Российское государство и российская бюрократия: ретроспектива и перспектива
Растущее усложнение общественной жизни во всем мире и, соответственно, усложнение проблем эффективности социального управления, поддержания социального порядка порождает в ответ постоянное увеличение числа как государственных органов управления, так и различных неправительственных учреждений. Бюрократия как рациональная система организации деятельности становится массовым и привычным явлением. Одновременно с бюрократией в обществе приходит ее акег ego — бюрократизация, которая становится всепроникающим явлением на протяжении всего XX в. и которая сопровождается большими и часто невосполнимыми потерями. Бюрократизация была и остается самым грозным вызовом современному обществу, вызовом интеллектуальной мысли и власти. Общие причины критического отношения к бюрократии в XX в. известны и неизменны. Общество остается глубоко недовольным низкой результативностью многих министерств и ведомств, разных агентств и комитетов. Ученые и политики, журналисты и сами бюрократы постоянно ищут пути и способы реформирования бюрократических систем. В западной литературе опубликовано большое количество исследований по государственной бюрократии индустриального, капиталистического общества. О них подробно говорится в предыдущих статьях настоящего сборника1. Кризис современной цивилизации по-разному сказывается на судьбах государства и государственной бюрократии в разных странах и регионах. Потребовался пересмотр классических представлений о бюрократии в принципиально новых условиях, когда возрастание масштабов и ускорение процессов глобализации вызывает в обществе многочисленные, плохо прогнозируемые, а нередко практически непредсказуемые по- следствия2. Если говорить в целом о состоянии современной бюрократии, то в одном можно быть уверенным — в том, что управленческого кризиса нет в бизнес-организациях, прежде всего, в транснациональных корпорациях. Торжество их над всем миром очевидно. Успехи в менеджменте после управленческой революции 80-х гг. XX в., появление американской, японской, европейской моделей менеджмента выглядит особенно впечатляюще на фоне бесконечных разговоров о кризисе государства, государственного управления и росте бюрократии3. Мощное наступление сторонников неолиберализма или рыночного фундаментализма, предпринятое им с конца 80-х г. прошлого века, привело к тому, что институт рынка стал захватывать все новые и новые сферы общественной жизни во всех сравнительно развитых странах мира. Транснациональные корпорации, крупнейшие финансовоидеологические группы развернули мощное наступление на национальные государства, их правящие элиты с целью дальнейшего внедрения принципов неолиберализма теперь уже в саму ткань государственной власти и управления. Финансовая элита мира поставила вопрос о дальнейшей рыночной трансформации государства, преобразования его в экономического игрока на мировой арене. Впрочем, это очень опасная позиция. Государство не может рассматриваться как корпорация по предоставлению услуг населению, а ее президент всего лишь как руководитель корпорации. Если государство страны есть просто корпорация, то ее высоколиквидные активы могут быть проданы с большой выгодой для руководителей корпорации, т.е. руководителей страны. Это и означает распродажу богатств страны вплоть до ее суверенных прав на территорию, сырьевые ресурсы и т.д. Критика подобного взгляда на Россию, имеющего хождение и в отечественной печати, звучит нередко весьма остро. Неолиберализм глубоко проникает сегодня в публичную политику, что несет в себе реальную угрозу превращения политических лидеров и политических партий, предвыборных программ, а тем более электората (голосов избирателей) в обычные рыночные продукты. Демократический выбор на поверку оказывается очень похожим на рыночную демократию. Неолиберализм энергично проникает в государственную административно-управленческую систему властных организаций. В середине прошлого века австрийский экономист и философ Людвиг фон Мизес показал характерные черты бюрократического управлении, отличающие его от коммерческого управления. Бюрократическое управление, основанное на следовании детально разработанным правилам и предписаниям, он оценивал гораздо ниже коммерческого управления, целью которого является достижение прибыли. Но он был все-таки наивным человеком, когда говорил, что «...не может быть и речи о том, чтобы улучшить бюрократическое управление, реорганизовав его по образцу частного бизнеса. Было бы ошибкой судить об эффективности государственного ведомства, сравнивая его с результатом деятельности предприятия, подвластного игре рыночных сил»4. Ныне рынок вторгнулся в те сферы, о чем Л.