Второе — социологическое — направление исследования бюрократии берет свое начало в произведениях М.Вебера и сосредоточивается, главным образом, на формально-структурных ее характеристиках. М.Веберу принадлежит разработка концепции рациональной бюрократии, которая призвана преодолеть недостатки патриархальной системы администрирования. В качестве своей задачи немецкий социолог ставил установление инвариантных, т.е. равноценных для любых организаций и любых политических условий, свойств бюрократии. В отличие от Маркса, который усматривал в бюрократии унифицированный политический факт, Вебер исходил из констатации множественности ее видов, которые присущи традиционному, легальному и харизматическому типам господства. На основе синтеза их общих признаков он построил модель «идеального типа» бюрократии. Представляя бюрократизацию как одну из существенных черт индустриального общества и его рационализации, он выделяет следующие атрибуты бюрократической организации: — иерархию, смысл которой состоит в строгом отграничении места и сферы деятельности работника. Для каждого служащего четко очерчено поле компетенции, область полномочий, и он несет ответственность за свои действия перед вышестоящим начальником; — безличность, задача которой состоит в освобождении от субъективных влияний на процесс принятие решений. Для этого устанавливается набор правил, в соответствии с которыми выполняется всякая работа. В дополнение к этому вводится обязательная письменная процедура регистрации сделок и договоров, обеспечивающая должный контроль за делопроизводством; — постоянство, целью которого является обеспечение лояльности работника по отношению к данной организации. Создаются гарантии долгосрочного пребывания сотрудника в должности и перспективы стабильного продвижения по службе. В социально-организационном плане это достигается посредством обеспечения полной занятости сотрудников в течение всего рабочего времени; — экспертиза — процедура, призванная повысить профессионализм и компетентность чиновников. Служащие отбираются в соответствии с образовательным статусом и проходят дополнительное специальное обучение основам администрирования. М.Вебер полагал, что исполнение всех вышеуказанных принципов способно создать технически самую совершенную из всех организационных форм бюрократическую систему. И, напротив, нарушение или отсутствие хотя бы одного из перечисленных постулатов, считал он, ставит под угрозу реализацию идеального типа бюрократии. Осуществление названных правил становится возможным, прежде всего, вследствие особенностей социального положения госслужащих, которые отделены от собственности на средства управления. Управленческая деятельность, таким образом, превращается в самостоятельную профессию. Этому сопутствуют дополнительные объективные обстоятельства, которые нацелены на укрепление общей атмосферы унификации и рационализации жизни организации. Так, например, круг обязанностей служащих официально закрепляется законами, правилами и административными распоряжениями. В обмен на некоторые материальные гарантии (в частности, гарантию определенного уровня жизни) чиновник призван исповедовать специфический долг верности своей организации. Но для этого необходимо, чтобы он ощущал себя выполняющим волю не какого-либо конкретного лица, а подчинялся служению безличной объективной цели. В качестве персонификации таковой может выступать предприятие, на котором он работает, либо партия, приверженцем идей которой он является, либо государство, общему благу которого он служит. При этом непременным требованием становится определение суммы культурных ценностей, отображенных в программе или идеологии предприятия, партии, государства. Другое условие заключается в том, что функции сотрудников, будучи распределены иерархически на различных ступенях управленческой пирамиды, должны быть одновременно объединены в общую систему таким образом, что на всех уровнях власти нижестоящие звенья контролируются вышестоящими. Благодаря этому возможна проверка процедуры принятия решений и их выполнения на любом этаже иерархической лестницы. Необходимо также создание моральных стимулов. В частности, создаются гарантии того, что работающие в бюрократической организации обладают социальным престижем. Они имеют статус, который обеспечивает им определенные права и привилегии. Создаются условия, чтобы должностные лица посвящали себя целиком и полностью своей функции. Трудолюбие вознаграждается благожелательным отношением со стороны начальства и добрыми отношениями внутри организации, а также продлевает возможность пребывания в рамках организации. Наградой за лояльность выступает карьерный рост, стабильность продвижения по служебной лестнице, регулярное повышение в чине, которые осуществляются поступенчато. При этом прогресс носит независимый от частных пристрастий, почти механический характер. Важным моментом является то, что соблюдение иерархической дисциплины поддерживается фактом назначения руководителей на свои посты, а не демократической процедурой голосования. Прямое избрание, считает немецкий социолог, расшатывает дисциплину, т.к. чиновники попадают в зависимость от воли избирателей, которым вынуждены угождать. Совокупность предложенных свойств идеального типа бюрократии, по мысли Вебера, должна в первую очередь повысить эффективность управления. Одним из главных достоинств такой организации является, во-первых, предвидимость результатов принимаемых решений. Поскольку нормы права и управленческие предписания обязательны для всех и известны каждому гражданину, решения бюрократических инстанций становятся прозрачными и предсказуемыми. «Современный судья подобен автомату, который — если в него заложить относящиеся к конкретному делу документы вместе с оплатой — выбросит решение, механически выработанное на основе кодекса»12 , — пишет М.Вебер. Вторым преимуществом бюрократии является рациональность. Возможность предвидения действий сотрудников ставит исполнителя перед императивом исключения личностно пристрастных и иррационально обусловленных моментов поведения. «Вместо человеческого участия, покровительства, ласки, благодарности и гнева, характерных для традиционного, и, отчасти харизматического господства, современная культура требует от административного аппарата, который ее поддерживает, деловитости и специализации. Современная бюрократия безлична, что дает возможность определить будущее администрации в культуре. Капиталистическое производство требует такого судебного и административного аппарата, деятельность которого должна соответствовать постоянным правовым нормам и рациональной калькуляции подобно тому, как калькулируется эффективность машины»13. Третьей позитивной чертой бюрократии Вебер называет нивелировку социальных и экономических различий в обществе, достигаемой благодаря ее деятельности. Такой результат вытекает из существа формального равенства перед законом, которое дополняется возможностями свободного и равного доступа граждан к образованию. Такое стартовое равенство предполагает равноценную вероятность участия в управлении независимо от социального или экономического положения. Четвертое положительное качество бюрократии — неунич- тожимость аппарата. Сама сущность государства, главным звеном которого является управление, а значит, бюрократия, предполагает установление и поддержание социального порядка, стабильного развития общества. Выполнение указанных задач порождает факт незаменимости бюрократии для любого социального организма. Теория Вебера, отмечая некоторые недостатки и отрицательные свойства бюрократии и процесса бюрократизации, в целом расценивает ее как положительное начало государственного функционирования. Однако практика общественной жизни и пристальное изучение последствий бюрократизации, особенно начиная с 30-х гг. XX в., фиксируют недостатки организаций бюрократического типа. Дисфункциональные характеристики порождаются как раз теми принципами, которые Вебер считал фундаментом бюрократической рациональности. Это — иерархия, безличность, централизация, специализация, регламентация через предписания, указы, декреты и т.д. Жесткая иерархия уменьшает возможность доступа новых идей и информации о практических проблемах в верхние эшелоны власти. Создание привилегий, связанных с должностным положением служащих, способствует возникновению у них консерватизма мышления и действий. Строгая приверженность правилам порождает косность, негибкость организационных структур. Сам термин «бюрократия» все более наполняется отрицательным содержанием и звучанием. Справедливости ради следует сказать, что основы такого понимания бюрократии возникли уже с первых лет существования термина. Его изобретение приписывают французскому физиократу де Гурнею, которого тревожил тот факт, что реальный дух исполнения французских законов потворствует подчинению общественного интереса интересам чиновников. Результатом становится рождение новой извращенной формы власти. Подобное умозаключение и доныне составляет суть дисфункциональных проявлений бюрократии. Именно тот факт, что благодаря бюрократическим процедурам средства становятся целями, а бюрократическая система власти и правления приобретает независимость от народа, интересам которого она призвана слу жить, термин «бюрократия» отождествляется ныне с разного рода системными злоупотреблениями. Возрастающая регламентация как реакция на неуправляемость современных сложных систем, расширение поля применения рационализированных процедур чаще всего приводят к потере ощущения контролируемости системы в целом. На протяжении XX в. социология посвятила немало усилий развенчанию мифа об эффективности рациональной бюрократической организации. В середине и во второй половине XX в. значительно возросло число работ, посвященных изучению влияния «человеческого фактора» на деятельность таких организаций. Были выявлены как положительные стороны учета поведения субъекта и его психологии для работы организаций, так и возможности деформации, нанесения ущерба их функционированию заинтересованными лицами. Главный вывод, к которому пришли исследователи, состоит в том, что рациональность бюрократической организации не является и не может быть всеобъемлющей. Бюрократическая организация является ограниченно рациональной. Это означало необходимость принципиального переформулирования концепции Вебера, ее дополнения на пути анализа роли дисфункций как потенциальных способов укрепления бюрократии, с одной стороны, и исследования путей преодоления дефектов бюрократии, с другой. Чрезвычайно острую проблему составил вопрос динамики организаций бюрократического типа, особенно в том случае, когда речь идет о политической организации, об обществе в целом. Возникли сомнения относительно приемлемости одних и тех же базовых принципов администрирования для организаций разного типа и разного масштаба. Строгий контроль над информацией по принятию решений вполне допустим для области бизнеса, где существуют определенные секреты производства и где главным мерилом эффективности является критерий прибыльности. Но что касается общественных организаций и тем более правительства, то там должна существовать система обратной связи с народом, который избрал должностных лиц и представителями которого последние являются. Как уже было сказано, Вебер рассматривал бюрократию в иной перспективе, нежели Маркс. Он видел в ней не специфический социальный слой, владеющий властью, а механизм, способ организации, тесно переплетенный, в частности, с духом индустриального типа общества — капиталистической рациональностью. Немецкий социолог специально не занимался исследованием конститутивных черт бюрократии. Он не стремился объяснить, каким образом она укореняется в социальном бытии и увеличивает свое политическое могущество, свою власть над обществом. Он перечислил главные черты бюрократического типа, но не вскрыл принципов, которые лежат в основании этих черт, делают их единым целым. В веберовской характеристике, как и в теориях его последователей, бюрократия сведена к уровню «аппарата», механизма, способа, инструмента. Это означает, что все проблемы, ею порожденные и с нею связанные, превращаются в проблемы технические и требуют технических решений для предотвращения дисфункциональных последствий. И действительно, именно в такой перспективе идет развитие теории бюрократии в социологии организаций. Так, Мейо подробно исследует влияние различных аспектов «человеческого фактора» на эффективность работы предприятий; Мертон — гиперконформизм, являющийся следствием бюрократической дисциплины; Селзник — непредвиденные последствия специализации, которая обостряет конфликты частных интересов в среде служащих, нанося тем самым ущерб общему интересу фирмы; Гуднер — отрицательные стороны принудительного, «карающего» режима бюрократического функционирования. Существование двух ветвей исследования бюрократии — политической и организационной — имеют как свои плюсы, так и минусы. К недостаткам концепций первого типа относят их слишком общий теоретический характер. К недочетам вторых — их чересчур узко социальную природу. В целом, аналитики приходят к выводу, что истина должна находиться на пути синтеза обоих подходов. Именно такой синтез, по мнению западных авторов, имеет место в трудах крупнейшего французского политического ученого и социолога, создателя нашумевших в Европе и за океаном книг — «Бюрократичес кий феномен» и «Блокированное общество» — Мишеля Кро- зье. «Если такой синтез и существует, то его следует искать в работах М.Крозье, в частности в его анализе французского общества, где он конкретно продемонстрировал, как взаимодействуют, помогают друг другу и в то же время друг другу противостоят бюрократия как тип власти и бюрократия как тип организации»14, — заявляет составитель одной из статей во Французской социально-политической энциклопедии. Памятуя об этом, следует обратиться к теории бюрократии М.Кро- зье как совокупному отражению универсальных структурноорганизационных ее характеристик и специфических национально-культурных. 2.