?»290 Ведь совершение правонарушения является лишь фактическим, но не единственным основанием юридической ответственности291. Что касается муниципально-правовой ответственности, для привлечения к которой производство расследования не является необходимым, то в силу ее петиционного характера (то есть отсутствия необходимости наступления292) возражений рассмотренной точке зрения становится только больше. Так, после совершения муниципального правонарушения возможны два варианта развития: подтверждение его в судебном порядке либо не- подтверждение. В последнем случае муниципальное охранительное правоотношение прекращается. Кроме того, подтверждение фактического основания в судебном порядке также не влечет с необходимостью процедуру привлечения виновного к муниципально - правовой ответственности.

В соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 24 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ, основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Таким образом, данная норма сформулирована как диспозитивная. Следовательно, далее муниципальное охранительное правоотношение развивается по двум путям: заявление о возбуждении вопроса о проведении голосования по отзыву население подано либо нет. В последнем случае муниципальное охранительное правоотношение прекращается. После этого, прекращение муниципального охранительного правоотношения вызывает факт не поддержания инициативы отзыва населением. Если же необходимое количество подписей получено, снова возможны два варианта: голосование по отзыву состоялось либо не состоялось, что влечет прекращение правоотношения.

И, наконец, на заключительном этапе возможны следующие варианты: необходимое большинство населения проголосовало за отзыв либо необходимое большинство населения отзыв не поддержало. Полномочия отозванного лица прекращаются с ноля часов дня, следующего за днем официального опубликования результатов голосования по отзыву, если комиссия муниципального образования установила, что необходимым числом голосов участников голосования депутат, член выборного органа местного самоуправления либо выборное должностное лицо местного самоуправления отозвано293. Таким образом, с неизбежностью, необходимой для причинной связи, возникновение муниципально-правовой ответственности влекут официально опубликованные результаты голосования по отзыву и соответствующее решение избирательной комиссии, которое является в этом случае процессуальным основанием муниципально-правовой ответственности. Соответственно, муниципально-правовая ответственность возникает только при наличии трех оснований: правового, фактического и процессуального. Правовое основание одновременно является предпосылкой возникновения муниципального охранительного правоотношения. Фактическое основание, то есть совершение муниципального правонарушения, рассматривается как юридический факт, порождающий возникновение муниципального охранительного правоотношения. Но юридическая ответственность наступает не с момента совершения правонарушения, а с момента вступления в силу постановления (приговора, решения, приказа), т.е. на определенной стадии развития охранительного правоотношения. Постановление о привлечении к ответственности является тем юридическим фактом, который порождает такое правоотношение, как юридическая ответственность294.

Таким образом, правоотношение муниципально-правовой ответственности является разновидностью муниципального охранительного правоотношения. Момент возникновения муниципально-правовой ответственности связан с наличием всех трех ее оснований - правового, фактического и процессуального, соответственно, правоотношение муниципально-правовой ответственности возникает с момента вступления в силу соответствующего решения избирательной комиссии.

Д.А. ВИННИК,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета

<< | >>
Источник: Коллектив авторов. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 21 - 22 октября 2008 г. / Под ред. доктора юрид. наук, профессора М.С. Матейковича. Тюмень: Тюменская областная Дума, Тюменский государственный университет. - 244 с.. 2008

Еще по теме ДИНАМИКА РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОХРАНИТЕЛЬНОГО ПРАВООТНОШЕНИЯ:

  1. 3.8. КОНСТРУКЦИЯ «ПОЛОЖИТЕЛЬНЫХ» ПРАВОМОЧИЙ ПРАВ ГРАЖДАН НА ЧЕСТЬ, ДОСТОИНСТВО И ДЕЛОВУЮ РЕПУТАЦИЮ*
  2. 1.1. Место исполнительного производства в системе права Российской Федерации
  3. ДИНАМИКА РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОХРАНИТЕЛЬНОГО ПРАВООТНОШЕНИЯ
  4. § 3. Логика нормативного правового акта
  5. Правоотношения юридической ответственности в системе иных разновидностей охранительных правоотношений.
  6. § 1. Понятие обязательства
  7. Система юридической ответственности: понятие, содержание
  8. § 3. Конституционно-правовое регулирование права граждан на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации
  9. § 1.1 Понятие дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. Конституционно-правовые основы деятельности органов внутренних дел как субъектов обеспечения правопорядка в Российской Федерации
  12. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  13. § 3. Виды юридического процесса
  14. §4. Общие категории теории юридического процесса и институты процессуального права
  15. § 2. Государственный механизм реализации функции интеграции российского государства в мировую экономику
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социальная политика - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -