Лекция 8. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ
1. Общая характеристика градостроительной политики муниципального образования (на примере города Челябинска). 2. Политика в области жилищно-коммунального обслуживания населения. Градостроительная политика, проводимая на территории того или иного муниципального образования, является одним из важных направлений деятельности органов местного самоуправления. Она обеспечивает функционирование экономики в области землепользования, формирование транспортной инфраструктуры, развитие жилищно-коммунального хозяйства, нормирование строительства зданий и сооружений с учетом развития экономических, экологических, демографических, миграционных, природно-климатических и иных процессов на территории муниципального образования. Помимо этого, градостроительство решает вопросы долгосрочного территориального прогнозирования и планирования, формируя условия благоприятной среды жизнедеятельности населения, проживающего на территории муниципального образования. Следовательно, от уровня и эффективности развития данной сферы в значительной степени зависит социально-экономическое развитие всего муниципального образования. Сущность градостроительной политики муниципального образования заключается в выборе и разработке перспективного концептуального подхода к организации градостроительной среды на территории муниципального образования. Подобный подход можно представить в виде следующей схемы: Рис. 3. Механизм взаимодействия местных органов власти, градостроительных компаний, инвесторов и жителей в сфере градостроительной политики на территории МО С каждым годом увеличивается роль и значимость градостроительной деятельности. Это обусловлено повышением деловой, социальной и строительной активности, ресурсной обеспеченности муниципальных образований. Поэтому поддержание и дальнейшее обеспечение устойчивого функционирования градостроительной политики муниципального образования — стратегическая цель местных органов власти. В связи с этим перед местными органами власти стоят следующие проблемы, требующие решения: ? низкая обеспеченность жильем и платежеспособность населения; ? слабость развития транспортно-коммуникационной, инженерной и социальной инфраструктур; ? сохранение и рациональное использование природного комплекса и историко-культурного потенциала муниципального образования; ? инвестиционная привлекательность; ? правовое регулирование деятельности в отношении объектов градостроительства; ? разработка мероприятий по предотвращению техногенных катастроф и защите населения и инфраструктуры от природных бедствий; ? наличие ветхого и аварийного жилья; ? определение территории муниципального образования, градостроительная деятельность в которых подлежит особому регулированию. Чтобы успешно решить эти задачи, местные органы власти, градостроительные компании и инвесторы должны: ? стимулировать масштабную социальную и деловую активность населения в сфере жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства; ? проводить целенаправленную организующую и инвестиционную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления на рынке недвижимости; ? поддерживать инвестиционную и предпринимательскую активность частного бизнеса в сфере развития недвижимости, производства строительных материалов, товарного оборота и эксплуатации недвижимости; ? учитывать реальные потребности и платежеспособность населения, проживающего на территории конкретного муниципального образования; ? устанавливать реальные тарифы на приобретение жилья на основе спроса и платежеспособности населения; ? сопоставлять проблемы, возникающие в сфере градостроительства как перед органами местного самоуправления, так и перед строительными компаниями, инвесторами, и на основе этого вырабатывать реальную стратегию их решения; ? на основе поставленных проблем совершенствовать законодательную базу в области градостроительства. Эффективная реализация данных направлений может стать результатом прорыва к новому качеству жизни населения муниципального образования. Устойчивое развитие градостроительной политики также должно обеспечиваться на основе оздоровления жилой среды за счет экологической реконструкции земель муниципальных образований, пригородных и рекреационных зон и сельских населенных пунктов. Несмотря на существующую законодательную базу, регулирующую градостроительную политику, во многих муниципальных образованиях можно наблюдать тенденцию снижения уровня градостроительной дисциплины, экспансию застройки в пригородном окружении, волюнтаризм в отводе участков под индивидуальное строительство в городах. Это было вызвано несовершенством реформирования правовой базы в области градостроительной политики. В современных условиях, когда земля становится одним из главных ресурсов, вопрос о земле является одним из самых дискуссионных. Об этом может свидетельствовать хотя бы то, что депутаты Законодательного собрания Челябинской области в марте 2007 года, вопреки сложившейся практике, не стали поддерживать во втором чтении новую редакцию ст. 36 областного закона «О земельных отношениях». Данная статья декларирует полномочия органов исполнительной власти региона и органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Право распоряжаться такой землей сохранено за администрациями городских округов и муниципальных районов, но для Челябинска сделана специальная оговорка. Уполномоченные правительством области органы исполнительной власти должны осуществлять контроль над порядком распоряжения земельными участками в границах Челябинска, а в случае выявленных нарушений — принимать на себя функции по распоряжению этой землей. Отвергнутая редакция поправок требовала осуществлять контроль за порядком распоряжения землей в границах Челябинска со стороны уполномоченного областного органа. Но механизм осуществления такого порядка в законопроекте отсутствовал, что открывало широкий простор для толкования этой статьи. Теперь же в законе сказано, что контролировать муниципальные организации и учреждения будет специальный орган в порядке, который установит губернатор Челябинской области. По словам П. И. Сумина, в случае выявления нарушений в сфере распоряжения и пользования земельными участками на территории того или иного муниципального образования Челябинской области будет создана межведомственная комиссия, главная функция которой будет состоять в подтверждении факта нарушения. При подтверждении нарушения земельный участок перейдет в собственность Правительства Челябинской области, но распоряжаться им оно сможет только по регламенту, который также должен утвердить губернатор Челябинской области9. Помимо этого перед администрацией города Челябинска стоят следующие задачи в области градостроительной политики: 1. С наибольшей эффективностью реализовать федеральные программы в области обеспечения населения жильем: «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» и «Жилье на период 2002–2010 годы», уделив при этом основное внимание строительству доступного жилья для населения. 2. Довести объемы ввода жилья до 1 млн кв. м. 3. Продолжить работу с муниципальными образованиями по сокращению объемов незавершенного строительства на территории города. 4. Ускорить темпы строительства метрополитена. 5. Продолжить работу по формированию электронной базы градостроительного кадастра города Челябинска и Челябинской области. 6. Продолжить формирование региональных нормативов градостроительного проектирования. При создании городской программы капитального строительства на 2006 год основное внимание было сосредоточено на развитии материально-технической базы отраслей образования, здравоохранения, культуры, спорта: строительство главного корпуса детской многопрофильной больницы в Тракторозаводском районе, легкоатлетического стадиона в Центральном районе, реконструкция стадиона «Трактор», строительство пристроя к поликлинике ГКБ № 9 в Ленинском районе, зданий детской поликлиники в Металлургическом районе, консультативно-диагностического центра в Курчатовском районе, стадиона «Центральный», пожарного депо в Курчатовском районе и ряда других объектов10. За два первых месяца 2007 года в Челябинской области построено 126 тыс. кв. м жилья. Объем строительства за январь и февраль этого года в два раза больше, чем за аналогичный период 2006 года. В столице Южного Урала возведено 73 547 кв. м жилых помещений. На втором месте по строительству — пограничный с Челябинском Сосновский район — там построено 9 тыс. кв. м. Причем 70 % жилья в районе возводят индивидуальные застройщики11. К сентябрю 2007 года челябинская группа компаний «Азия» намерена построить в Челябинске отель, входящий во всемирную сеть Holiday Inn. Сумма инвестиций в строительство гостиницы «Холидей Инн Челябинск» составляет более 400 млн р. Четырехзвездочный отель расположится на берегу реки Миасс в северо-западном районе города. Помимо 165 номеров, в отеле будут размещены ресторан, спортзалы, конференц-зал на 200 человек. Проект гостиничного комплекса разработан итальянской компанией PLBR Architects, которую в Челябинске представляет студия Berloni. Строительство ведет компания «Стройтэк», входящая в группу «Азия»12. Следовательно, целью градостроительной политики администрации города Челябинска является не только формирование более благоприятной архитектурно-градостроительной (материально-пространственной) среды жизнедеятельности населения, но и постоянное снижение ресурсоемкости и бюджетоемкости этой среды с целью сокращения дефицита местного бюджета и повышения конкурентоспособности города Челябинска по сравнению с другими крупными городами России. Важно подчеркнуть, что градостроительная политика непосредственно взаимосвязана с такими сферами, как экономика, демография, социальная политика и т. д. Но особенно тесно она взаимосвязана со сферой жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования. Применительно к обществу в целом жилищно-коммунальное хозяйство является одной из крупнейших отраслей российской экономики. В Российской Федерации в жилищно-коммунальной сфере задействованы более 64 тыс. предприятий, главная цель которых состоит в оказании и предоставлении услуг населению, проживающему на территории муниципальных образований. По данным Министерства финансов и Росстата Российской Федерации, расходы российского бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство сопоставимы с расходами на оборону и превышают затраты на правоохранительную деятельность, госбезопасность и госуправление. Стоимость основных фондов отрасли составляет 14 % от общей стоимости основных производственных фондов Российской Федерации. Объем российского рынка жилищно-коммунального хозяйства составляет в настоящее время 32 млрд долл.13 Одной из основных тенденций современного российского рынка жилищно-коммунальных услуг является рост стоимости этих услуг. Согласно данным Росстата, за период с 1993 по 2005 год стоимость жилищно-коммунальных услуг увеличилась в 12 900 раз, а средняя зарплата — лишь в 1 140 раз14. Стоимость жилищно-коммунальных услуг в Челябинске ниже, чем в ряде других городов Уральского региона. В среднем по городу индексация платы за жилье в 2007 году составит 17 %. Рост тарифов, в первую очередь, связан с инфляцией. Тариф установлен решением Челябинской городской Думы для нанимателей жилых помещений муниципального фонда, а также собственников квартир, не выбравших способ управления. В соответствии с новым Жилищным Кодексом размер оплаты будет зависеть не от числа прописанных там людей, а от количества квадратных метров15. Стоимость жилищно-коммунальных услуг для семьи из 3-х человек, проживающей в двухкомнатной квартире (54 кв. м) в Челябинске составляет 916 р. 39 к., в то время как в Екатеринбурге — 1016 р. 88 к., в Кургане — 1216 р. 11 к. В Ханты-Мансийске стоимость жилищно-коммунальных услуг в 2,7 раза превышает уровень оплаты в Челябинске и составляет 2468 р. 82 к. Тюменцам еще предстоит ощутить тяжесть повышения цен: сейчас стоимость для семьи из трех человек порядка 1012 р. 89 к., но уже с 1 июля тарифы вырастут в среднем на 18–23 %16. Актуальна для российской системы жилищно-коммунального хозяйства в настоящее время и проблема многочисленного ветхого и аварийного жилья. На сегодня в России в таких домах проживает почти три миллиона человек. Общая площадь ветхого и аварийного жилья составляет около 100 млн кв. м. При этом с 1997 по 2004 год количество ветхого и аварийного жилья увеличилось более чем вдвое17. В настоящее время в России на программу переселения граждан из аварийного жилья предполагается выделить не менее 100 млрд р., что в 20 раз больше, чем в предыдущие годы, на ремонт жилищного фонда — не менее 150 млрд р.18 Помимо этого Правительством РФ были одобрены два постановления, направленные на поддержку жилищного строительства в стране, которые предусматривают субсидии на строительство как малоэтажного, так и многоквартирного жилья. Первое из них касается экспериментальных инвестиционных проектов комплексной застройки территорий, предусматривающих строительство как минимум одного миллиона квадратных метров жилья. Второй правительственный документ предусматривает субсидии на обеспечение автодорогами районы малоэтажной и многоквартирной застройки. Они будут составлять до 70 % от общей суммы по малоэтажному строительству и до 60 % — по многоквартирному19. В городе Челябинске составлен план, утвержденный городской Думой, где представлен график расселения населения и сноса ветхо-аварийных жилых домов. Программа «Переселение жителей города Челябинска из ветхого и аварийного жилищного фонда» является приложением к генеральному плану города, который разработан на период с 2003 по 2020 год. Данные мероприятия рассчитаны в основном на создание более качественного высотного жилья, на эффективное использование земельных участков20. Важной задачей развития системы жилищно-коммунального хозяйства является демонополизация предприятий, оказывающих те или иные виды жилищно-коммунальных услуг, а также развитие конкуренции между операторами. Развитие конкурентных отношений в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг тесно связано с привлечением к этому виду деятельности на конкурсной основе значительного числа субъектов предпринимательства, и прежде всего — малых предприятий. Наиболее типичными малыми предприятиями, заинтересованными в получении заказов на предоставление различных жилищно-коммунальных услуг, являются малые ремонтно-строительные предприятия, связанные с ремонтом жилищного фонда и инженерного оборудования. Для решения проблем, существующих в системе российского жилищно-коммунального хозяйства, проводится комплекс реформ, связанных, в частности, с внесением изменений в Жилищный кодекс, переходом к 100 %-й оплате населением жилищно-коммунальных услуг. Опрос, проведенный ВЦИОМ, показал, что при переходе на 100 %-ю квартплату каждой десятой семье придется или уже пришлось менять жилье на более скромное, поскольку платить за прежнее не по карману, тем более что граждане задолжали коммунальным службам около 70 млрд р.21 Переход к 100 %-й оплате жилищно-коммунальных услуг негативным образом скажется не только на жизнедеятельности малоимущих граждан России, но и граждан с высокими и средними доходами. В результате этого сфера жилищно-коммунального хозяйства в будущем может превратиться в источник серьезных угроз социальному и экономическому развитию муниципальных образований, регионов и страны в целом. Рост тарифов на услуги ЖКХ уже в ближайшие годы усилит наблюдающуюся с 2000 года тенденцию устойчивого опережения цен на услуги ЖКХ по сравнению с темпами инфляции. В настоящее время Правительство РФ утвердило федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг в среднем по стране на 2007 год в размере 47,2 р. на 1 кв. м общей площади жилья в месяц. Федеральный стандарт стоимости капитального ремонта жилого помещения установлен в размере 3,6 р. на 1 кв. м общей площади жилья в месяц в среднем по РФ. В 2006 году федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг в среднем по стране составляет 41,6 р. на 1 кв. м общей площади жилья в месяц22. При отсутствии эффективного антимонопольного регулирования в ЖКХ процветает монополизм. В связи с этим нет открытости (прозрачности) тарифной политики, а также действенного контроля со стороны институтов гражданского общества за расходованием целевых и дотационных бюджетных средств и взиманием средств с населения за жилищно-коммунальные услуги. Как свидетельствуют результаты последних исследований, проблемы жилищно-коммунального хозяйства являются одними из наиболее чувствительных для россиян. Так, по результатам опроса, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ), ростом цен на жилищно-коммунальные услуги обеспокоены 52 % россиян (из числа участвовавших в исследовании)23. В то же временя со стороны Правительства РФ проводится политика в области предоставления адресных льгот (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг малоимущих граждан у которых доля расходов на услуги ЖКХ превышает 22 % совокупного дохода семьи24. Помимо этого Правительством РФ был принят ряд постановлений, согласно которым осуществлять изменение цен и тарифов на оплату жилья и коммунальных услуг возможно лишь при условии обязательной реализации мероприятий, направленных на снижение издержек при оказании жилищно-коммунальных услуг. Но несмотря на это, политика, проводимая Правительством РФ в области жилищно-коммунального обслуживания населения, все еще остается неэффективной. Связано это с тем, что сроки проведения правительственного варианта реформы неоднократно переносились. У муниципалитетов отсутствовали средства на обеспечение населения качественными и доступными жилищно-коммунальными услугами. В свою очередь население, обладая низкой платежеспособностью, несвоевременно оплачивает жилищно-коммунальные услуги. Итак, жилищно-коммунальное обслуживание населения — это чрезвычайно важное направление жилищной политики в современной России, где сосредоточено достаточно много проблем и задач, которые требуют эффективных решений. Политика в области жилищно-коммунального обслуживания населения затрагивает интересы значительного числа субъектов российского общества: населения, органов власти всех уровней (государственного, регионального и местного), промышленных предприятий, коммерческих структур и некоммерческих организаций, что определяет высокую значимость этого направления политики. Следовательно, от эффективности проводимой политики в области жилищно-коммунального обслуживания населения будет зависеть благосостояние не только населения, но и муниципальных образований, а значит, регионов и России в целом. В свою очередь градостроительная политика муниципальных образований Российской Федерации должна стать одним из стратегических приоритетов в развитии России на ближайшее десятилетие как сфера комплексной деятельности по организации материальной, пространственной среды жизнедеятельности россиян и создания условий для социально-экономического развития муниципальных образований.