Природа государственной власти и государственной бюрократии в России
Мы говорили ранее в своих работах о природе российской государственности и пришли к выводу, что государственность есть порождение и форма российской цивилизации22. Более того, можно утверждать, что российская цивилизация (как, впрочем, и любая другая цивилизация) есть не просто живой социальный организм, а социоприродный организм, существующий в определенном канале исторической эволюции. Этот канал эволюции задает некоторые неизменные параметры локальной цивилизации, делая ее вполне определенным типом цивилизации, что и обусловливает определенный тип государственности в виде некоторого инварианта, как способа организации всей общественной жизни на территории государства. В философском плане российское государство, т.е. государственная власть, в том числе и административно-управленческая структура власти, имеет свою онтологию. Поэтому самая глубокая причина неэффективности реформ управления состоит в том, что существуют какие-то объективные ограничения на изменения властно-управленческой пирамиды, ее структуры и функций. Понимание природы этих ограничений открывает реальные пути к разработке методологии создания более эффективной государственной административно-управленческой структуры, современного государственного аппарата применительно к реалиям начала XXI в. В лоне российской цивилизации сформировался, устойчиво существовал и, видимо, продолжает существовать определенный тип государственности с присущим ему рядом фундаментальных атрибутивных черт. Необходимо принять и выявить этот архетип в качестве данности, а потом уже обсуждать, как относиться к нему, как можно воздействовать на него, если не на сущностное ядро архетипа, то на его периферию, сделать его проявления более современными и подвижными. Не менее важен философский рефлекс и по поводу того, как влияют внутренние и внешние условия существования государства на сам архетип, способствуют ли его сохранению или, напротив, постепенной трансформации или даже утрате своего сущностного ядра. Современные представления и дискуссии об онтологии российского типа государственности, его базовом архетипе весьма многообразны. Отечественная литература по этой проблеме настолько велика по своей численности, что делает обзор этой литературы чрезвычайно затруднительным делом. Суть этой хорошо известной проблемы состоит в признании многовекового существования в российской истории единоличной власти. Другое дело, что сегодня развернулось острая полемика между теми, кто говорит об исторической неизбежности сохранения традиции единовластия в тех или иных формах в обозримом будущем и теми, кто выступает за решительную борьбу и скорейшее преодоление этой традиции. Одним словом, современной — имперско-монархической, русско-православной, евразийской и ряду других антилиберальных позиций противостоит либеральный взгляд на будущее российской государ- ственности23. В этой проблеме и в этой борьбе много аспектов. Самое поразительное явление в современной политической жизни России состоит в том, что и политическая теория, и по литическая практика преимущественно ориентированы на воспроизведение некоторых сторон американской модели либерального (буржуазного) конституционализма. Конечно, исторический путь развития России отдельными сторонами похож на путь, пройденный и Соединенными Штатами, и Германией, и Францией. Однако в целом он выглядит более своеобразным, в нем больше различий, чем сходства. Для нас здесь представляет интерес, прежде всего, все то, что связано с пониманием природы, настоящего и будущего российской бюрократии. В онтологическом архетипе российской государственности можно выделить следующие наиболее существенные черты. 1. Единоличная власть и жесткая, иерархическая вертикаль власти. 2. Сакральный духовно-православный характер единоличной власти. 3. Государственный управленческий аппарат как инструмент реализации политических решений единоличной власти. При рассмотрении онтологических основ российского государства главная ее проблема состоит в особенностях онтологического статуса единоличной власти. Концентрация государственной власти в руках одного человека означает определенный способ принятия высших государственных решений и определенный способ организации всей властно-управленческой пирамиды. Это — вертикаль трансляции сверху вниз решений моновласти. Важно и другое. Властно-управленческая структура есть системообразующая социальная связь в российском обществе на протяжении, по крайней мере, последних пяти столетий. Таков инвариант российской власти независимо от господствующей в государстве идеологии, отношение к которому нельзя строить исходя из политических оценок или предпочтений. Напротив, необходимо выявить онтологию «политического» в его российском варианте. Конкретное общество всегда есть совокупность связей и отношений между людьми, живущими в данном обществе. Если в обществе отсутствуют экономические связи между людьми и, соответственно, между различными региональными территориями, то общество может устойчиво существовать только при наличии целостной структуры прямых, непосредственных отношений господства и подчинения сверху донизу, т.е. того, что и называется прямой вертикалью государственной власти24. Разрушение вертикали власти есть разрушение государства и общества. Преодоление жестко централизованной вертикали власти возможно при появлении эффективной совокупности экономических отношений между людьми в форме товарноденежных, вещественных отношений между людьми. Но декларация желательности этого перехода должна быть подкреплена анализом реальных возможностей, реальных путей, способов и времени перехода к другой системе отношений между людьми. А пока этого перехода не произошло, страна, если она желает существовать, должна иметь жесткую вертикаль, как некий императив, которому нет альтернативы. Разумеется, при таком устройстве власти политическая сфера в обществе становится чрезвычайно узкой. Особенно это отражается на публичной политике. Отсюда, собственно говоря, и вытекает известная оценка такого государственного устройства, когда в действиях единоличной власти усматривается стремление «загнать» политическую жизнь в сферу административно-управленческую. В отечественной литературе в ходе обсуждения вопросов укрепления российской государственности значительная часть авторов вынуждена так или иначе признавать невозможность преобразования многовековой матрицы российской государственности в либеральную матрицу, что не исключает встраивания отдельных важных элементов либерально-демократического западного государства в новую историческую форму российской государственности25 . Если высшая власть — это то, что нельзя рушить, не разрушая одновременно государственный и общественный строй, не ставя под угрозу само существование цивилизации, то именно поэтому она обретает черты сакральности, т.е. становится абсолютной ценностью. Сакральность обусловливает неразрывность единоличной государственной власти и народа. Персо- нофикация государства в виде единоличной власти выступает способом, условием его стабильного существования. Духовноэтическая основа государства выражена в императиве едино личной государственной власти — следовать идее «общего блага». Первое лицо есть олицетворение воли и благополучия государства и народа. Первое лицо, по определению, должно представлять свои обликом сгусток политической воли, который удерживает страну от явлений разложения и распада. Огромная концентрация власти и политической воли оказывается естественной и необходимой стяжкой территории страны в единое государственное целое. Структура власти в своей практической деятельности представляет нечто похожее на атомную электростанцию, использующую энергию атома в мирных целях. Она генерирует в рамках парадигмы власти целенаправленную волю и передает по всей управленческой структуре сверху вниз. Чем больше территория страны и чем меньше число государственных управленцев, «государевых слуг», оказывается проводниками власти, тем более самостоятельными они вынуждены быть в силу конкретных обстоятельств. Отсюда высокий уровень произвольности принимаемых ими решений или попросту произвола. Чтобы уменьшить границы произвола, необходимы не только хорошо выстроенная иерархическая структура управления, но и достаточное число управленцев на единицу населения. К примеру, Петр I провел радикальную реформу системы государственного управления, взяв шведскую модель управления за образец. Эта модель была выстроена в соответствии с камералистским учением о государственном устройстве, которое отличалось двумя характерными чертами: строго функциональным принципом деятельности центральных учреждений и четкой специализацией и регламентацией обязанностей чиновников, коллегиальностью принятия решений. Но Петр распорядился сочетать шведскую систему с русскими обычаями. Это означало одно. «Государь ни с кем власть не делил, никому не делегировал, а лишь поручал выполнить какое-нибудь государево, временное или постоянное, дело»26. За выполнение поручения полагалась награда в виде жалования, но это не была заработная плата. Первый человек имеет ближайшее окружение, небольшое число людей, которые работают рядом с ним и имеют, так или иначе, к нему регулярный доступ. Это личная опора первого человека, его единомышленники, круг людей, вырабатывающих политическую стратегию. К ним относятся также некоторые из тех, кто занимает ключевые административные посты, разумеется, с согласия первого человека. Это политическое ядро единоличной власти, которое вряд ли можно отнести к управленческой бюрократии. Д.Андреев и Г.