<<
>>

Лекция 1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ: ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, ТИПОЛОГИЯ

1. Понятие, сущность муниципального образования. 2. Типология муниципальных образований. Местное самоуправление — одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера, которые напрямую связаны с жизненными интересами людей, повседневными заботами жителей городских и сельских поселений.
Местное самоуправление — институт глубоко демократичный, поскольку оно приобщает граждан к участию в управлении делами общества и в значительной мере обеспечивает их экономические, политические и иные права. Местное самоуправление направлено против неоправданной концентрации властных полномочий в компетенции государственных органов. Решение многих вопросов «внизу» — там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и особенностей, существенно повышает эффективность управления делами общества, государства и каждого конкретного муниципального образования. Одним из ключевых понятий местного самоуправления является муниципальное образование (МО). Оно содержит в себе все основные элементы местного самоуправления, являясь основой его функционирования. В последние годы в России постепенно складывается система местного самоуправления, растет число муниципальных образований. Так, в настоящее время в нашей стране функционирует Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, созданный в соответствии с Указом Президента РФ «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации» от 22 октября 1998 г. № 1281. Определение муниципального образования содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ: «Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».
Таким образом, можно выделить следующие признаки понятия «муниципальное образование»: ? поселение или поселения, объединенные общей территорией, в пределах которых осуществляется местное самоуправление; ? выборные органы местного самоуправления, действующие на территории данного поселения; ? муниципальная собственность и бюджет. Рассмотрение муниципального образования в качестве социальной организации и в рамках системного, структурно-функционального подхода к его изучению позволяет охарактеризовать муниципальное образование как один из базовых элементов общественной социальной системы. В российской практике данный базовый элемент еще не сложился в полной мере, идет сложный процесс становления системы местного самоуправления. Муниципальное образование, в отличие от поселения, является сложной и разносторонней системой: оно не всегда возникает естественным путем, а чаще всего конструируется целенаправленно местным сообществом. Для муниципальных образований как искусственных систем характерна одна существенная особенность: для своего функционирования организации нуждаются в специальных поддерживающих мерах, самопроизвольно они только разрушаются. Организованная определенным способом для решения конкретных вопросов местного значения управляемая система образует муниципалитет, который в типологии социальных организаций является функциональной деловой организацией. Таким образом, муниципальное образование: ? как социальная организация имеет производственную и управленческую сферы, является искусственно создаваемой, целевой, иерархически управляемой организацией; ? как функциональная организация является одновременно первичной организацией системы местного самоуправления с точки зрения управленческого учреждения и комплексной надорганизацией, представляющей интересы сложно организованного административно-территориального образования; ? как интеграционная организация (работает на целое) осуществляет социальный контроль и социальное управление на всех уровнях межорганизационных отношений; ? соответствует понятию «самоорганизация»; ? находится в сфере и рамках компетенции, определенной законодательством РФ.
Большинство исследований с позиций системного подхода определяют муниципальное образование как социально-экономическую систему, представляющую собой локальный уровень в общей типологии социально-экономических систем, построенной по территориальному признаку. Среди региональных социально-экономических систем РФ выделяют четыре основные типа: ? макрорегиональные (охватывают значительные по территории регионы страны — европейскую часть России, азиатскую часть России, российский Север и т. д.); ? межрегиональные (объединяют несколько регионов — субъектов РФ, которые наиболее интенсивно взаимодействуют между собой, например регионы Севера-Запада, Центра, Черноземья, Урала и т. д.); ? региональные (соответствуют субъектам РФ — республикам, краям, областям, автономным областям и автономным округам, городам федерального подчинения); ? локальные (территориально-административные части субъектов РФ — города, районы, муниципальные образования). Следовательно, исходя из данной классификации, муниципальное образование — это локальная социально-экономическая система. Присущие муниципальным образованиям социальные и экономические процессы позволяют отнести их в ранг социально-экономических систем. Анализ современного российского законодательства дает основания трактовать понятие «муниципальное образование» как относительно целостную социально-экономическую систему, включающую такие понятия, как «население», «территория», «муниципальное хозяйство», а также очень важное, но трудно формализуемое понятие «коллективный интерес», или «коллективные потребности». Основные типы муниципальных образований испытывали влияние территориального и отраслевого факторов на их внутреннюю хозяйственную жизнь. Причем территориальный фактор испытывал на себе влияние хозяйственной специфики. Так, сельскохозяйственное производство, связанное с землей, тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной жизни и к дисперсному расселению населения. В то же время специфика промышленного производства, его концентрация на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений.
Поэтому укрупненно все муниципальные образования можно разделить на три основных типа: 1. Поселенческие МО (города, поселки, сельские населенные пункты). Как правило, к этой группе тяготеют те муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов, и имеющие собственную минимальную инфраструктуру. 2. Территориально-поселенческие МО (сельские районы, сельские округа и др.). Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства. 3. Территориальные МО. Этот вид муниципальных образований свойствен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключает поселения ввиду кочевого образа жизни. Эта же схема применима и для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства. Для России, как и для большинства стран, данный тип скорее исключение, чем правило. На втором уровне систематизации следует ввести критерий отраслевого характера и разделить муниципальное образование на две крупные группы: 1. Многофункциональные МО — к ним относятся те муниципалитеты, которые имеют разветвленную сеть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства. Типичный пример подобного муниципального образования — столица субъекта России и абсолютное большинство крупных и средних городов России. Хотя и в этом случае имеются исключения, например Череповец, Тольятти, Набережные Челны и другие, в которых жизнь города определяется деятельностью одного или двух крупнейших предприятий. 2. Монофункциональные МО — к ним относятся муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяется одним-двумя крупными предприятиями либо несколькими предприятиями одной отрасли. Монофункциональные муниципальные образования имеют ярко выраженную отраслевую специфику, среди них можно выделить: – производственную группу — это города-заводы, возникшие при крупных предприятиях промышленности, энергетики, транспорта и иных производствах.
Большинство из них сформировались в ходе индустриализации, когда город воспринимался как некий «жилищный цех» при предприятии, а функции организации совместного проживания людей были возложены на администрацию предприятия. В этом случае реальных полномочий по организации городской жизни местная власть не имела; – бюджетную группу — населенные пункты, основная часть населения которых работает в бюджетных организациях: наукограды, военные городки и закрытые административно-территориальные образования, приграничные города, гарнизоны, а также города, являющиеся центрами сельских муниципальных образований. Жизнь этих городов напрямую зависит от органов государственной власти и состояния федерального и региональных бюджетов. В муниципальных образованиях сегодня функционирует два равнозначных публично-властных субъекта, наделенных муниципально-властными полномочиями. В качестве таких субъектов следует выделить главу муниципального образования и местный представительный орган, которые отличаются некоторой новизной своего правового статуса и имеют достаточно размытые критерии разграничения их компетенций. В пределах муниципального образования осуществляется муниципальновластное воздействие, реализуемое относительно целостной и самостоятельной, иерархически соподчиненной системой муниципальных органов. В этой системе муниципальные органы должны функционировать как единое целое, так как местные властные структуры распределяют между собой все функции, связанные с решением местных дел, и поэтому они должны работать в структуре муниципально-властного аппарата синхронизировано и сбалансировано. Если нарушить нормальное функционирование любого муниципального органа, являющегося частью муниципально-властного аппарата, то это, в зависимости от важности выполняемой им функции, может повлечь серьезный сбой в деятельности всей системы муниципальной власти. Муниципальный орган является не свободно действующим муниципально-властным субъектом, а властной структурой, специально созданной местным населением для реализации определенных вопросов местного значения и имеющей четко фиксированные пределы и детерминированное содержание своего функционирования.
В настоящее время ключевыми направлениями деятельности муниципального образования являются нормотворчество, правоприменение, контроль за правоприменением и представительство (защита) интересов местного населения. В силу указанного обстоятельства, следует акцентировать внимание на следующих функциях, реализуемых органами системы муниципальной власти. Во-первых, в числе функций, реализуемых в системе муниципальной власти, следует выделить нормотворческую функцию. Она связана с принятием местных законов, установлением муниципальных юридических норм, обусловливает необходимость выделения в муниципальном властном механизме соответствующих субъектов. Рассматривая реализацию нормотворческой функции в системе местного самоуправления, следует отметить тот факт, что кроме главы муниципального образования в системе муниципальной власти нормотворчеством также занимается и местный представительный орган, принимающий решения, обязательные для исполнения всеми субъектами местных общественных отношений. Второй функцией, которая реализуется в системе муниципальной власти, является правоприменительная (исполнительно-распорядительная) функция. Содержание правоприменительной функции обусловливает необходимость выделения в муниципальном властном механизме органов и должностных лиц, обеспечивающих практическую реализацию требований, содержащихся в системе муниципальных нормативных актов. В рамках правоприменительной функции можно выделить две производные функции: 1) исполнительскую, которая заключается в непосредственном буквальном исполнении требований юридических норм; 2) распорядительскую, связанную с распоряжением материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в территориальных пределах муниципального образования. Если же проследить реализацию правоприменительной функции на современном этапе, то нетрудно заметить, что в системе местного самоуправления глава муниципального образования и аппарат, подчиненный ему, осуществляют претворение в жизнь требований, содержащихся в муниципальных нормах, и распоряжаются материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися на территории соответствующего муниципального образования. Третьей функцией, которая реализуется в системе муниципальной власти, является представительская функция. Содержание представительской функции заключается в представительстве интересов местного населения, которое в первую очередь осуществляет местный представительный орган, состоящий из депутатов, избираемых местным населением и представляющих его интересы. Четвертую функцию, реализуемую в системе муниципальной власти, следует обозначить как контрольную функцию. Она предполагает определенное подчиненное положение контролируемого субъекта местной жизни в отношении контролирующего субъекта. Содержательную сторону контрольной функции составляет контроль деятельности различных юридических и физических лиц, действующих на территории муниципального образования, предполагающий возможность контролирующего субъекта самостоятельно применять меры юридической ответственности к лицам, не соблюдающим требования юридических норм. Исходя из анализа накопленной практики местного самоуправления, можно сделать вывод о том, что в настоящее время функцию контроля в системе муниципальной власти осуществляют: – местный представительный орган, контролирующий в пределах своих полномочий деятельность участников местных общественных отношений; – глава муниципального образования, непосредственно контролирующий в пределах своих полномочий деятельность всех участников местной жизни и делегирующий отдельные контрольные полномочия муниципальным органам, находящимся в его подчинении. Особенности муниципальной власти выражаются в трех моментах. 1. Муниципальная власть схожа с государственной, т.е. имеет твердо установленные рамки (административные границы, а также права и обязанности, зафиксированные в законах), властные полномочия, имущество и средства для их реализации. Отличие заключается в детализации, конкретике, привязанности к данному месту. 2. Муниципалитет всегда имеет дело с конкретными особенностями конкретного сообщества в конкретный момент времени. 3. Муниципальная власть ответственна как перед государством, так и перед территориальным сообществом и действует по «разрешению государства» и «доверию населения». «Разрешение государства» предполагает законодательное определение компетенций, прав, обязанностей муниципалитетов, муниципального имущества и средств для их исполнения. «Доверие населения» означает не только выборы местной власти и право отзыва местных политических деятелей, но и подчинение населения решениям, выносимым муниципалитетом в пределах его компетенции. Итак, в нашей стране в процессе преобразований создана новая система управления, состоящая из двух ветвей власти — государственной и местного самоуправления. Одно из ключевых понятий местного самоуправления и основа его функционирования — муниципальное образование, которое выступает формой организации местного самоуправления. Сейчас в нашей стране идет процесс формирования муниципальных образований: созданы необходимая правовая база и условия для осуществления прав на местное самоуправление. И будем надеется, что «муниципальное образование» станет действительно рабочей формой местного самоуправления.
<< | >>
Источник: Авдонькин, В. Я.. Муниципальная социально-экономическая политика : учеб. Пособие / Челябинск : Челяб. гос. ун-т, 175 с.. 2007

Еще по теме Лекция 1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ: ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, ТИПОЛОГИЯ:

  1. Список использованной литературы и источников
  2. Лекция 1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ: ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, ТИПОЛОГИЯ
  3. § 3. Виды юридического процесса
  4. §4. Общие категории теории юридического процесса и институты процессуального права
  5. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
  6. ЛИТЕРАТУРА
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социальная политика - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -