Лекция 2. МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА: ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, СОДЕРЖАНИЕ
1. Муниципальная политика: понятие, сущность. 2. Направления муниципальной политики. Демократическое правовое государство может осуществлять свои основные задачи, обеспечивать высокие социальные стандарты и государственную целостность России, способствовать формированию гражданского общества только при наличии развитой системы самоуправления. Развивать самоуправление необходимо в первую очередь потому, что это механизм решения общегосударственной задачи создания гражданам комфортной жизни. Оно может эффективно работать лишь как неотъемлемый элемент современного государственного устройства, базирующегося на принципе субсидиарности, предусматривающем четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями власти: федеральным, региональным и муниципальным. При этом основой для формирования компетенции каждого уровня публичной власти является наибольшая эффективность решения определенного круга задач на этом уровне. Местная власть традиционно формируется в государстве для решения следующих основных задач: ? предоставление основных социальных услуг; ? привлечение местных ресурсов (природных, человеческих, географических и других, присущих этой местности); ? обеспечение непосредственного взаимодействия с населением с целью вовлечения граждан в процесс решения вопросов местного и общегосударственного значения. Одним из основных аспектов местного самоуправления как элемента государственного устройства России является использование муниципальных властей в качестве структуры, позволяющей оптимизировать государственные ресурсы. Органы местного самоуправления, будучи властью, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно являются наилучшей властью с точки зрения способности решения вопросов местного значения в экономически наиболее эффективной форме для конкретных условий каждого отдельно взятого муниципального образования. Муниципализация общества — процесс перевода страны на новые муниципальные принципы организации и жизнедеятельности общества в целом. Политика — есть комплекс мер по постановке и реализации определенных целей с использованием рычагов власти. Политика — это искусство возможного. Политика может осуществляться на любом уровне — от государства до семьи. Город или иное муниципальное образование, его жители, органы местного самоуправления также реализуют определенные цели, проводят определенную политику. В этом смысле можно вести речь о формировании и реализации муниципальной политики. Под муниципальной политикой мы будем понимать совокупность экономических, социальных, экологических и иных целей и ориентиров муниципальной власти, а также способов их достижения. Любая политика предполагает поиск баланса между желаниями и возможностями. Поскольку желания, как правило, всегда преобладают над возможностями, их приходится ограничивать, выстраивать систему приоритетов, реагировать на меняющиеся обстоятельства. Это действительно искусство, которому необходимо учиться. Муниципальная политика представляет собой концентрированное выражение сущности муниципального управления, совокупность целей и задач, практически реализуемых органами местного самоуправления и средств, используемых при этом. Средства реализации муниципальной политики исключительно разнообразны. Сюда входят стартовые условия муниципальной деятельности, природно-географические особенности, кадровый потенциал муниципального образования и многое другое. Смысл муниципальной политики заключается в совершенствовании материального и духовного производства на базе современных технологий и взаимовыгодного разделения труда с другими муниципальными образованиями и государственными органами. Основа муниципальной политики — стратегические ориентиры, а основные ориентиры определяются в бюджете. Управление муниципальным образованием предполагает наличие трех направлений: ? поиск баланса интересов всех жителей МО — бедных и богатых, продавцов и покупателей, молодых и престарелых, предпринимателей и работников и т. д.; ? эффективное управление экономической сферой МО и инвестиционная политика, при которой муниципальное образование рентабельно управляет своей собственностью и помогает предпринимателям, населению получать прибыль, доходы; ? структурообразующая деятельность муниципалитета во властном, экономическом и культурно-историческом пространствах. Все эти три направления деятельности тесно переплетаются друг с другом и разделены чисто условно. В соответствии с основными сферами МО управляемые объекты муниципального образования можно разделить на экономические, социальные, духовные, политические. Для последних существуют свои особенности, поскольку политические отношения, явления и процессы выступают, с одной стороны, управляемыми (в нашем случае — органами местного самоуправления), а с другой — управляющими самими этими местными органами. На каждом из этих уровней органы местной власти проводят свою политику, поэтому можно говорить о муниципальной политике в экономической, социальной, духовной, политической и других сферах. Таким образом, муниципальная политика — это система целей муниципальной деятельности и способов их достижения на основе властных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления. Формирование муниципальной политики в каждом муниципальном образовании и в конкретной социально-экономической ситуации является весьма сложной задачей. Цели муниципальной деятельности, определяющие муниципальную политику, вытекают из предусмотренных законодательством функций и полномочий местного самоуправления. Главным предметом муниципальной деятельности является благоустройство жизни на территории МО в широком смысле этих слов, как устройство на благо человека, и оказание населению различных услуг на местном уровне, или муниципальных услуг. Генеральная цель муниципальной деятельности и муниципальной политики состоит в повышении качества жизни населения на территории местного самоуправления через оказание муниципальных услуг. Качество жизни — комплексная характеристика социально-экономических, политических, культурно-идеологических, экологических факторов и условий существования личности, положения человека в обществе. Состоит из трех основных составляющих: уровень жизни, образ жизни, продолжительность жизни. Качество жизни — это система показателей уровня жизни, например: безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, материальная обеспеченность, состояние природной среды, состояние среды обитания (в частности, городской среды), возможность получить образование, удовлетворять культурные потребности, доступ к информации, возможность передвижения и т. д. В научном мире идут дискуссии по выработке интегрального показателя качества жизни и на сегодня по этой проблеме нет единой точки зрения. Однако можно выразить качество жизни через некую совокупность частных показателей, каждый из которых может быть измерен. В качестве измерителей отдельных показателей качества жизни могут выступать уровень денежных доходов населения, нормативы потребления важнейших продовольственных и непродовольственных товаров и услуг, социальные, экологические, медицинские, жилищные и иные государственные и муниципальные стандарты. Качество жизни человека зависит от многих факторов и условий: от самого человека, от политики государства, от местной власти (типичный пример — состояние здоровья). Роль местного самоуправления, о чем уже говорилось, — оказывать жителям ряд важнейших услуг, определяющих качество жизни. В этом смысле муниципальная политика — это система мер по повышению качества жизни на местном уровне или система взаимоувязанных целей муниципальной деятельности и механизмов их реализации. Муниципальная политика базируется на использовании властных полномочий, которыми наделено местное самоуправление, а право выступает в качестве ограничивающего фактора, определяющего, что можно, а что нельзя делать в той или иной ситуации. Однако право не отвечает на вопрос: что в рамках закона делать целесообразно, а что — нет. На выработку целей муниципальной деятельности и формирование муниципальной политики в конкретном муниципальном образовании влияют не только нормы права, но и иные факторы: ? состояние дел в государстве и регионе; ? приоритеты федеральной и региональной политики; ? деятельность хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования и решающих в первую очередь свои корпоративные цели; ? уровень активности населения муниципального образования, роль различных местных структур гражданского общества, которые нередко преследуют свои, часто узкоотраслевые или узкополитические цели и т. д. Достижение генеральной цели муниципальной политики предполагает решение отдельных, более частных целей, каждая из которых обеспечивает какую-либо из составляющих качества жизни, например экологическое благополучие или возможность получения образования. Отсюда правомерно говорить о направлениях муниципальной политики, которые являются составными частями целостной муниципальной политики. Каждое из этих направлений реализуется органами местного самоуправления через какую-то конкретную муниципальную услугу или группу однородных услуг. К направлениям муниципальной политики относятся (рис. 1): ? экономическая политика; ? общественная безопасность — правоохранительная политика; Рис. 1. Структура муниципальной политики ? обеспечение благоприятной окружающей среды — экологическая политика; ? обеспечение жильем — жилищная политика; ? обеспечение благоприятной среды обитания (облик поселения, планировка и архитектура, городской транспорт, коммунальное хозяйство и др.) — градостроительная политика; ? обеспечение здоровья населения — здравоохранительная политика; ? развитие физической культуры и спорта — валеологическая политика; ? создание условий для удовлетворения духовных потребностей населения (образование, культура, отдых) — гуманитарная политика; ? социальная поддержка отдельных слоев населения — социальная политика; ? обеспечение условий для вхождения в жизнь подрастающего поколения — молодежная политика; ? проблемы народонаселения, рождаемости, смертности — демографическая политика; ? отношения между представителями различных народов, национальностей — этническая (национальная) политика; ? состояние религиозности, религиозного сознания, положение различных конфессий — религиозно-конфессиональная политика и т. д. Уместно вспомнить о системном кризисе, который не мог не отразиться на местной власти. Кризис выразился в том, что в большинстве городов, не говоря уже о сельских муниципалитетах, не в состоянии были своевременно выплачивать заработную плату работникам бюджетной сферы, платить за топливно-энергетические ресурсы, дотировать содержание жилья и коммунальные услуги, поддерживать на должном уровне инженерную, транспортную и социальную инфраструктуру и тем более реализовывать планы перспективного развития. Следует заметить, что законодательно закрепленные источники составляют лишь незначительную часть доходов местных бюджетов, при этом основная их доля регулируется и дотируется субъектом Федерации. Защитные механизмы в виде минимальных социальных стандартов и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в настоящее время практически отсутствуют. Возникает вопрос, можно ли в этой ситуации вести речь о какой-то муниципальной политике, предполагающей хотя бы минимальную степень свободы выбора решений? При всех трудностях и проблемах на этот вопрос следует ответить утвердительно. Для проведения муниципальной политики необходимы соответствующие экономические ресурсы: земля, иные природные ресурсы; объекты городской инфраструктуры, сферы обслуживания и социального назначения, составляющие основу муниципальной собственности; промышленность всех форм собственности; финансовые и другие экономические ресурсы, определяющие в совокупности экономический потенциал территории. Наиболее эффективное использование экономических ресурсов территории в интересах населения и составляет суть муниципальной экономической политики. Цели и задачи муниципальной экономической политики вытекают из общих целей и задач муниципальной политики и являются подчиненными по отношению к ним. С другой стороны — общие цели и задачи не могут быть грамотно сформулированы и реализованы без учета экономических факторов. Итак, муниципальная политика и муниципальная экономика достаточно жестко взаимозависимы и взаимообусловлены. Кроме экономических ресурсов территории при выработке муниципальной политики необходимо учитывать и использовать: ? правовую базу государства и региона (субъекта Федерации), права и полномочия местного самоуправления по использованию экономических и других ресурсов территории — юридический ресурс; ? кадровый, научный, интеллектуальный, культурный потенциал населения муниципального образования, его готовность к участию в муниципальной деятельности — человеческий административный ресурс; ? демографические, политические, социальные, экологические и другие возможности муниципального образования. Местная социально-экономическая политика является важнейшей составной частью систем местного самоуправления. Это взаимосогласованная совокупность социальных, экономических, экологических и многих других целей и установок (ориентиров), а также способов их достижения, разработка и практическая реализация которых осуществляется самим местным сообществом и органами самоуправления. При разработке и практической реализации местной социально-экономической политики необходимо применять программно-целевой подход, который дает возможность достичь поставленных целей, конечных результатов с наименьшими затратами, преодолеть ведомственную разобщенность, объединить интересы. Главная и конечная цель местной социально-экономической политики — улучшение качества жизни населения, образующего местное сообщество, и увеличение его вклада в развитие всего общества. Определяющий ориентир местной социально-экономической политики — это эффективность ведения местного хозяйства и увеличение на этой основе бюджетных и внебюджетных доходов, необходимых для решения множества сложных местных задач, связанных с улучшением качества жизни местного сообщества. Конкретный состав и содержание целей социально-экономической политики зависят от потребностей в социально-экономических преобразованиях, учета объективных экономических законов, развивающихся закономерностей, реальных возможностей и способов достижения целей. При разработке и практическом осуществлении местной социально-экономической политики необходим тщательный учет принципов целенаправленности, эффективности, оптимальности, многовариантности, системности и комплексности. И данный процесс должен опираться на определенную последовательность. Ниже приводится технология разработки местной социально-экономической политики. 1. Выявляется система показателей, характеризующих качество жизни населения, образующего местное сообщество. 2. Определяется фактическое значение показателей качества жизни местного сообщества. 3. Дифференциальным методом определяется уровень качества жизни местного сообщества и отклонения фактических значений от показателей, принятых за базу (значения социальных показателей, достигнутых в предшествующем периоде, местные, региональные, государственные, международные стандарты). 4. Выявляются причины отрицательных и положительных отклонений фактических значений показателей качества жизни местного сообщества от показателей, принятых за базу. 5. Изыскиваются резервы (возможности) улучшения показателей качества жизни населения за счет устранения выявленных негативных причин и использования положительных факторов. 6. Рассматриваются возможности улучшения качества жизни местного сообщества за счет бюджетных средств (местного, федерального, регионального бюджетов). 7. Определяются возможности улучшения качества жизни местного сообщества за счет внебюджетных средств. 8. Выявляются возможности улучшения качества жизни местного сообщества за счет привлеченных, заемных средств. 9. Устанавливаются целевые значения показателей качества жизни местного сообщества с учетом всех реальных возможностей и ограничений. 10. Определяется общий размер финансовых и материальных средств, необходимых для достижения целевых значений показателей качества жизни местного сообщества. 11. Формируются условия, благоприятные для достижения целевых значений показателей качества жизни местного сообщества. Производится правовое (законодательное), информационное, техническое, кадровое, социально-экономическое обеспечение и социально-психологическая подготовка практической реализации разработанной социально-экономической политики. 12. Проверяется готовность к реализации разработанной местной социально-экономической политики и принимается решение о ее практическом осуществлении. Специалист в области муниципального управления должен знать: какова должна быть политика муниципальной власти в той или иной сфере, какие услуги она должна оказывать населению данной территории, как обеспечить высокое качество этих услуг, какие экономические ресурсы необходимы для этого, откуда их можно взять и как использовать с наибольшей эффективностью. Но эти знания необходимы и широким слоям населения. Следовательно, изучение, понимание муниципальной политики, знание основ муниципальной социально-экономической политики необходимы как муниципальным управленцам, так и жителям городов, сел и муниципальных образований. И в этом контексте органы муниципальной власти, средства массовой информации должны проводить систематическую информационно-воспитательную работу среди населения.