Лекция 4. БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
1. Муниципальная финансовая политика. 2. Основные задачи в области бюджетной политики Челябинской области. Муниципальное образование заинтересовано в эффективном использовании своих финансовых ресурсов, в разумном, не подавляющем деловую активность увеличении доходов бюджета и экономном расходовании бюджетных средств. Совокупность целей и методов эффективного использования финансовых ресурсов муниципального образования в интересах населения составляет суть муниципальной финансовой политики. Система ее целей логически вытекает из общей задачи обеспечения финансовыми средствами исполнения собственных полномочий муниципального образования, его комплексного и устойчивого социально-экономического развития, а также исполнения государственных полномочий, возложенных в установленном порядке на данное муниципальное образование. Бюджетный процесс в муниципальном образовании — это деятельность органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проекта муниципального бюджета, его утверждению, исполнению и контролю за исполнением. Эффективная организация бюджетного процесса на всех его стадиях позволяет привлекать в бюджет дополнительные источники доходов и обеспечивать экономное расходование бюджетных средств. Бюджетный процесс регламентируется нормами Бюджетного кодекса РФ и самостоятельно осуществляется органами местного самоуправления. Обычно в муниципальном образовании принимается местный нормативный акт — положение о бюджетном процессе, регламентирующее порядок и сроки разработки, утверждения, исполнения, контроля и отчетности об исполнении бюджета. Проект местного бюджета разрабатывается администрацией муниципального образования. Для разработки проекта бюджета необходим ряд исходных данных: сведения о нормативах отчислений в местный бюджет от федеральных и региональных налогов и сборов, о предполагаемых объемах финансовой помощи из бюджетов других уровней, о дефляторах (ценовых коэффициентах роста финансовых затрат по сравнению с текущим годом). Эти сведения, если они не содержатся в действующем налоговом и бюджетном законодательстве, должны быть заблаговременно получены от финансового органа субъекта РФ. Разработанный проект местного бюджета вносится главой администрации на рассмотрение и утверждение в представительный орган местного самоуправления. К проекту бюджета прилагается специальный документ — бюджетное послание, в котором глава администрации обосновывает объемы доходов и направления расходования бюджетных средств с учетом целей и задач жизнеобеспечения и социально-экономического развития муниципального образования. Рассмотрение бюджета в представительном органе обычно происходит в два или три этапа (чтения). В процессе исполнения бюджета может возникнуть необходимость в перераспределении бюджетных средств по статьям расходов. В положении о бюджетном процессе должно быть указано, в каких пределах администрация имеет право производить такое перераспределение самостоятельно. В случае превышения этого предела администрация должна внести на утверждение представительного органа предложения о внесении изменений в утвержденный бюджет. Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение ожидаемого объема поступлений в бюджет не более чем на 10 %, администрация вправе ввести режим сокращения расходов бюджета (секвестр). Если снижение доходов составляет более 10 % от утвержденной суммы, администрация вносит в представительный орган предложения о внесении изменений в бюджет. Не реже чем один раз в квартал администрация представляет на рассмотрение представительного органа информацию о ходе исполнения бюджета. Контроль за исполнением бюджета осуществляет контрольный орган муниципального образования, который информирует представительный орган о выявленных нарушениях. Годовой отчет об исполнении бюджета представляется администрацией на утверждение представительного органа в сроки, установленные положением о бюджетном процессе. При обнаружении несоответствия исполнения бюджета утвержденным параметрам представительный орган имеет право не утверждать отчет и обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств нарушения бюджета и привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Среди различных причин тяжелого финансового положения местного самоуправления многие специалисты выделяют: 1. Крайне неблагоприятные макроэкономические предпосылки функционирования местного самоуправления. Затяжной и глубокий экономический кризис повсеместно сузил сверх всякого допустимого предела финансовую базу формирования местных бюджетов. Спад производства, неплатежеспособность хозяйствующих субъектов, уход экономики «в тень» очень быстро поставили под вопрос само существование огромного числа местных бюджетов как инструмента финансового обеспечения местного самоуправления. 2. Местное самоуправление наряду с другими сферами само подверглось кардинальному реформированию, затронувшему и бюджетный процесс на местном уровне. Это реформирование было во многом непоследовательным, противоречивым, неравномерным. Особенно долго и трудно решались проблемы именно финансово-бюджетного регулирования: стабилизация доходной базы местных бюджетов, финансового нормирования и социальной стандартизации, разграничения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями муниципальных образований, между органами государственной власти и органами местного самоуправления. 3. Низкая исполнительская дисциплина, несоблюдение требований законодательства и отсутствие ответственности должностных лиц за противоправные действия (бездействие) в сфере финансовых правоотношений. Характерный пример: через год после принятия Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (1997 г.) в 13 субъектах Российской Федерации была проведена выборочная проверка состояния и подготовки регионального законодательства, отвечающего положениям указанного Федерального закона. Она показала, что соответствующие законодательные акты не только не приняты, но к их разработке даже не приступали. 4. Слабое организационно-техническое и методическое обеспечение работы в финансовой сфере, особенно на уровне низовых муниципальных образований. Сейчас на должностях муниципальной службы работают 46 % лиц со средним образованием. Около 25 % — это лица старше 50 лет и лица пенсионного возраста. Среди муниципальных служащих лиц с гуманитарным образованием 30 %, с техническим — 27 %, с сельскохозяйственным и экономическим — 33 %, с юридическим — 5,4 %, со специализацией в сфере государственного и муниципального управления — 1,5 %3. 5. Все расширяющееся использование бюджетно-финансовых отношений для оказания политического влияния, а нередко и прямого давления на руководителей крупных муниципальных образований со стороны должностных лиц и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Как известно, мэры крупных городов, прежде всего центров субъектов Федерации, являются серьезными конкурентами, особенно в ходе предвыборных кампаний действующих глав исполнительной власти (президентов республик, губернаторов). Кроме того, финансы стали весьма удобным рычагом воздействия на несговорчивых, излишне самостоятельных, по мнению региональных руководителей, глав муниципальных образований. В настоящее время наличие местного бюджета является характерным признаком муниципального образования, его непременным атрибутом (ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года). Между тем пока в Российской Федерации из 12 281 муниципального образования местные бюджеты имеют лишь немногим более 10 000. Произошло это, в частности, потому, что в ряде субъектов Федерации отказались от разработки консолидированных бюджетов районов, включавших бюджеты поселковых и сельских образований, и перешли к подготовке единого районного бюджета. Объяснялась такая мера необходимостью отхода от разработки многочисленных, но маломощных, со слабой доходной базой, местных бюджетов и переходом к укрупненным бюджетам, с устойчивой доходной базой4. Отметим и такую тенденцию в современном развитии местного самоуправления, как все усиливающийся дисбаланс между доходной и расходной частями местных бюджетов. Между тем требование сбалансированности бюджетов в качестве одного из основных принципов бюджетного процесса законодательно закреплено в ст. 28 Бюджетного кодекса РФ. Такой подход подкрепляется и практикой многих зарубежных государств, выработавших некоторые общие принципы рационального распределения обязанностей между уровнями власти по оказанию определенных услуг и адекватного закрепления за соответствующими бюджетами необходимых для этого финансовых средств. Наибольшей эффективности в осуществлении того или иного полномочия и связанной с ним расходной функции можно добиться, если оно будет закреплено за низшим из тех уровней власти, которые могут его выполнить. Поэтому финансирование должно осуществляться из бюджета того муниципального образования, которое и несет ответственность за решение конкретной задачи, предоставление услуг и т. д. Однако в течение минувшего десятилетия постоянно происходило уменьшение доходной части местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации. С 28 % доходные поступления снизились до 22 %. В свою очередь доля расходов местных бюджетов ниже 28 % никогда не опускалась, а в отдельные годы поднималась до 32 %. Таким образом, дефицитность (превышение расходов над доходами) местных бюджетов предопределялась уже изначально. Аналогичная