Бордюгов назвали это политическое ядро власти доменом единоличной власти27 . В историческом плане этот домен или политядро представлял собой сначала царский двор, потом Собственную его императорского величества канцелярию, далее аппарат ЦК компартии, наконец, администрацию Президента. Важно заметить, что правящее политическое ядро обладает практически абсолютной властью. Оно обсуждает и принимает важнейшие государственные решения. Главное — отсутствие гласности и формализма. В этом круге лиц не допускается выражение публичного несогласия с решениями первого лица, а тем более существования открытой оппозиции. В качестве нормы выступает скрытая от посторонних глаз (подковерная) борьба внутри ближайшего окружения за принятие того или иного решения. Тот, кто нарушает неписаные правила, немедленно изгоняется. Все это называется некоторыми авторами византийским наследием российской власти. Независимо от названия основополагающих документов, идет ли речь о своде законов российской империи или о Конституции, в них ясно говорится о том, что первое лицо определяет основные направления внешней и внутренней политики страны. Разработанные и подписанные первым лицом официальные материалы — указ императора, доклад первого секретаря или послание президента — по сути дела есть определенная им и его ближайшим окружением, политическим ядром, государственная стратегия, а нередко и тактика проведения стратегической линии государственным аппаратом. Единственный человек, перед которым реально отчитывается администрация, центральный комитет или царская канцелярия, — это первый человек. Следующая отличительная черта российского типа государственности — административно-управленческий аппарат и чиновничество как инструмент реализации политических решений единоличной власти. Постоянно усложняющиеся управ ленческие структуры функционально разделены, но не с точки зрения сущности власти, если иметь в виду принцип разделения власти. Интересно, что М.Н.Сперанский, реформатор императорской структуры власти при Александре I, в свою реформу власти закладывал именно принцип функционального разделения законодательной и исполнительной власти, как двух отделений внутри государственного кабинета. Он писал, что «они в существе своем суть два отделения внутри государева кабинета; но во мнении народном представляют места внешние и умеряют собою самодержавие»28. Высший уровень чиновничества можно отнести к правящей властно-управленческой элите, правящему слою бюрократии. Конечно, нет жесткой границы между доменом или политическим ядром, т.е. ближайшим окружением первого человека, и правящей властно-управленческой элитой. Но все же такая граница существует. Единоличное правление требует, как правило, определенной проработки проектов решений, согласования деталей, предварительного уведомления правящей элиты о готовящихся решениях и т.д. Поэтому первое лицо по мере необходимости создает временные или постоянные совещательные органы, в которых отрабатывается механика взаимодействия между первым лицом, его ближайшим окружением и государственными властно-управленческими структурами, например, создается совещательный орган — Государственный Совет. Ниже, в иерархии властной структуры располагаются чиновники-управленцы, одним словом, бюрократия среднего и низшего уровней, не имеющая явного политического веса и влияния на общегосударственном уровне. Важным условием эффективности работы вертикали власти является прямой контроль первого лица и его ближайшего окружения за деятельностью и взглядами правящей властноуправленческой элитой, за верхушкой бюрократии. Поэтому при обсуждении вопроса о том, является ли работа в управленческих структурах «государевой службой» или государственной службой приходится констатировать, что, конечно, прежде всего, это государева служба как самая отличительная черта вертикали власти. Но не только. Если в первом лице нераздельно сливаются государственная власть с государством, то «госуда рева служба» есть также и государственная служба. Но это во вторую очередь. Преданность отечеству может стоять у конкретного чиновника выше в иерархии ценностей, чем конкретный правитель, однако при публичном объявлении своих предпочтений он многим рискует. В связи со сказанным трудно согласиться с весьма распространенной точкой зрения о российской бюрократии как о правящей силе. Так, к примеру, А.А.Воротников пишет, что «Русь, Россия на всем протяжении своего существования по сути, но не по форме был типичным бюрократическим государством, в котором не царь, не правитель, а чиновник и его бюрократический аппарат был главным действующим лицом государства»29. Независимо от того, как понимать бюрократию, или сугубо негативно, или нейтрально как чиновничество, несомненно, такая позиция является односторонней. Здесь нужен более дифференцированный анализ. Когда В.О.Ключевский процитировал слова императора Николая I о том, что Россией правит не император, а столоначальники, это вовсе не означало превращения бюрократии в главного субъекта власти30 . Стягивание огромного пространства российской империи есть очень сложная и тяжелая функция административно-управленческого чиновничества. Государство возникло таким, каким оно возникло, оно занимает огромное и малоосвоенное пространство с многоэтничным и многоконфессиональным населением. Это некая данность, с которой необходимо считаться в первую очередь. Отсюда буквально онтологическая двойственность роли государственного управленца, чиновника, бюрократии. С одной стороны, чиновничество — это хребет государства, его несущая опора, как и сама организационно-управленческая структура. Легко разрушить ее, но исторический опыт показал, как невероятно трудно восстановить даже то, что было разрушено, а о создании нового и говорить не приходится. Но, с другой стороны, чиновничество, бюрократия может в известные периоды диктовать высшей власти условия, ибо она понимает, что без нее нет государства. Поэтому высшая власть и правящая элита постоянно использует народ в качестве средства давления на административно-управленческую бюрократию с тем, чтобы она меньше думала о себе, а боль ше, как любит выражаться власть, о благополучии государства и народа, была надежным приводным ремнем, в первую очередь, для самой власти. С исторической точки зрения чиновничество, оно же бюрократия, постоянно находится в ситуации между молотом и наковальней. Отсюда ее особая неоднородность по психологическим качествам и ценностным установкам. Одна части бюрократии стремится работать, по мере возможностей, на себя, а другая — честно и добросовестно во имя благополучия страны независимо от обстоятельств и нередко самодурства вышестоящего начальника. Какие настроения являются доминирующими, зависит от конкретного исторического периода, переживаемого страной. Политическая воля и концентрация власти высшего лица государства должны доходить до самых окраин государства — это условие его прочного существования и функционирования, хотя и нередко застойного. Ценностной составляющей российского умонастроения являлось во все времена твердое убеждение в том, что первое лицо в государстве есть единственный человек, который до конца знает, куда должно идти государство, во имя каких высших ценностей и целей оно существует. И что первое лицо действует в этом направлении, даже если оно прагматически действовало в другом направлении в виду конкретных обстоятельств, а порою и вне связи с ними. Первое лицо, по мнению народа, как обладатель знания, нередко тайного, высших ценностей и целей, стоит выше всех исторических превратностей жизни. Поставить под сомнение мысли и дела первого лица — означало в истории российского государства поставить под сомнение легитимность, законность нахождения у власти первого человека. Отсюда источник волнений и смут, угроза самому существованию государства, его устоям. Подчеркнем еще раз. Онтологические основы российской государственности, архетипы остаются на протяжении всей истории в главном неизменными. Независимо от идеологических пристрастий нужно признать, что российская история пока не смогла радикально «исправить» онтологию государства и власти, а следовательно, и всю властно-управленческую структуру государства. Вопрос поэтому нельзя ставить так, что, мол, российские первые лица, власть в целом в те или иные периоды истории были недостаточно решительны в борьбе с бюрократическим наследием прошлого. Дело здесь в другом — в цивилизационной специфике российского общества и его истории. Конечно, с дремучестью, невежеством, непрофессионализмом нужно бороться. Но, прежде всего, следует четко развести то, что относится к невежеству и пережиткам, а что составляет онтологическую природу государства и власти, архетипы, с которыми нельзя прямолинейно бороться, пытаться их немедленно и до конца искоренить. Такая постановка вопроса вовсе не означает, как это нередко трактуется, апологию единоличной власти, ее произвол, нежелание следовать европейским идеям свободы и демократии, а тем более призыв к возвращению монархии, дореволюционной империи и т.д. К сожалению, онтологические основы российского государства и власти поняты философской и политической мыслью явно недостаточно, особенно применительно к современной ситуации. Сторонники либеральной парадигмы, относятся, как правило, к авторитарной модели российской власти как, к традиционализму, который следует решительно искоренять. В связи с этим можно упрекнуть сторонников либеральной парадигмы в том, что они не хотят считаться с онтологической основой государства как с непреложным объективным фактором. Нельзя проблему власти сводить только к отсутствию политической воли, к принятию чисто политического решения по решительному искоренению бюрократического произвола, бюрократизма с помощью очередного решительного перетряхивания всей административной структуры. Но длительного эффекта