Мизес не помышлял. Административная, постбюрократическая революция становится возможной на Западе, в первую очередь, именно в результате настойчивых стремлений со стороны как власти, так и общества найти эффективные способы борьбы с бюрократизацией. Но эта революция стала свершаться на путях, предложенных неолиберализмом5 . Она привела к появлению такого нового феномена, как государственный менеджмент, что означает передачу частным фирмам выполнения отдельных государственных функций. Эти процессы начались, прежде всего, в англосаксонских странах, затем они получили некоторое распространение и в других европейских странах. США дальше всех продвинулись по рыночному преобразованию политики. Причина, видимо в том, что в Америке оказались очень слабыми общественные силы, способные актив но противостоять рыночному фундаментализму. Известный итальянский журналист Дж.Кьеза в книге «Борьба империй. Восток-Запад» напоминает о том, что в американской конституции нет слова демократия. Либерализм на практике ограничен индивидуальной свободой, устойчивые демократические формы участия населения в решении общегосударственных проблем представлены в общественной жизни крайне слабо6. Государственное управление как система возникает в Америке только во времена президента Ф.Рузвельта, в ходе правления которого начинается быстрый рост центральных административных органов. В настоящее время государственная бюрократическая машина по реализации национальных интересов работает исправно, а государственных служащие, т.е. бюрократы, в Америке действуют в этом отношении достаточно эффективно7. Трудно пока говорить и о кризисе власти в Америке, она упивается своим экономическим, информационным и военным могуществом. Однако ее стремление к установлению мирового господства, однополярного мира порождает противодействие во всем мире, и даже хорошо отлаженная бюрократическая машина вряд ли окажется способной справиться с растущим стремлением громадного большинства незападных стран к альтернативному, многополярному миру. Европа существенным образом отличается от Америки с точки зрения состояния бюрократии. Для нее характерен социально ориентированный рынок с опорой на демократическую культурно-историческую традицию. Поэтому в континентальной Европе тенденции на внедрение рыночных подходов к работе государственного аппарата управления активно противостоят демократические принципы, имеющие глубокие многовековые корни в западной культуре. Граждане этих стран постоянно предъявляют демократические критерии к деятельности административно-управленческого аппарата. «Духовное родство реформизма и левого либерализма, — пишет известный немецкий философ Ю.Хабермас, — коренится в общей цели — социально-государственной универсализации гражданских прав»8. Чем более низкой является иерархическая ступень властной вертикали, тем сильнее становится в этой вертикали тенденция на демократизацию управленческих структур, на усиление гражданского контроля над деятельностью чиновников через демократические институты гражданского общества, на большую прозрачность низовых уровней власти. Росту и реализации этих требований в немалой степени способствуют современные достижения в области информационных технологий. Но не только. Для повышения эффективности принимаемых управленческих решений бюрократия вынуждена сама внимательно изучать те сферы деятельности людей, которыми ей поручено управлять. Отсюда расширение контактов и связей с населением, то, что называется сегодня связью с общественностью, проведение собственных опросов, обращение к экспертам, сбор разного эмпирического материала. Деятельность государственной управленческой бюрократии в наиболее развитых странах Запада становится ареной взаимодействия двух ориентаций в ее реформировании — тенденции на усиление политической активности бюрократии, ее стремления к расширению своих властных полномочий и на развитие демократических начал при общем векторе в направлении дальнейшей децентрализации власти. И, следовательно, идущий в западном обществе синтез либеральных и социал- демократических идей имеет место не только на уровне законодательной власти, при принятии государственных политических решений, но и в деятельности административных, управленческих структур. Как отмечает Ю.Хабермас, «мы можем различать власть, рождающуюся в процессе коммуникации, и административно применяемую власть. ... В деятельности политической общественности встречается и перекрещиваются два противоположных процесса: с одной стороны, коммуникативные формирования легитимной власти, которая рождается в свободном от всякой репрессивности процессе коммуникаций политической общественности, а с другой — такое обеспечение легитимности через политическую систему, с помощью которой административная власть пытается управлять политическими коммуникациями»9. Несмотря на большое количество литературы по критике европейской, западной бюрократии, можно говорить в целом о благополучной ситуации в этих странах с точки зрения эффективной деятельности государственного аппарата, подержания в обществе социального порядка и контроля. Что касается России, то можно констатировать затяжной кризис государственной власти, неэффективность государственного управления, гигантский рост того, что называется бюрократическим государством или, точнее, государством бюрократии. Кризис бюрократии, ее неэффективность вызвали огромную волну критики. Даже президент В.В.Путин не смог пройти мимо этой ситуации. «Наше чиновничество, — сказал В.В.Путин в своем послании Федеральному Собранию РФ в апреле 2005 г., — еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту». И несколько далее. «В наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии»10. В последнее время государственные СМИ и органы печати стараются придать бюрократии более привлекательный вид, и какие-то позитивные изменения в ее деятельности есть. Но в целом ситуация с государственным управлением остается очень тревожной. Бюрократией недовольны все. В качестве примера можно привести данные, полученные в результате двух социологических опросов «Бюрократия и власть в новой России» (руководитель исследования М.Горшков) и «Качества власти: восприятие и представления населения» (ЦИРКОН. 2005). Знакомство с результатами этих опросов позволяет утверждать о предельно низком уровне доверия народа к власти и бюрократии, о глубоком отчуждении власти от народа и общества11 . В газетно-журнальной публицистике называются самые разные способы или пути для исправления положения. Первая проблема. Если у государственных чиновников нет нужного образования для решения сложных проблем, то бюрократия должна учиться и, в первую очередь, за рубежом. Впрочем, большое количество российских чиновников уже прошла на западе управленческую переподготовку. Но ощутимых сдвигов пока не наблюдается. Вторая проблема, о которой постоянно любят говорить журналисты, заключается в том, что у нас слишком много чиновников или бюрократии и поэтому следует решительно сократить их численность. Впрочем, это довольно сомнительный аргумент. Бюрократии в стране не так уж много. Если сравнивать количество чиновников на душу населения, то в США их больше, чем у нас. Но дело, конечно, не в числе чиновников, в спорах о том, сколько их должно быть, нередко отсутствует главное. Важнее третья проблема, суть которой либеральная печать видит в том, что чиновники «не так сидят». Поэтому, мол, российскому обществу остро нужна административная реформа. Вот на Западе появился государственный менеджмент, озабоченный финансовой выгодой от работы государственных органов, и российская реформа должна пойти по этому пути. Опасности такого рода реформ очевидны и, прежде всего, это дальнейший рост коррупции. Но есть еще одна проблема более общего характера, связанная с бюрократией. Кажется, все согласны с тем, что чиновники, бюрократия все еще слишком много вмешиваются в жизнь, которую необходимо решительно освободить от бюрократического контроля и мелочной опеки. Лозунг — направить демократию на борьбу с бюрократизмом — очень правильный и привлекательный. Он появился в обществе сразу, как только началась перестройка. Но наша отечественная история еще раз показала, что бюрократия бессмертна. Именно она победила в антисоциалистической буржуазнодемократической революции, имевшей место в стране в конце 80-х — начале 90-х гг. XX в., и именно она в итоге осталась в выигрыше12. Следовательно, вопрос остается в том, как найти действенные, практические меры по дебюрократизации российского общества. В периодической печати высказано много резких, и, в об- щем-то, верных суждений по поводу бюрократии. Вместе с тем настораживает обилие критики при малом внимании к глубинным корням бюрократизма. То, что ее время от времени демонизируют, что она из рук вон плохо работает, это понятно. Но суть вопроса не в том, что она плохо работает, а в том, почему она плохо работает и кому выгодно время от времени ее демонизировать. Российская бюрократия действительно не так час то в отечественной истории имела привлекательный вид, но тем важнее показать, как возможно стране избавиться не от бюрократии как таковой, а от ее бесконтрольного поведения, которое вызывает вполне определенные чувства и которое ни один раз приводило к большим бедам в российском обществе. С одной стороны, в общественном сознании постоянно витает мысль о том, чтобы представить бюрократию враждебным населению классом или сословием со всеми вытекающими отсюда последствиями. А с другой стороны, в нем стойко существует чувство покорности, страха, бесполезности борьбы при виде такого демонического монстра, коим представляется бюрократия в общественном мнении. Философская методология анализа российской бюрократии разработана явно недостаточно, особенно применительно к современной ситуации. С философской точки зрения нельзя говорить о бюрократии вне связи с властью и государством, с уровнем развития общества. Прежде всего, важно рассмотреть взаимную связь и взаимную обусловленность высшей российской государственной власти, принимающей политические решения, и российской государственной бюрократии, призванной проводить принятые решения в жизнь. Конкретная литература по этому вопросу в основном представлена работами исторического, конкретносоциологического, политологического характера13. Гораздо меньше проводится исследований с социально-философских и общесоциологических позиций. Знание истории и теории западной бюрократии, конечно, необходимо для анализа и понимания общих черт российской бюрократии. Но формировалась бюрократия на Западе в принципиально других исторических условиях, чем в России. По этой причине изучение российской бюрократии нельзя проводить лишь в плане выявления ее специфических особенностей по сравнению с западной бюрократией. Здесь на первое место выходят принципиальные различия, а не сходства, что мы постараемся показать и обосновать. Обращает на себя внимание тот факт, что попытки в 90-е гг. реформирования российской бюрократии происходили сразу по нескольким направлениям. По мнению П.Г.Щедровицко- го, в российском обществе, «в современной чиновничьей прослойке существуют несколько классов. Это люди, ориентирующиеся на совершенно разные ценности, разные модели государственности, разные представления о том, в чем состоят функции государства. Это люди из разных миров, они говорят на разных языках. Грубо говоря, есть военно-мобилизационная модель государства. Модель патерналистская, модель социального государства и модель либерально-коммерческая, “государство услуг”. Их обслуживают три разных госбюрократии»14. Получается довольно странная и запутанная картина. Постоянно говорится о положительных достоинствах западной бюрократии, рациональной системе административного управления, расширяются масштабы обучения российских чиновников в западных образовательных центрах. Вместе с тем в чиновничью жизнь возвращается многое из того, что относилось к имперскому периоду развития России, например, петровский табель о рангах. И, наконец, известно, как много остается фрагментов советской системы государственного управления, которые также успешно функционируют и по-прежнему имеют немало достоинств. Можно ли соединить в создаваемой новой российской управленческой структуре разные модели в единую целостность с едиными требованиями к квалификации служащих, и, если это возможно, то на каких теоретических и идеологических принципах. Можно ли так просто взять и поставить задачу создания бюрократии по западному образцу, из какого времени брать этот образец. Многие говорят о веберовской концепции бюрократии как эталоне и образце. Но сегодня можно ориентироваться на отдельные ее черты, в целом и на Западе образ и место бюрократии с веберовских времен заметно изменились. Второе обстоятельство. Кризис бюрократии — это кризис высшей государственной власти, власти, принимающей политические решения и в отношении собственной бюрократии. Если власть ничего не может поделать со своей собственной бюрократией, то либо страна просто погибнет, либо в ходе мощных социальных потрясений власть получит тот новый облик, который позволит ей обрести политическую волю, понимание сути ситуации в стране и своей собственной бюрократии, границ собственных возможностей и практических действий. И, наконец, третье и главное обстоятельство. Глобализация в ее нынешнем виде поставила под вопрос существование независимых суверенных государств. Рыночный фундаментализм в теории и на практике считает государство анахронизмом. Однако великие державы, такие как Китай, Индия, Иран, целый континент Латинской Америки, пока не намерены отказываться от исторического права следовать своим собственным путем развития. Власть каждой великой державы ищет свои пути вхождения в глобальные процессы. Россия находится на перепутье. Неэффективность государственного управления есть показатель также и кризиса высшей государственной власти, поскольку до сих пор она не сделала стратегического выбора развития страны. Поэтому и преодоление кризиса российской власти есть непременное условие качественного обновления и структуры административно-управленческого аппарата, и повышения эффективности принятия и реализации управленческих решений. Несколько слов о понятийном аппарате. Прежде всего, необходимо развести понятие государства именно как высшую государственная власть, принимающую государственные политические решения, от понятия управленческой власти, принимающей управленческие властные решения. Будем ли мы прокачивать нефть по трубопроводу, который пройдет рядом с Байкалом, или будем строить трубопровод далеко в обход Байкала, — это государственное политическое решение, которое принял недавно президент под давлением общественного мнения. А вот просчитать, как выгодней проложить трубу и как дешевле и быстрее пустить магистральный трубопровод, должны сделать управленцы. Институты исполнительной власти обладают огромными возможностями ускорить или затормозить выполнение политического решения. Управленцы, чиновники нередко забывают про политический контекст, который определяет границы управленческого властного решения, за что их снимают с работы, несмотря на весь богатый управленческий опыт. Причина — непонимание тонкостей политики. Тот круг лиц, кто принимает непосредственное участие в принятии политических властных решений, обычно называют властной, правящей элитой, они не могут быть названы управ ленцами. Грань эта относительна, но не формальна и не условна. Она содержательна, и об этом у нас пойдет речь. К примеру, в учебнике «Государственная