Лекция 6. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
1. Особенности социальной политики в России. 2. Направления социальной политики муниципального образования. Наиболее масштабной задачей социально ориентированной экономики государства является деятельность по социальной защите всех слоев общества и по выработке стратегии эффективной социальной политики. Формой ее реализации выступает фактический образ действий государства, воплощенный в социальную политику. Социальная политика — это политика, направленная на изменение уровня и качества жизни населения, смягчение противоречий между участниками рыночной экономики и предотвращение социальных конфликтов на экономической почве. Суть социальной политики заключается в поддержании отношений как между социальными группами, так и внутри них, в обеспечении условий для повышения благосостояния, уровня жизни членов общества, в создании социальных гарантий, формировании экономических стимулов для участия в общественном производстве. Большое значение имеет качественное управление социальной сферой на всех уровнях публичной власти: федеральном, региональном, муниципальном. Социальную сферу принято представлять в виде следующих основных компонентов: ? занятость, условия труда и отдыха; ? уровень материального благосостояния; ? обеспеченность жильем и бытовые условия; ? условия воспитания, образования и здравоохранения; ? возможности освоения духовных ценностей; ? доступность участия в управлении общественными делами. В сложившейся практике социально уязвимыми в России считаются: семьи с низким денежным доходом на члена семьи (чаще всего это многодетные семьи); семьи, потерявшие кормильца; матери, воспитывающие детей в одиночку; инвалиды; престарелые; пенсионеры, получающие недостаточное пособие; студенты, живущие на стипендию; безработные; лица, пострадавшие от стихийных бедствий, политических и социальных конфликтов, незаконного преследования. В ряде случаев к социально уязвимым слоям относят детей. Все эти люди нуждаются в социальной поддержке со стороны общества, государства, каждого конкретного муниципального образования. Социальная поддержка может проявляться в самых разнообразных формах: в виде денежной помощи, предоставления материальных благ, бесплатного питания, приюта, крова, оказания медицинской, юридической, психологической помощи, покровительства, опекунства, усыновления и т. д. Право российских граждан на социальную защиту гарантировано Конституцией РФ и регламентировано законодательством РФ. Основными нормативными актами, составляющими законодательную базу социальной защиты в России, являются: 1. Закон РФ «О занятости населения в РФ» от 19 апреля 1991 года. 2. Закон РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» от 12 февраля 1993 года. 3. Федеральный закон РФ «Об основах социального обслуживания населения в РФ» от 10 декабря 1995 года. 4. Федеральный закон РФ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2 августа 1995 года. 5. Закон РФ «О социальной защите инвалидов в РФ» от 24 ноября 1995 года. 6. Федеральный закон РФ «О ветеранах» от 12 января 1995 года. 7. Федеральный закон РФ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19 мая 1995 года. 8. Федеральный закон РФ «О погребении и похоронном деле» от 12 января 1996 года. 9. Федеральный закон РФ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» от 1 апреля 1996 года. 10. Федеральный закон РФ «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999 года. 11. Федеральный закон РФ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» от 15 декабря 2001 года. 12. Федеральный закон РФ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» от 15 декабря 2001 года. Положения перечисленных федеральных законов конкретизированы в целом ряде подзаконных нормативных актов. Таким образом, российское законодательство в социальной сфере в настоящее время регулирует предоставление гражданам пенсий по возрасту, пенсий за выслугу лет, пенсий по инвалидности, пенсий по случаю потери кормильца и социальных пенсий, пособий по безработице, пособий по временной нетрудоспособности, пособий по беременности и родам, шесть разновидностей пособий на детей, систему пособий и компенсационных выплат при наступлении различных жизненных ситуаций (пособия неработающим трудоспособным гражданам, осуществляющим уход за инвалидом первой группы, а также за ребенком-инвалидом в возрасте до 16 лет, социальное пособие на погребение, различные пособия и компенсационные выплаты гражданам, пострадавшим от радиации и т. п.) и более ста видов льгот и услуг. Социальная политика реализуется через социальное планирование и управление посредством системы социальных мероприятий и программ, вводимых федеральными, региональными и местными органами власти. Финансирование подобных социальных программ осуществляется за счет бюджетов всех уровней, специально создаваемых негосударственных фондов. Развитие самоуправления предполагает формирование соответствующего социального механизма, который наряду с хозяйственным механизмом общества является регулятором социальных процессов. И одной из главных задач органов местного самоуправления является формирование и реализация муниципальной социальной политики. Муниципальная социальная политика — это система целей, задач и механизмов их реализации, направленных на обеспечение населения социальными услугами, на содержание и развитие социальной сферы муниципального образования. Существует три основных уровня социальной политики, различающиеся по целям, функциям, субъектам и механизмам реализации. На верхнем, федеральном уровне, разрабатывается нормативно-правовая база, принимаются основные законы, и формируется система взаимоотношений между субъектами разного уровня. Утверждается бюджет, содержащий в своей расходной части статьи централизованного финансирования направлений социального развития, определяются перечни категорий населения, за социальную защиту и обеспечение которых несет ответственность федеральный субъект управления. На уровне региональной социальной политики решаются задачи обеспечения комплексного, сбалансированного развития территории, конкретизируются и наполняются специфическим содержанием те или иные положения федеральных решений, вырабатываются механизмы их привязки к региональным проблемам. Местный уровень призван в значительно большей мере конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной социальной политики, привязать их к особенностям тех или иных муниципальных образований, учесть специфику демографических, экологических, ресурсных и прочих характеристик муниципального образования. Местная социальная политика должна представлять собой комплексное, многослойное образование, стержнем которого являются требования федерального уровня. На них накладываются региональные требования, и вся эта система на местном уровне дополняется решениями и мероприятиями, предъявляющими дополнительные требования к системе социального управления. Современная муниципальная социальная политика должна строиться с учетом следующих основных принципов: – приоритетность проблем социальной защищенности населения в условиях вхождения в рынок; – повышение роли личного трудового вклада в удовлетворение материальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения; – формирование нового механизма обоснования и реализации социальной политики. К основным направлениям муниципальной социальной политики, фактически реализуемым органами местного самоуправления, следует отнести: – содействие занятости населения и обеспечению благоприятных условий труда на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования; – помощь обеспечению граждан жильем через создание условий для жилищного строительства и прямое обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; – участие в обеспечении социальной поддержки отдельных групп населения; – организация муниципальной системы здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; – организация предоставления образовательных услуг, содержание и развитие муниципальных учреждений, учреждений культуры и мест массового отдыха, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; – создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании, содержание муниципальных физкультурно-спортивных сооружений; – реализация муниципальной молодежной политики. Такая разработка осуществляется и реализуется органами местного самоуправления с привлечением широких слоев общественности. В представительном органе муниципального образования, как правило, создаются комитеты и комиссии по социальной политике. Социальную защиту можно определить как систему законодательных, экономических, социальных и социально-психологических гарантий, обеспечивающую всем трудоспособным гражданам равные права и условия для повышения своего благосостояния за счет личного трудового вклада, экономической самостоятельности и предпринимательства, а нетрудоспособным и социально уязвимым слоям населения (в первую очередь инвалидам, пенсионерам, многодетным семьям и т. п.) — преимущества в пользовании общественными фондами потребления, прямую материальную и социально-психологическую поддержку в различных ее формах. Объектом социальной защиты являются социально неблагополучные, малообеспеченные и нуждающиеся в помощи и поддержке группы населения. Соответственно местная политика в области социальной защиты населения представляет собой деятельность муниципального субъекта управления по формированию и реализации комплекса мероприятий, направленных на недопущение попадания уязвимых групп населения (отдельных граждан) в зону крайнего социального неблагополучия. К числу основных задач, решаемых в процессе работы по организации муниципальной системы социальной защиты, относятся: - анализ основных факторов, определяющих степень социального неблагополучия на территории, критериев выделения объектов защиты по признакам социального неблагополучия и социальной незащищенности; – выявление групп населения, относящегося к социально незащищенным и социально неблагополучным, построение типологии объектов социальной защиты по признакам малообеспеченности и социального неблагополучия; – определение основных направлений разработки модели социальной защиты, адекватной содержанию экономических преобразований, реальным возможностям бюджета, наличию дополнительных источников средств и субъектов социальной защиты; – разработка организационно-экономических принципов формирования механизма социальной защиты, форм и методов оказания адресной социальной помощи. Формирование и реализация местной политики в области социальной защиты населения осуществляются, таким образом, в рамках адресной социальной защиты конкретных групп и слоев населения, отдельных граждан. В основе этих процессов лежат важнейшие принципы: ? повышения качества жизни населения муниципального образования; ? равенства в социальной поддержке городского и сельского населения; ? адресности, предполагающей оказание упреждающей помощи гражданам, имеющим на нее право; ? комплексности помощи, предусматривающей возможность предоставления одновременно нескольких видов помощи (денежной, натуральной, в виде льгот или услуг и др.); ? самостоятельности местных органов власти, предприятий и организаций в оказании социальной помощи населению; ? социального реагирования, предполагающего периодическую индексацию средств, направляемых на социальную защиту, и контроль со стороны местных органов власти за жизненным уровнем населения. Социальная защита на местном уровне может быть представлена в виде комбинации двух составляющих: во-первых, это единая скоординированная общегосударственная (региональная) социальная политика, реализуемая на данной территории, и, во-вторых, комплекс мер, в дополнение к ней проводимых органами муниципального управления. Рассмотрим структуру и полномочия муниципальной системы социальной защиты населения на примере города Челябинска8. В соответствии со ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в случае делегирования государственных полномочий передача их должна предусматривать материальное и финансовое обеспечение на их исполнение. В настоящее время в Челябинской области приняты следующие законодательные акты по исполнению государственных полномочий: – Закон Челябинской области «О предоставлении субвенций местным бюджетам на предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» от 9 ноября 2004 года № 281-ЗО. В соответствии с законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 6 мая 2003 года № 52-ФЗ функции по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг возложены на органы местного самоуправления. Функции по назначению и финансированию жилищных субсидий исполняют управления социальной защиты населения. – Закон Челябинской области «О ежемесячном пособии на ребенка» от 12 ноября 2004 года № 99-ЗО. В соответствии со ст. 4 данного закона функции по назначению детских пособий осуществляются органами местного самоуправления. В Челябинске данные функции исполняют управления социальной защиты населения. – Закон Челябинской области «О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий в Челябинской области» от 9 ноября 2004 года № 282-ЗО. В связи с тем, что эта категория граждан относится к льготникам субъектного уровня и льготы для них предоставляются в натуральном виде, исполняют эти функции органы социальной защиты населения. – Закон Челябинской области «О мерах социальной поддержки ветеранов в Челябинской области» от 30 ноября 2004 года № 327-ЗО, в соответствии с которым льготы в натуральном виде предоставляются ветеранам труда и труженикам тыла. Данную функцию исполняют также органы местного самоуправления в лице органов социальной защиты населения. – Закон Челябинской области «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере социального обслуживания населения» от 30 ноября 2004 года № 321-ЗО. В соответствии со ст. 1 данного закона полномочия по социальному обслуживанию населения передаются органам местного самоуправления в части обеспечения деятельности учреждений социального обслуживания населения. – Закон Челябинской области «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 30.11.04 № 332-ЗО. На органы социальной защиты населения возложены функции по назначению и выплате пособий на опекаемых детей, государственного обеспечения приемных семей. В областном законе «Об областном бюджете на 2007 год» в виде субвенции предусмотрены финансовые средства на социальное обслуживание населения, предоставление льгот ветеранам труда и труженикам тыла, реабилитированным, предоставление жилищных субсидий, выплату детских пособий, пособий на опекаемых и приемных детей. Однако в объеме субвенции не предусмотрены расходы на содержание штатов, которые обеспечивают реализацию передаваемых государственных полномочий на территории города Челябинска. С 1 января 2005 года в соответствии с Федеральным законом № 122 полномочия по финансированию мер социальной поддержки граждан разграничены между бюджетом Российской Федерации и бюджетами субъектов Российской Федерации. Количество граждан, относящихся к льготным категориям федерального уровня, составляет 86 173 человека. Указанным категориям граждан вместо части льгот предоставляется ежемесячная денежная выплата. Льготы по оплате жилья, коммунальных услуг и твердого топлива предоставляются в натуральном виде. Финансирование данных расходов обеспечивается муниципальными органами социальной защиты населения. Кроме того, постановлением Губернатора Челябинской области от 30 марта 2005 года № 110 на органы социальной защиты возложены функции по продаже единых льготных социальных проездных билетов. Количество граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, финансируемых за счет средств бюджета Челябинской области, составляет 119 113 человек. Ветеранам труда, труженикам тыла, реабилитированным гражданам и гражданам, пострадавшим от политических репрессий, льготы предоставляются в натуральном виде. Перечень льгот для данных категорий остается прежним. Кроме переданных государственных полномочий органы социальной защиты населения исполняют и муниципальные полномочия в сфере социальной защиты населения. К ним относятся: 1. Реализация городских целевых программ в сфере социальной защиты, включающих: ? оказание адресной материальной и натуральной помощи малообеспеченным гражданам; ? организацию ежедневного горячего питания в муниципальных столовых; ? предоставление льготных бытовых услуг (ремонт и уборка квартир, услуги доставки транспортными единицами службы «Социальное такси»); ? выплату муниципальных социальных пособий; ? организацию отдыха и оздоровления детей из социально незащищенных категорий семей; ? проведение массовых культурных мероприятий для различных категорий граждан города; ? обеспечение интеграции граждан с ограниченными возможностями здоровья в обществе; ? реализацию мер, направленных на решение социальных, социо-культурных, бытовых проблем граждан старшего поколения; ? проведение мероприятий по профилактике детской безнадзорности, социального семейного неблагополучия. 2. Функции по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, а также лиц, признанных в установленном порядке недееспособными или ограниченно дееспособными. 3. Создание и обеспечение деятельности муниципальных учреждений социального обслуживания. Так, из средств муниципального бюджета финансируются следующие учреждения: ? «Социальная гарантия». Оказывает социальные услуги по заключенным с пожилыми гражданами договорам ренты и пожизненного содержания с иждивением. ? «Центр общественных объединений». Осуществляет координацию деятельности различных общественных организаций города, обеспечивает взаимодействие органов власти, бизнес-структур, общественных объединений при реализации социально значимых проектов и программ. ? Комплексный социальный центр по оказанию помощи гражданам «БОМЖ». Предоставляет социальную поддержку лицам без определенного места жительства. Создан в 2004 году. ? «Социальный дом ветеранов» (2006 г.). Обеспечивает социальное, медицинское, бытовое, культурное обслуживание проживающих в данном жилом доме ветеранов войны и труда. 4. Обеспечение доступности городской среды для инвалидов, маломобильных групп населения. Органы социальной защиты населения участвуют в приемке новых объектов, согласовывают акты государственной приемки социально значимых объектов при условии соблюдения требований доступности для инвалидов. Таким образом, муниципальная социальная политика строится в русле социальной политики государства и во взаимодействии с органами государственной власти, в первую очередь — с органами власти субъектов РФ. Поэтому успешная реализация муниципальной политики не сводится только к выполнению органами местного самоуправления своих функций в социальной сфере, но также зависит от формирования социальной политики на вышестоящих уровнях: региональном и федеральном.