Лекция 10. ПОЛИТИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
1. Муниципальная политика в области охраны здоровья населения. 2. Особенности медицинского обслуживания населения в современных условиях. Современная отечественная и международная политика в области общественного здравоохранения исходит из количественной оценки здоровья людей в масштабах регионов и стран. Это позволяет более научно выделять приоритетные проблемы в области здоровья и планирования программ по здоровью населения на всех уровнях, от местного и регионального до общенациональных. Состояние здоровья населения в России в настоящее время характеризуется низким уровнем рождаемости (10,5 случая на 1000 населения), высоким уровнем общей смертности (16 случаев на 1000 населения), особенно среди мужчин трудоспособного возраста. Ежегодно среди населения Российской Федерации регистрируется более 200 млн различных заболеваний. Основными из них являются болезни органов дыхания (26 %), болезни системы кровообращения (11 %), органов пищеварения (8 %); инвалидность имеют более 1,1 млн человек. Показатели здоровья отрицательно сказываются на продолжительности жизни, которая в 2004 году составила 65,5 года, в том числе у мужчин — 59 лет, у женщин — 72 года. По продолжительности жизни мужчин Россия занимает в мире 134-е место, по продолжительности жизни женщин — 100-е26. Здравоохранительная политика является одним из важнейших направлений в системе муниципальной деятельности. Соблюдение конституционных гарантий по оказанию медицинской помощи (ст. 41) и созданию благоприятных санитарно-эпидемиологических условий жизнедеятельности населения предполагает структурные преобразования в системе здравоохранения. Они предусматривают: 1) новые подходы к принятию политических решений и формированию бюджетов всех уровней с учетом приоритетности задач охраны здоровья населения; 2) формирование новой нормативно-правовой базы деятельности учреждений здравоохранения в условиях рыночной экономики. С 1 января 2005 года вступил в силу Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Основная часть поправок этого закона направлена на реформирование системы межбюджетных отношений в сфере финансирования здравоохранения; 3) приоритетность в системе здравоохранения профилактических мероприятий по снижению заболеваемости и смертности населения, угроз возникновения эпидемий. В последние годы происходили значительные изменения в структуре заболеваемости населения, связанные в первую очередь со значительным сокращением инфекционной и паразитарной патологии. В период 1997–2003 годы уровень общей заболеваемости населения имел тенденцию к росту. У взрослых он составлял 14,3 % (с 1 072,6 до 1 252,3), у подростков 28,9 % (с 1 232,3 до 1 733,9), у детей 24,9 % (с 1 565,4 до 2 084,4)27. В связи с этим в рамках приоритетного национального проекта признано целесообразным разработать общенациональную программу развития профилактической медицины, ориентированную прежде всего на укрепление здоровья именно здоровых людей. С этой целью следует возобновить координацию санаторно-курортного дела со стороны государства, принять законодательное решение о государственных гарантиях капиталовложений в развитие российских курортов. С другой стороны, каждая организация независимо от форм собственности в состоянии добиться, чтобы каждый работник проходил санаторно-курортное лечение; 4) защиту прав пациента на получение своевременной и качественной медицинской помощи как исходное условие формирования здорового образа жизни. Федеральный закон № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года внес соответствующие коррективы в основы законодательства об охране здоровья граждан в РФ и реформу здравоохранения. Дело в том, что в отличие от помощи услуга всегда бывает платной. И потребитель медицинских услуг вправе требовать, чтобы они были представлены ему в полном объеме и качественно. Муниципальные органы управления здравоохранением осуществляют свою деятельность в соответствии с планами, сформированными с учетом региональных планов развития здравоохранения, анализа состояния здоровья населения муниципального образования, имеющихся местных ресурсов отраслевой системы. Главной проблемой российской медицины является недостаточное финансирование. Всемирная организация здравоохранения считает, что на охрану здоровья должно идти не менее 5 % ВВП страны, но, к великому сожалению, в нашей стране сейчас реально тратится менее 3 %. За прошедшие годы подавляющее число регионов не сумело обеспечить финансирование гарантированного законом минимального объема бесплатных медицинских услуг, определенного базовой программой обязательного медицинского страхования, поэтому все большая часть медицинских услуг, предусмотренных этой программой, становится платной. Платные услуги чаще всего предоставляются в первоочередном порядке, при этом увеличивается время ожидания для тех, чье лечение оплачивается за счет средств обязательного медицинского страхования или бюджета. Таким образом, уровень и объем медицинского обслуживания в значительной степени стали зависеть от платежеспособности населения. «А ведь оплачивать медицинскую помощь в полном объеме, как показывают исследования, могут только 13 % россиян. Из остальных 87 % около половины вообще не в состоянии платить за лечение, другие платят, но с большим трудом»28. Неспособность государства обеспечить равный доступ к гарантированному объему бесплатной медицинской помощи влечет за собой углубление социального неравенства и увеличение неэффективных расходов в сфере здравоохранения. Для того чтобы решить эти проблемы прежде всего необходимо пересмотреть фактически неисполняемую конституционную норму о праве всех граждан на получение неограниченной бесплатной медицинской помощи. Объем гарантированного государством бесплатного набора медицинских услуг должен быть приведен в соответствие с реальными возможностями бюджетного финансирования и системы обязательного медицинского страхования. Сегодня проблема низкого уровня профессионализма медицинских кадров стоит очень остро. И ее решение лежит не только в области здравоохранения, но и образования. Необходимо, чтобы подготовка в медицинских вузах вышла на качественно иной уровень. Можно сказать, что это одна из основных проблем в этой области, так как ни дополнительное финансирование медучреждений, ни полное их переоснащение не помогут восполнить недостаток профессионализма. В изменившихся политических и социально-экономических условиях в стране и в регионе органы исполнительной и законодательной властей приступили к разработке концепции региональной политики охраны и укрепления здоровья на основе всестороннего межведомственного сотрудничества здравоохранения, соцобеспечения, образования, культуры, экономики, бизнеса, средств массовой информации и общественности. Как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, охрана и укрепление здоровья, профилактика эффективны лишь при наличии четко сформированной программы. Отечественные ученые выделяют следующие приоритеты в области охраны здоровья населения: 1) здоровье детей и молодежи; 2) здоровье населения трудоспособного возраста; 3) сохранение здоровья в пожилом возрасте; 4) психическое здоровье; 5) снижение потерь в результате негативных случаев, травм и отравлений; 6) сокращение потерь здоровья в результате неинфекционных заболеваний; 7) меры по снижению инфекционной заболеваемости; 8) здоровая и безопасная физическая среда; 9) здоровый образ жизни; 10) снижение ущерба, причиняемого алкоголем, наркотиками и табаком; 11) ответственность за охрану здоровья населения; 12) совершенствование системы регионального здравоохранения; 13) улучшение качества медицинского обслуживания права пациентов; 14) финансирование мероприятий на охрану и укрепление здоровья; 15) подготовка кадров для улучшения деятельности по охране здоровья; 16) научные исследования, информация и анализ по вопросам охраны здоровья; 17) мобилизация потенциальных партнеров в интересах политики здравоохранения и т. д. Улучшение здоровья человека — социальная проблема общегосударственного масштаба. Малозатратные и весьма привлекательные пути к здоровью и полноценной жизни — систематические занятия физической культурой, правильное питание, повышение духовной культуры. К числу основных факторов риска относятся малоподвижный образ жизни, психоэмоциональный стресс, курение, избыточная масса тела. Их отрицательное воздействие особенно усугубляется на фоне загрязнения окружающей среды. Малоподвижный образ жизни способствует нарушению обмена веществ, атеросклерозу сосудов и возникновению других заболеваний. Физическая подготовка и двигательная активность повышают работоспособность и производительность труда, способствуют бодрости духа, развитию силы и выносливости. Основной целью государственной политики в области реформирования здравоохранения является улучшение состояния здоровья населения на основе обеспечения доступности медицинской помощи путем создания правовых, экономических и организационных условий предоставления медицинских услуг. Для достижения указанной цели необходимо решение ряда дополнительных задач, в том числе: ? внедрение системы стратегического планирования развития здравоохранения; ? обеспечение сбалансированности объемов государственных гарантий предоставления населению бесплатной медицинской и лекарственной помощи с финансовыми возможностями государства; ? развитие нормативно-правовой базы, обеспечивающей в области охраны здоровья координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и субъектов медико-социального страхования; ? проведение структурных преобразований в системе здравоохранения и внедрение новых медицинских технологий с целью оптимизации сети лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ); ? завершение перехода к финансированию медицинских организаций, предоставляющих медицинскую помощь, предусмотренную базовой программой обязательного медицинского страхования, за счет средств страховых источников; ? обеспечение хозяйственной самостоятельности медицинских учреждений и расширение спектра организационно-правовых форм медицинских организаций, развитие негосударственного сектора здравоохранения; ? развитие медицинской науки и научно-медицинского потенциала; ? внедрение в практику новых форм и методов обеспечения государственного санитарно-эпидемиологического надзора, гигиенической и эпидемиологической экспертизы, мониторинга здоровья людей, медико-санитарного образования; ? формирование институтов защиты прав пациентов и медицинских работников. В среднесрочном периоде планируется переход к системе обязательного медико-социального страхования, а также повышение ответственности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, субъектов медико-социального страхования за реализацию государственной политики в области охраны здоровья населения. Для повышения эффективности функционирования системы здравоохранения будут продолжены отработка механизмов финансового выравнивания условий оказания медицинской помощи в рамках государственных гарантий по регионам, внедрение стандартов технологий диагностики и лечения, разработка и применение нормативов ресурсной обеспеченности здравоохранения (финансовых, материальных), введение формулярной системы лекарственного обеспечения, регистрация цен на лекарственные средства, обеспечение адресности льгот для населения на лекарственные средства. Повышению эффективности использования государственных финансовых ресурсов будет способствовать концентрация лимитов государственных инвестиций на объектах высокой степени строительной готовности, а также реализация федеральных целевых программ, направленных на борьбу с такими заболеваниями, как туберкулез, СПИД, инфекционные заболевания, сахарный диабет, артериальная гипертония, онкологические заболевания, а также программ поддержки материнства и детства. Одним из средств обеспечения баланса между обязательствами и финансовыми возможностями государства должно являться развитие форм добровольного медицинского страхования. Базовая программа системы обязательного медико-социального страхования должна охватывать основную часть видов и объемов медицинской помощи. Из бюджета на договорной и программной основе будут покрываться расходы на социально значимые заболевания, дорогостоящие виды медицинской помощи, приобретение особо дорогостоящего оборудования, новое строительство. При этом продолжится финансирование из федерального бюджета дополнительных лечебных услуг для ряда категорий лиц, нуждающихся в специализированном лечении по профессиональным и иным объективным основаниям (в том числе для работников ядерного и радиационно опасных производств, лиц, пострадавших при радиационных авариях и ликвидации их последствий и др.). В 2006 году особое внимание муниципальных образований было уделено реализации муниципальной программы по реализации национального проекта «Здоровье». Она направлена на повышение доступности и качества медицинской помощи, прежде всего в первичном звене здравоохранения, усиление профилактической работы, обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью. Объем финансирования программы за 2006 год в Челябинске из всех бюджетных источников составил 592 млн р.29 На региональном уровне здравоохранительную политику реализует министерство здравоохранения Челябинской области, сосредоточившее в одном центре важнейшие функции по защите здоровья населения, профилактике возникновения заболеваний, организации лечебной помощи взрослым и детям, лекарственному обеспечению граждан и оснащению современной медицинской техникой лечебно-профилактических учреждений области. Все это позволит упорядочить деятельность областной системы здравоохранения, придать взаимосвязанность и согласованность ее элементам и, в конечном счете, обеспечить более высокий уровень медицинского обслуживания населения всей нашей области. Новые полномочия и обязанности такого социально значимого ведомства, как Минздрав области, предполагают выработку четкой стратегии развития областной системы здравоохранения, планомерное создание условий для повышения эффективности работы всех звеньев этой системы. И такая перспективная стратегия у областного Минздрава есть. Здоровье населения — главный приоритет системы здравоохранения области, каждого муниципального образования. Минздрав области ставит главной целью своей работы реальное повышение качества жизни людей, всемерное укрепление их здоровья, формирование у населения области навыков и понимания необходимости и полезности поддержания здорового образа жизни. Надо, чтобы наступивший постепенный подъем экономики области сопровождался ростом благосостояния населения и значительным улучшением показателей здоровья всех южноуральцев. Добиться оздоровления населения области, переломить негативные тенденции в демографической ситуации — главная, первоочередная задача министерства здравоохранения Челябинской области. Одним из самых объективных критериев состояния системы здравоохранения любого государства, уровня его социально-экономического развития являются показатели средней продолжительности жизни граждан. К сожалению, из-за трудностей болезненно воспринимаемого всеми слоями общества переходного периода в жизни нашей страны в последние годы по всей России наблюдается снижение этих показателей. Министерство здравоохранения Челябинской области считает такое положение дел недопустимым. К числу своих стратегических задач областной Минздрав относит проведение комплекса медико-социальных мер, результатом которых должен стать рост продолжительности жизни населения нашей области, достижение действительного долголетия, сокращение преждевременной смертности, сохранение вплоть до глубокой старости полноты сил, энергии, бодрости и по-уральски крепкого здоровья каждого южноуральца. Достичь этого можно лишь на основе развития профилактической и восстановительной медицины. В своей деятельности Минздрав области неукоснительно придерживается принципа последовательной реализации территориальной программы государственных гарантий по оказанию бесплатной медицинской помощи населению Челябинской области в государственных и муниципальных лечебных учреждениях. Минздрав считает, что, каковы бы ни были временные экономические трудности, подлинно государственная политика в сфере здравоохранения области должна сохранять направленность на повышение качества и доступности медицинской помощи населению всех городов и районов нашей области. Оказание высококачественной и квалифицированной медицинской помощи должно осуществляться на любом уровне — от участковой до областной больницы. Минздрав области исходит из того, что достижение качественных успехов в совершенствовании медицинского обслуживания южноуральцев немыслимо без глубокой модернизации всей системы здравоохранения области. Для этого министерство будет стремиться одновременно к значительному улучшению качества первичной медико-санитарной помощи, особенно в сельской местности, усилению мер по профилактике заболеваний и вместе с тем к дальнейшему совершенствованию высокоспециализированной медицинской помощи, развитию медицины XXI века — высоких медицинских технологий, обновлению материально-технической базы медицинской отрасли, планомерному переоснащению всех лечебно-профилактических учреждений самым современным медицинским оборудованием. Будет сделан особый акцент на профилактическую работу, повышение роли амбулаторно-поликлинической помощи, способствующей своевременному предупреждению развития заболевания. И в то же время продолжится развитие специализированных видов помощи, будут поддержаны ведущие научно-методические школы в сфере медицины, активно внедряться перспективные методы диагностики и лечения заболеваний. Кроме того, потребуется модернизировать саму систему здравоохранения области в плане улучшения управляемости лечебно-профилактическими учреждениями, оптимизации их повседневной деятельности, повышения меры ответственности руководителей медицинских служб за выполнение конкретных задач, поставленных губернатором и правительством области. Меняющиеся социально-экономические условия жизни области не могут не сказаться на характере деятельности областной системы здравоохранения. Минздрав области готов идти навстречу новым тенденциям развития рыночных отношений в медицинской отрасли. В частности, с пониманием относится к появлению частных, негосударственных лечебно-профилактических учреждений, оказывающих дополнительные виды медицинских услуг населению области. Развитие здоровой конкуренции должно способствовать общему повышению качества медицинского обеспечения южноуральцев. И в этой связи оказание некоторых узкоспециализированных видов медицинских услуг частными структурами будет объективно способствовать не только расширению охвата медицинской помощью отдельных групп населения, но и призвано стать стимулом для традиционных государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений бороться за обслуживаемых ими пациентов, повышать качество и ассортимент оказываемых услуг. Важной задачей министерства здравоохранения Челябинской области является также повышение социального престижа врачебной профессии, поиск способов достойной оплаты труда работников отрасли здравоохранения. Одним из таких способов может стать постепенный переход от сметного финансирования лечебно-профилактических учреждений на оплату по конечному результату: в этом случае ЛПУ будет само непосредственно заинтересовано в совершенствовании своей работы, улучшении медицинского обслуживания населения Челябинской области. Кроме того, внедрение системы четких медицинских стандартов в деятельности всех лечебно-профилактических структур области позволит упорядочить характер оказываемых ими медицинских услуг, оптимизировать распределение средств, расходование лекарственных препаратов и использование лечебно-диагностической техники более рациональным образом. Достижение любых социально значимых результатов, тем более в такой сфере, как здравоохранение, возможно лишь при условии постоянного встречного взаимодействия между медицинскими службами области и населением. Поэтому своей ближайшей задачей Минздрав считает интенсивную пропаганду здорового образа жизни, санитарное просвещение по вопросам профилактики инфекционных и неинфекционных заболеваний, обучение эффективным навыкам первой медицинской помощи. Более того, для министерства здравоохранения Челябинской области первостепенно важен непосредственный учет реальных насущных потребностей и запросов населения — потребителей медицинских услуг. Для этого областным Минздравом планируется проведение широких социологических исследований по выявлению проблемных точек в развитии областной системы здравоохранения с тем, чтобы в оперативном режиме принимать обоснованные решения по исправлению ситуации. В конечном счете об эффективности работы министерства будут судить сами люди — население области.