от проведения административных реформ, кажется, в истории России не было ни разу. Конечно, бюрократический произвол, как и произвол первого лица, могут иметь самые тяжелые негативные последствия для развития общества. Страна много раз проходила через эти испытания. И как показывает история, стратегически окончательного решения до сих пор не было получено ни в теоретическом плане, ни тем более в практическом. В разные периоды речь шла о том, чтобы найти какое-то прагматически приемлемое решение. Поэтому сегодня вопрос в том, как найти та кое решение применительно к современной ситуации в стране, показывающее положительные перспективы развития российского государства на обозримое будущее. Волюнтаристское пренебрежение онтологической основой государства и власти порождает в социальном организме многочисленные социальные патологии и проблемы, препятствующие дальнейшему развитию. Российская история постоянно демонстрирует нам попытки перенесения на отечественную почву чужих властных структур, Это все равно что пересаживать в организм чужеродные органы и надеяться на то, что они не только не будут отторгнуты, но и начнут немедленно эффективно работать. Медицина научилась все это делать, но далеко не сразу и далеко не всему. Это исключительно сложный и многогранный процесс. А потом политики и многие теоретики государства в такой ситуации удивляются, почему в России периодически происходят социальные потрясении — восстания, бунты, революции и гражданские войны, которые приводят либо к замене одной правящей элиты другой, либо вообще к разрушению всей вертикали власти. Впрочем, к тем же результатам приводит и упорное нежелание высшей власти что-либо менять в административно-управленческой структуре в стране. Теперь важно посмотреть в динамике, как меняются в истории отношения между первым лицом, правящей политической элитой, государственной административно-управленческой бюрократией. Другими словами, выяснить, какие происходили объективные изменения в ходе исторического развития в онтологических основах власти, как они в той или иной мере осознавались властью и какие делались попытки реформирования всей вертикали власти, в том числе административных структур, как это сказывалось на положении, роли и поведении чиновничества, государственной бюрократии в целом. Цель сегодняшних исследований и должна состоять в том, чтобы выработать современное понимание оптимальной формы властно-управленческой вертикали, которое бы в полной мере отражало реальную онтологическую сущность государства и власти и, вместе с тем, происходящие в ней реальные изменения. И на этой основе показать реальные рамки дальнейшего совершенствования всей властной вертикали применительно к ситуации, сложившейся в стране и в мире в начале XXI в. Серьезную помощь может оказать в решении этого вопроса современная методология, особенно системные и синергетические методы в той их части, которые связаны с пониманием процессов исторического развития31. Ксожалению, особенность многих философских работ, использующих современную методологию, состоит в том, что они не принимают во внимание онтологические основы российского государства и власти. В этой методологической литературе, как правило, отсутствует один самый важный вопрос, связанный с обоснованием границ применимости естественнонаучной методологии для изучения общественных явлений, хода истории вообще, российской истории в частности. Попытки заменить философию истории, философский анализ истории социосинергетикой предпринимались в последнее время не один раз. Для ученых-синергистов здесь никаких проблем нет. С.Гомаюнов, один из активных сторонников создания синергетики истории, утверждает, что «синергетика придает научный смысл проблеме, которая представлена философской метафорой “судьба России”»32. Конечно, здесь ему следует возразить, что философские проблемы решаются только в рамках философии. А пренебрежительное отношение к «судьбе России», которую он считает лишь литературной метафорой, означает умаление важности духовной стороны жизни общества, тех непрестанных духовных поисков русской, российской общественной мыслью последних столетий, в отношении выбора Россией своего национального пути развития. Автор имел возможность критически высказаться по этому поводу33 . В более широком плане это проблема разработки философского категориального, понятийного аппарата, необходимого для адекватного описания и объяснения российской социальной реальности. Эффективность применения методологии зависит от того, насколько понята культурно-историческая специфика российского социального организма. Успешно применить методологию с целью создания эффективного управления можно только на основе философского понимания природы власти, бюрократии, государственного управления в целом, на основе философского анализа исторического процесса развития российского общества.