Определение и социологическое понимание бюрократии
Бюрократия (буквально «господство канцелярии», от франц. bureau — бюро, канцелярия и греч. kratos — сила, власть, господство) — 1) социальный слой профессиональных управленцев, включенных в организационную структуру, характеризующуюся четкой иерархией, «вертикальными» информационными потоками, формализованными способами принятия решений и претензией на особый статус в обществе; 2) замкнутый слой высших чиновников, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении и монополизирующий — с целью реализации своих корпоративных интересов — властные функции в обществе; 3) важный социальный институт общества, осуществляющий управление им в соответствии с определенными нормами, традициями и ценностями и существующий исторически длительное время; 4) узаконенное господство в организации формальных норм и правил, которыми руководствуются в своих действиях и взаимоотношениях должностные лица; 5) одна из форм осуществления властных функций в усложняющемся обществе, важный элемент механизма социального регулирования в условиях экспансии публичной власти и роста численности управленческого аппарата. В ряде случаев термин «бюрократия» используется для обозначе- 336 ния организаций, в которых принятые правила и пред- писания «душат» предпринимательскую инициативу, приводят к возрастанию издержек и способствуют изоляции менеджеров от клиентов, в результате чего эффективность их деятельности снижается. Можно утверждать, что во всех языках понятие «бюрократия» имеет двоякий смысл— позитивный и негативный (последний передается также термином «бюрократизм»). В позитивном смысле бюрократия — это форма управления организацией или обществом, при которой вся полнота власти сосредотачивается в руках особой профессиональной группы. Иными словами, бюрократия представляет собой иерархическую организацию с множеством отделов, уровней управления, инструкций и чиновников в кабинетах. Термин «бюрократия» универсален: он прочно вошел в языки многих народов. Однако в каждой стране параллельно с ним существуют и собственные обозначения рассматриваемого явления. В Великобритании, например, работники государственных учреждений называются «служителями короны», во Франции используется термин «foctionnaire», происходящий от принятого там обозначения системы государственных учреждений «fonetion publique». В России широко распространенным и близким по значению является понятие «чиновничество». По установившейся в науке традиции термин «бюрократия» используется для обозначения не только определенной социальной группы, но и системы организаций, создаваемых органами публичной власти с і и 148 целью максимизации своих функций , а также учреждений и ведомств, включенных в разветвленную структуру исполнительной власти. Иными словами, государственная бюрократия есть одновременно и институционализированная общность людей, функционирующая в рамках целенаправленно созданных организаций и соответствующего нормативного порядка, и сама система подобных организаций149 . История бюрократии как социального института Бюрократия как специфическая группа людей, занимающих властные позиции в обществе, определенный тип и характер взаимоотношений между ними, система норм и правил поведения, своеобразный стиль руководства и образ жизни, наконец, как социальный институт зародилась в глубокой древности — на заре государства и зачатков политической системы. Вели чайшие цивилизации древности — Египет времен строителей пирамид, крито-микенская культура, Шумер, так называемая «III династия Ура» — классические образцы бюрократической структуры, достигшей наивысшего расцвета в условиях централизованно-командного управления. Специалисты сходятся во мнении, что элементы бюрократических отношений присутствуют, В той или иной степени, в любой системе управления. Общие интересы бюрократов подталкивают их к солидарным действиям и сотрудничеству. Они стоят на страже своих корпоративных интересов, оказывая членам своей социальной страты явную и неявную поддержку. В результате возникает не только разветвленная бюрократическая система управления, но и совершенно особый социокультурный феномен — корпоративная культура и этика бюрократии. До тех пор пока существует государственная власть, будет существовать и бюрократизм. Исторический опыт развития государственно-политических систем показывает, что общество тяготеет к динамичным, подвижным формам управления, не только противостоящим, но и сосуществующим с бюрократическим консерватизмом. В то же время история знает немало примеров, когда в силу обстоятельств чаша весов склонялась в сторону тотальной бюрократизации управленческого аппарата. Подобные структуры управления не только нежизнеспособны, поскольку стремятся исключительно к самосохранению и укреплению, но, что еще страшнее, пытаются конкурировать на управленческом рынке, вытесняя, поглощая или подчиняя себе небю- рократизированные организации. Социологическая трактовка бюрократии Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти, придав этому понятию уничижительное значение, сохранившееся в общеупотребительной лексике до настоящего времени. В научный оборот этот термин вошел благодаря М. Веберу— автору наиболее полного и всестороннего социологического описания феномена бюрократии. До Вебера бюрократию в лучшем случае, как это было у К. Маркса, рассматривали в качестве посреднического звена между государством и массами, призванного проводить в жизнь политику правящего класса и соответственно лишенного само стоятельности. М. Вебер раскрыл анатомию формальной организации, исторические особенности эволюции бюрократии как особого социального института, но не затронул ее неформальную структуру. Первоначально термин «бюрократия» использовался Вебером для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными Структурами и отдельными структурными единицами. По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость в распределении ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации. Идеальный тип управления организацией, разработанный Вебером, представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. Ее характеризуют жесткая ответственность за каждый участок работы, координация во имя достижения организационных целей, оптимальное действие безличных правил, четкая иерархическая зависимость. Очевидно, однако, что идеальный тип бюрократии не может существовать в реальности. Позже Вебер начинает различать бюрократию в позитивном (западная рациональная система управления) и негативном (восточная иррациональная система управления) смыслах. В последнем случае бюрократия представляет собой систему, в которой инструкции, приказы, задания и прочие формальные атрибуты власти становятся самоцелью. Таков источник дисфункций, имеющих место в социальной организации позитивной бюрократии и принимающих самые разные формы — от взяток до мафиозных систем. В "середине XX в. американцы Р. Мертон и А. Го- улднер подтвердили тот факт, что рациональная бюрократия может стать причиной ряда серьезных организационных дисфункций. По мнению американских социологов, наиболее распространенной дисфункцией, порождаемой бюрократией, является перенос акцента с целей деятельности на ее средства, в результате чего жесткая иерархия, неукоснительное исполнение инст- рукций, строгая дисциплина и т. п. превращаются в тормоз на пути рациональности. Иными словами, рациональное устройство воспроизводит внутри себя элементы иррационального. Р. Мертон полагал, что в результате неукоснительного следования формальным правилам, уступчивости и конформизма работники управления теряют, в конечном счете, способность принимать самостоятельные решения. Постоянная ориентация на правила, реляции и формально разработанные руководства к действию приводит к тому, что все эти нормативы становятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение — основной задачей и результатом организационной деятельности. Все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетентности. Мертон назвал это явление «обучение неспособности». Следствием подобного «обучения» становится рождение стереотипного бюрократа, не имеющего воображения и способности к творчеству, негибкого в применении официальных норм и правил. Итог деятельности такого бюрократа — замкнутость бюрократической касты, возвышение ее над другими работниками. В модели Мертона деятельность бюрократии начинается с требований контроля над элементами социальной структуры организации. Эти требования сводятся к попытке выработать нормы необходимого поведения членов организации и мотивацию на выполнение порученных заданий. В этих условиях руководитель-бюрократ начинает заботиться, прежде всего, о безопасности своего положения (сохранении статуса и карьере), в связи с чем, предпочитает опираться на формальные правила и формальную власть. За правилами он не видит реальных исполнителей и все более утрачивает контроль над ситуацией, что заставляет его еще больше заботиться, об упрочении и защите своего служебного положения. Круг замыкается— руководитель не может обеспечивать надлежащий контроль и принятие обоснованных управленческих решений. Трудности, возникающие в бюрократических структурах, связаны с преувеличением значимости стандартизованных правил, процедур и норм, точно определяющих, как сотрудникам следует решать поставленные перед ними задачи, реализовывать запросы других подразделений организации, взаимодействовать с клиента- 340 ми и общественностью. Вследствие этого организация утрачивает гибкость в отношениях с внешней средой: клиенты и общественность ощущают неадекватность реакции на их запросы и требования, поскольку их проблемы решаются строго в соответствии с установленными нормами без учета сложившейся ситуации. Если клиенты или представители общественности указывают бюрократу на излишнюю приверженность нормам, он ссылается на соответствующее правило или инструкцию. При этом бюрократ не может быть наказан, так как формально он действует абсолютно правильно. Кроме того, для бюрократической формы управления характерны следующие негативные социальнопсихологические черты: • игнорирование человеческой природы; • господство духа отчуждения; • ограниченные возможности высказывания личных взглядов, особенно если последние противоречат общепринятому образу мышления; • подчиненность личных целей сотрудников целям организации; • несовместимость с развитой деятельной личностью; • приспособленчество; • игнорирование неформальной организации и межличностных отношений. Изучению этих и других дисфункций посвятили свои исследования Ф. Селзник, Э. Шиллз, В. Томпсон, Р. Михельс и др. Развивая идеи М. Вебера, американский социолог А. Гоулднер- выделил в современном обществе два типа бюрократии — представительную (здесь власть опирается на знания и умения) и авторитарную (при которой она зиждется на негативных санкциях). Второй тип бюрократии возникает вследствие дисфункций, когда повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности. По мнению А. Тоффлера, в условиях бюрократии те, кто «принимает решения», отделены от тех, кто их выполняет. Тремя основными чертами бюрократии были и остаются стабильность, иерархия и разделение труда. Эти характеристики сформировали людей, занявших те или иные организационные позиции. В современной социологии теория бюрократии является одной из самых разработанных концепций. Хотя большинство социологов и обличает язвы и пороки бюрократии, тем не менее без нее они не видят перспективы развития общества, ибо в настоящее вре- мя эта форма управления является единственно работоспособной и приемлемой. Следовательно, одна из основных задач современного управления состоит в изменении роли бюрократии в деятельности организации в соответствии с принципами, разработанными Вебером. Достижение этой цели связано с изменением установок представителей бюрократии, с провозглашением корреляции их благополучия и карьеры с конечным результатом деятельности организации. По мнению многих западных исследователей организаций, следует различать две категории бюрократов — добросовестные и корыстные. Первые искренне верят во всесилие правил, возможность все предусмотреть и отрегулировать с их помощью; они формально уважают и даже чтят общие интересы, но интересы каждого в отдельности не учитывают. Вторых волнует только личный успех, ради достижения которого они готовы на все. И здесь речь идет уже о бюрократизме — изнаночной стороне бюрократии, которая не учитывается теорией, но постоянно проявляется на практике. Со времени изучения бюрократии Вебером она претерпела существенные изменения, развиваясь вместе со структурами организаций. В настоящее время различают три вида бюрократии. Аппаратная (классическая) бюрократия полностью соответствует модели Вебера. При таком типе бюрократии работники управления весьма мало используют профессиональные знания, поскольку их основная обязанность — выполнение общих управленческих функций. Такому чиновнику-бюрократу все равно, чем руководить, ибо он владеет навыками и знаниями общего управления в очень узкой области, ограниченной рамками своей роли в организации. Главным достоинством аппаратной бюрократии является стабильность функционирования организации и работы органов ее управления. Четкое разделение труда, стандартизация и унификация всей деятельности снижают вероятность ошибок и, следовательно, в значительной степени сокращают время ролевого обучения работников управления. Формализация обеспечивает стабильность и слаженность работы, а централизация гарантирует надежность управления. Вместе с тем аппаратной бюрократии присущи весьма существенные недостатки, самым главным из которых следует признать опасность возникновения 342 бюрократизма. Кроме того, в условиях аппаратной бюрократии отсутствует достаточная мотивация, а умственные способности и психологические особенности работников учитываются и используются не полностью. Наконец, аппаратная бюрократия неэффективна в изменяющихся условиях и при возникновении нестандартных ситуаций, поскольку зачастую принимает неадекватные и несвоевременные управленческие решения. Классическая (аппаратная) бюрократия составляет основу управления в министерствах, ведомствах и большинстве учреждений государственного или муниципального управления, а также может быть основой организаций со стабильной структурой и мало изменяющимися отношениями с внешней средой. Профессиональная бюрократия предполагает наличие у управляющих глубоких теоретических и практических знаний в узких областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями. Основные характеристики деятельности таких бюрократов — высокие степень специализации и уровень компетентности. Как правило, управляющие этого типа обращают внимание не только на процесс управления, но и на условия протекания этого процесса. В результате профессиональная бюрократия (по сравнению с аппаратной) в меньшей степени формализована, у управляющих появляется большая свобода в принятии управленческих решений в рамках своей роли, поскольку высший руководитель не столь осведомлен в решении узких, специфических вопросов деятельности. Как и в аппаратной бюрократии, рабочие места группируются по функциональному и иерархическому принципам, а принятие управленческих решений происходит централизованно. К достоинствам профессиональной бюрократии следует отнести возможность решения неординарных задач, требующих применения профессиональных знаний, а также весьма высокую мотивацию работников на достижение организационных и групповых, а не только личных целей. Кроме того, при данной форме управления в значительной степени ослабляется контроль за деятельностью со стороны высшего руководства,, что дает большую свободу для творческого подхода к решению проблем управления. Однако эффективность профессиональной бюрократии резко снижается в тех случаях, когда организация функционирует в неизменных условиях, а основные компоненты ее не подвергаются постоянному воздействию со стороны внешней среды. Подбор, расстановка и обеспечение функционирования работников в таких организациях приобретает особое значение, так как уровень их профессионализма должен быть достаточно высоким. Это обстоятельство предполагает дополнительные затраты на обучение работников управления. Кроме того, усложняются формы применения власти: помимо власти принуждения и вознаграждения здесь должны активно использоваться экспертная и информационная власть. Адхократия как форма бюрократического управления возникла сравнительно недавно. Термин «адхократия» (от лат. ad hoc — специальный и греч. kratos — власть) был введен в научный оборот в 70-е гг. XX в. А. Тоффлером, который использовал его для обозначения организационной структуры, основу которой составляют временные рабочие группы, создаваемые для решения одной задачи или проекта. По мнению известного специалиста в области проблем лидерства У. Бенниса, адхократия представляет собой быстро изменяющуюся адаптивную структуру, организованную вокруг проблем, которые решаются группами специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с ситуацией. Очевидно, что данная форма бюрократии кардинально отличается от идеальной модели М. Вебера. Во-первых, у управляющих такого рода отсутствует строгое разделение труда, четкая иерархия. Во-вторых, отмечается минимальная формализация деятельности. Адхократия предполагает быстрое реагирование на любые изменения во всех компонентах организации и внешней среде. Ее девиз — максимальные гибкость и адаптивность по отношению к изменяющейся ситуации. Многие исследователи считают адхократию небюрократической формой управления организацией, однако, это не так. Адхократия — все тот же аппарат управления, состоящий из работников, профессионально выполняющих управленческие функции. Основное отличие адхократии от других бюрократических форм заключается в том, что. эта форма управления имеет качественные отличия от идеальной модели Вебера, лишена многих недостатков, присущих ей, наиболее эффективна в современных условиях и имеет перспективное будущее. В отечественной литературе первое и наиболее полное описание бюрократии приводится в «Энцикло- 344 педическом словаре» Брокгауза и Ефрона. Под бюро кратией здесь понимают то направление, которое принимает государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной государственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписания (подчиненным). Второе значение бюрократии — класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из агентов центральной правительственной власти. Иностранный термин «бюрократический» вполне соответствует русскому понятию «приказный». Как и М. Вебер, автор приведенной в энциклопедии статьи о бюрократии рассматривает позитивную и негативную трактовку данного феномена, анализируя не только социальную, но и историческую реальность. Оказывается, что в Новое время в Западной Европе усиление бюрократии шло рука об руку с усилением государственной власти. Параллельно с политической централизацией развивалась — как орудие и подспорье первой — и централизация административная. Она была необходима для того, чтобы вытеснить феодальную аристократию и старые общинные власти из всех по возможности сфер управления и создать особый класс должностных лиц, непосредственно и исключительно подчиненных влиянию центральной власти. С упадком и вырождением местных корпораций, союзов и сословий появились новые задачи управления. Круг деятельности государственной власти непрерывно расширялся, пока не сложилось т. н. «полицейское государство» (XVU — XVIII вв.), в котором все отправления жизни духовной и материальной находились под опекой государственной власти. В полицейском государстве бюрократия достигает наивысшего расцвета, и здесь же наиболее отчетливо проступают ее негативные черты — Черты, которые она сохранила и в XIX в. в странах, управление которыми по-прежнему строилось на принципах централизации. При бюрократическом характере управления правительственные органы не способны совладать с обширной информацией и, как правило, впадают в формализм. Благодаря своей значительной численности и осознанию факта собственного могущества чиновничество занимает в обществе особое, можно даже сказать исключительное, положение: оно чувствует себя руководящим центром всей общественной жизни и образует особую касту вне народа. В общем и целом, здесь проявляются три порока (проблемы) подобного с1дминистративного строя; 1) общественные дела, требующие вмешательства государства, ведутся чаще дурно, чем хорошо; 2) управляемые вынуждены терпеть вмешательство власти в такие отношения и сферы, где в этом нет никакой надобности; 3) соприкосновение с органами власти редко обходится без того, чтобы не страдало личное достоинство обывателя. Совокупность перечисленных пороков отличает то направление государственного управления, которое обыкновенно именуется бюрократией. Средоточием последней являются, как правило, органы полицейской власти; но, укоренившись, бюрократия распространяет свое влияние на все чиновничество, судебную и законодательную ветви власти. Негативные моменты бюрократии раскрываются в «Энциклопедическом словаре» на примере российской действительности. «Многописание», как и бюрократия, являются неизбежными спутниками усложнения государственной жизни. Если в «здоровом строе» администрации форма соблюдается ради дела и в случае нужды приносится ему в жертву, то в условиях бюрократии форму чтут ради нее самой, нередко принося ей в жертву существо дела. Подчиненные видят свою задачу не в том, чтобы действовать в указанных границах с пользой для дела, а в том, чтобы любой ценой исполнить требования, предъявляемые свыше, т. е. «отписаться», исполнить ряд формальностей и тем самым удовлетворить вышестоящее начальство. Административная деятельность сводится здесь к письмоводству; вместо фактического исполнения распоряжений довольствуются написанием бумаг. Атак как бумажное исполнение никогда не встречает препятствий, правительство привыкает выдвигать фактически невыполнимые требования. В результате между бумагой и действительностью наступает полный разлад. Другая отличительная черта бюрократии заключается в отчужденности чиновничества от остального населения, в его кастовой исключительности. Государство набирает служащих из всех сословий, в одной и той же коллегии оно соединяет представителей дворянских родов, городских обывателей и крестьян, но все они чувствуют себя равно отчужденными от всех сословий. Им чуждо сознание общего блага, они не разделяют жизненных ценностей и не понимают задач конкретных сословий или классов. Будучи участником реальной власти, которую государство распространя- ет на всех без исключения, чиновник претендует на положение, исключительное в сравнении с остальным населением. Но так как именно в бюрократическом государстве притязание это не находит себе достаточной опоры ни в выдающемся образовании, ни в политическом такте, ни в общественных заслугах чиновников, то оно и не принимает достойных форм, присущих истинному превосходству, умственному и нравственному. В отношениях служебных царит суровое обращение со средними классами и грубое — с низшими. В отношениях общественных замечается или полная отчужденность, или презрительное снисхождение к робкому обывателю. Бюрократ — плохой член общины; общинные связи кажутся ему унизительными, подчинение общинным властям для него невыносимо. Он вообще не имеет сограждан, потому что не чувствует себя ни членом общины, ни гражданином государства. Подобные проявления кастового духа бюрократии, отрешиться от которого могут лишь натуры исключительные, глубоко и гибельно влияют на отношения массы населения к государству. Когда народ видит представителя государства лишь в лице чиновничества, которое чуждается его и ставит себя на недосягаемую высоту, когда всякое соприкосновение с государственными органами грозит неприятностями и притеснениями, тогда и само государство становится для народа чем-то чуждым и даже враждебным. По мнению авторов статьи «Энциклопедического словаря», существование бюрократии не связано с определенной формой правления: оно возможно в государствах республиканских и монархических, в монархиях неограниченных и конституционных. Побороть бюрократию крайне трудно. Новые учреждения, если только они создаются под покровительством бюрократии, немедленно проникаются ее духом. Здесь бессильны даже конституционные гарантии, ибо никакое конституционное собрание не управляет само и не способно указать управлению устойчивое направление. Во Франции после переворотов, создавших новый порядок вещей, бюрократические формы управления и административная централизация даже укрепились. Провозглашение народного самодержавия не только не привело к развитию учреждений местных, но, напротив, разрушило остатки старых союзов, усилило роль центральной власти как органа «народной воли». Чередовались формы правле- . ния, одно правительство сменяло другое, но характер 347 управления оставался прежним (бюрократическим) до тех пор, пока законодательство Третьей республики не предприняло ряд шагов в ином направлении. В Пруссии постепенное преобразование1 местного управления на началах децентрализации и самоуправления началось лишь четверть века спустя после Французской февральской революции 1848 г. Родоначальником бюрократии в России считаю] Петра I, а ее окончательным организатором — знаменитого государственного деятеля, графа М.М. Сперанского. Русская бюрократия— дитя государственной централизации постмонгольской эпохи. Процесс «собирания земли русской» потребовал централизации управления, породившей бюрократию. Через этап централизации прошли все европейские страны, и в этом смысле наша страна И наша бюрократия не отличаются от западноевропейских. Но на Западе (за исключением Англии и Швейцарии) чиновничество набиралось из среднего класса, заключившего в свое время союз с королевской властью, цель которого состояла в низложении феодализма. В России бюрократия родилась в среде дворянства, и потому, когда в эпоху Екатерины II страна вступила на путь капиталистических преобразований, она превратилась в тормоз экономического развития. «Отсталость политического строя, прежде всего, мешала образоваться той административной власти, тому буржуазному чиновничеству, которое бы обладало достаточными навыками, социальным родством с буржуазией, и благодаря этому могло бы содействовать легкому и быстрому прохождению всех промышленных дел через канцелярские теснины. Бюрократия в центре и на местах составлялась у нас из помещичьих, дворянских кругов. Сплошь и рядом это были те элементы, которые исчерпывающе доказали свою хозяйственную непригодность, неприспособленность, которые потерпели крушение в своей экономической жизни и выбирались на берег бюрократической службы с помощью своего дворянского имени и своей дворянской родни. По своим социальным и психическим навыкам, по своему воспитанию и стремлению, они были совершенно чужды буржуазной жизни, с ее быстрым темпом промышленного развития, с ее шумом и гулом делячества, с ее быстрым переходом от затеи к ее реальному воплощению»150. Через всю историю русского капитализма тянется безысходная жалоба буржуазии — будь то екатеринин- 348 ской, ленинской или ельцинской эпох — на «приказ ных людей», которые вольно или невольно, сознательно или бессознательно не дают ходу промышленному развитию и бизнесу, создавая непроходимые барьеры из канцелярской волокиты, взяточничества и устарев,- шего законодательства. Бюрократия, высшая и низшая, в. центре и на мостах всегда оставалась чуждой промышленной жизни. И это неслучайно, ибо бюрократ, дабы не лишиться источников обогащения, в принципе не может быть другим. Волокита, устаревшее или противоречивое законодательство, засилье инструкций и приказов, разобраться в которых может только опытный чиновник— суть инструмент обогащения бюрократии. Мешая и препятствуя экономическому прогрессу, она получает «откупные». Содействие прогрессу означает финансовую, а может быть и политическую, смерть бюрократии. Когда большевики разгоняли самодержавный аппарат государственного управления и ставили на место царских чиновников комиссаров — выходцев из рабочих и крестьян, они мечтали раз и навсегда, покончить с бюрократией и бюрократизмом, полагая, во многом небезосновательно, что новые люди принесут с собой новый дух и культуру отношений. Однако на практике все вышло наоборот: через некоторое новые люди не только усвоили старую культуру, но и довели ее до крайности. По признанию самих партийных вождей, в том числе Ф. Дзержинского, в первые годы советской власти бюрократия расцвела махровым цветом. Л. Троцкий признавался: «Бюрократия пожирает не менее половины фонда национального потребления, считая, конечно, не только жилище, пищу, одежду, средства передвижения и связи, но также учебные заведения, прессу, литературу, спорт, кинематограф, радио, театры, музеи и пр. ...Через 20 лет после революции советское государство стало самым централизованным, деспотическим и кровавым аппаратом насилия и принуждения». Научное изучение бюрократии современными отечественными социологами началось не сразу, а лишь со второй половины 1980-х годов, что было связано с осмыслением природы государственно-политического устройства Советского Союза: первоначально бюрократия мыслилась как деформация принципов социалистической демократии. По сравнению с дореволюционным российским и современным западным периодами, количество оригинальных работ, посвященных этой проблеме, было крайне невелико. Позже о бюрократии стали говорить смелее, указывалось на то, что при определенных условиях социализм порождает бюрократию изнутри. Наконец, на третьем этапе, в начале 90-х годов XX в. отечественные ученые прямо заявили о том, что именно социализм склонен продуцировать бюрократию в наибольшей степени. В этот период появился целый ряд работ, посвященных номенклатуре, под которой понималась государственно-партийная бюрократия советского общества, постепенно обретшая статус правящего класса. В 1990-е годы отечественных исследователей все больше волнуют проблемы трансформации номенклатуры. Отдельные авторы заговорили о т. н. «бюрократической буржуазии», «номенклатурном капитализме» и т, п. Появилось множество работ, в которых доказывалось, что современная демократическая власть бюрократизирована в той же степени, что советская; что между досоветской и постсоветской бюрократией существует генетическое родство. Прояснились следующие ключевые черты бюрократии: Функции бюрократии В техническом смысле слова «бюрократия» — наиболее эффективная, рациональная и систематическая форма организации, в которой строго определены правила, инструкции и техника контроля. В повседневном словоупотреблении термин «бюрократия» означает организационную систему, представляющую собой запутанный лабиринт правил, инструкций, отсрочек и крючкотворств, существующих на всех уровнях управленческой иерархии. Подобная организация перестает быть рациональным и эффективным инструментом решения срочных проблем. Она превращается в неподвижный монолит. Очевидно, что функции бюрократии нельзя оценивать однозначно: только как позитивные или негативные. Даже канцелярская волокита, бумаготворчество, консерватизм могут нести положительную нагрузку. Бюрократия выполняет важную демпферную функцию, выступая в роли стабилизатора при резкой трансформации системы правления. Когда общество или организация берут курс на радикальные перемены, у населения в целом или трудового коллектива, в частности, формируется психологическая реакция неприятия или отторжения реформ. Человеческая психика выполняет консервативно-охранительную функцию, социальным аналогом которой является бюрократия, привыкшая делать все не спеша, осторожно, систематично. Во имя сохранения статус-кво бюрократия приводит в действие соответствующие нормы, сама же контролирует их выполнение, применяя в ряде случаев методы принуждения. Однако, обладая монополией на управленческую власть, она вскоре переходит черту допустимого; ее действия никто не контролирует, в результате средства управления, сами по себе, быть может, позитивные, становятся самоцелью и, будучи доведены до абсурда, превращаются в тормоз развития. Так позитивная функция становится негативной. Иерархия власти, Доминирующая черта бюрократии — четко установленная иерархия позиций, в которой низшие уровни ' контролируются и подчиняются высшим. Лица, облеченные наибольшими официальными (формальными) полномочиями, занимают верхние ступеньки иерархии. Таковыми являются президент, главный управляющий, председатель совета. В бюрократической пирамиде по мере движения сверху вниз объем власти уменьшается, а количество подчиненных возрастает. Принцип иерархии называется иначе «командной цепью». Специализация задач. Разделение труда в бюрократической организации означает, что каждый исполнитель осуществляет одну функцию. Специализация касается не только отдельных индивидов, но и подразделений, из которых состоит организация: каждое из них выполняет определенную функцию. Так появляются отделы кадров, технического контроля и т. п. Права и обязанности. Каждый исполнитель имеет четко предписанный круг должностных обязанностей, поэтому он знает, чего ждут от него, и на что он может надеяться взамен (своевременное жалование в строго установленном размере, ежемесячный отпуск, гарантии занятости, оплата медицинской страховки). Поскольку в наши дни слово «бюрократия» имеет негативный оттенок, специалисты предпочитают передавать его первоначальное значение термином «апол- лоновская организация». Люди, занимающиеся реинжинирингом бизнес-процессов, утверждают, что попытки преодолеть бюрократию свидетельствуют о непонимании того факта, что она является не проблемой, а ее решением. Они считают, что бюрократия решает проблему фрагментированности управленческих задач, ибо является своего рода «клеем», скрепляющим всю совокупность усилий по их выполнению. И, стало быть, единственный, правильный путь устранения бюрократии — осуществление реинжиниринга бизнес-процесса, позволяющего уменьшить степень фрагментиро- ванности задач менеджеров компании. Бюрократией недовольны все. Однако с ней получается как с погодой, на которую жалуются, но не пытаются изменить.