служба» говорится, что государственный аппарат с точки зрения структуры «есть совокупность органов, прежде всего исполнительных (административных), осуществляющих управление государством». С кадровой точки зрения государственный аппарат есть «определенным образом организованная совокупность служащих, иначе называемых кадрами или персоналом госслужбы, занятых повседневной работой по осуществлению исполнительно-распорядительной деятельностью государства»15. Государственная служба есть вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, главным образом, в трех ветвях власти — в исполнительных органах власти, в законодательных и судебных структурах. В большинстве стран Запада государственная служба называется публичной или гражданской службой или администрацией. Академия государственной службы при Президенте РФ переводится на английский язык как academy of public administration. В публицистике понятия чиновник, бюрократ, госслужащий имеют примерно одинаковый смысл, они синонимичны, но все же возникает вопрос, что лучше употреблять. В российском общественном сознании, в российской традиции понятие «бюрократия» исторически всегда было нагружено явным негативным смыслом. Он выражало и продолжает выражать вполне определенное отрицательное отношение к деятельности профессиональной социальной группы или слоя (государственных) служащих. Суть упрека этой группе со стороны общества состоит в неисполнении ею своих обязательств перед обществом, которые возложены на нее. Понятие бюрократии, по замечанию А.Г.Левинсона, «имеет, таким образом, собственный полемический потенциал, и потому может служить средством любому социальному субъекту, нуждающемуся в том, чтобы обосновать свои претензии интересами всего общества свои претензии к государственной власти (или претензии на государственную власть)»16. Вместе с тем сегодня в отечественной литературе предпринимаются определенные усилия с тем, что бы реабилитировать понятие бюрократии и говорить, например, о карьерном бюрократе, имея в виду позитивный профессиональный рост госслужащего. В современном русском языке невозможно придать нейтральный смысл понятию бюрократии и тем самым отдалить его от понятия бюрократизм с однозначно негативным смыслом. Бюрократия и бюрократизм в российском сознании накрепко связаны друг с другом. Примерно также, как связаны между собой аристократия как круг людей лучших и достойных и аристократизм как соответствующая аристократическая манера, способ поведения. Если проводить эту аналогию, оказывается, что бюрократизм есть способ, манера поведения бюрократии. Представляется удачным следующее определение бюрократизма: «в политическом плане — чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти, в социальном — отчуждение этой власти от народа; в организационном — канцелярская подмена содержания формой; в морально-психологическом — бюрократическая деформация сознания»17. Но можно ли сегодня, когда бюрократизм во всех своих обличиях принял такие размеры, говорить о нейтральном отношении к понятию бюрократ? По-видимому, бюрократия сможет приобрести в русском языке устойчивый положительный смысл только тогда, когда общество будет надежно избавлено от бюрократического произвола и бесконтрольности. Но в российской истории государственная служба, будучи в глубине своей государевой службой, почти во все времена несла на себе печать грубого и малообразованного бюрократизма. Конечно, это вина не только бюрократии и не столько бюрократии как таковой, постоянно играющей в российской истории глубоко противоречивую роль. Поэтому становится понятным тот факт, что население страны, согласно данным социологических опросов, гораздо поло- жительнее относится к термину госслужащий, чем к чиновнику или тем более к бюрократу18. Вряд ли можно принимать понятия бюрократический капитализм, бюрократический социализм или бюрократическое государство как имеющие нейтральный смысл. Следует признать, что понятие бюрократического государства получило широкое распространение в литературе19. Оно имеет два главных смысла. Бюрократическое государство есть государство, в котором бюрократизм достиг крайних пределов. Но есть и другой смысл, для нас более важный. В бюрократическом государстве высшая государственная власть фактически принадлежит бюрократии. Тенденции развития глобализации вновь оживили интерес к вопросу о безгосударственной форме самоорганизации жизни различных народов, но уже в новом глобальном контексте. В 90-е г. XX в. идеологи глобализма стали активно пропагандировать идею о том, что государственные национальные границы есть явление устаревшее, границы изжили себя. Эти идеи были поддержаны в нашей стране, в частности, Г.Х.Шахназа- ровым и А.П.Назаретяном20. Но последующие события показали всю идеологическую направленность этих рассуждений о конце национального государства21 . Роль и функции национального государства меняются в условиях глобализации, но принцип государственности сохраняется, и более того, приобрел еще большую важность как фундаментальный принцип современного мироустройства.