тенденция прослеживается и на уровне субъектов Федерации5. Представляется, что и в современный период необходимых предпосылок для исправления положения не создано. Значительное расширение социальных функций местного самоуправления, многие из которых реализовывались ранее предприятиями и организациями за счет своих ресурсов и объектов социальной сферы, не привело к адекватному перераспределению средств в пользу органов местного самоуправления. Действующее федеральное законодательство хотя и предоставило органам местного самоуправления право самостоятельного формирования своих бюджетов и за счет их доходной части решения социальных задач, однако объем и направления движения финансовых потоков для наполнения этой доходной части органам местного самоуправления оказались неподконтрольны. Не случайно уже с 1999 года бюджет каждого второго муниципального образования из числа городов и районов Российской Федерации имел превышение фактических расходов над доходами, т. е. был дефицитным. С учетом неравномерности регионального развития в ряде субъектов Федерации сложилась еще более напряженная ситуация. Тенденция сокращения доходной части местных бюджетов не была преодолена и в последующие годы. В настоящее время из общего числа муниципальных образований (12 215) лишь 400 являются донорами бюджета6. В 2006 году Россия перешла на новый порядок избрания глав субъектов Федерации и депутатов законодательных органов регионов. Дан старт реформе органов местного самоуправления, начато перераспределение полномочий между уровнями власти. Одним из самых значимых и поворотных событий года стала инициатива Президента Российской Федерации В. В. Путина о приоритетных национальных проектах. Они знаменуют собой серьезную корректировку социальной политики государства. Правительством и Законодательным собранием области разработаны и приняты четыре целевые программы по реализации проектов и дополнительно к бюджетным назначениям выделено 3 млрд р. Среди важнейших общеполитических событий 2005 года были визит В. В. Путина и саммит в городе Челябинске с участием глав государств России и Казахстана. Это можно расценить как высокую оценку социально-экономического развития Южного Урала, как стимул для дальнейшего повышения эффективности работы и ответственность за ее результаты. Экономические итоги года рассматриваются не только в статистическом, но и в диалектическом контекстах. С одной стороны, сохраняется позитивная динамика роста в экономике, активно развиваются многие отрасли, увеличиваются объемы валового внутреннего продукта и денежные доходы населения. С другой стороны, прошедший год показал относительную тенденцию к замедлению темпов экономического роста. Свою отрицательную роль сыграли и высокие темпы инфляции, рост цен на топливно-энергетические ресурсы, нарастание конкурирующего импорта. На многих предприятиях остались застарелые проблемы: это изношенность основных фондов, нехватка оборотных средств, невысокий технологический уровень, отсутствие стратегии развития. Серьезные проблемы остаются на предприятиях военно-промышленного комплекса. В целом 2005 год был для реального сектора экономики области вполне успешным. Объем производства в промышленности почти на 50 млрд р. превысил уровень 2004 года и составил 433,7 млрд р. На 7,7 % вырос валовой региональный продукт. Становым хребтом экономики остается черная и цветная металлургия. На их долю приходится более 61 % объема промышленного производства. Устойчиво работают шахтерские коллективы. Здесь решена основная проблема — достигнуто соглашение с энергетиками по поставке им около 3 млн т угля. Область сохраняет за собой статус региона с наибольшей инвестиционной емкостью. За последние пять лет инвестиции выросли в 1,5 раза. В 2005 году их объем составил 71,5 млрд р. Основным источником инвестиций по-прежнему являются собственные средства предприятий. В результате реализации инвестиционных проектов объем производства увеличился на 49,4 млрд р., создано около 20 тыс. новых рабочих мест, а поступление налогов в консолидированный бюджет области выросло на 8,9 млрд р. В 2006 году объем инвестиций в строительство новых производств и в модернизацию составил 80 млрд р. Уникальный проект реализуется на ОАО «ММК», где планируется вложить 12 млрд р. Позиция Законодательного собрания и правительства области в экологическом вопросе была и продолжает быть нацелена на комплексное решение проблем загрязненных территорий. В целом по области к 2010 году определена задача по сокращению выбросов в атмосферу на 200 тыс. т, необходимо войти в уровень допустимых концентраций. Политика инвестиционной активности заметна на средних и малых предприятиях. Поддержка в виде компенсации части банковской ставки на кредиты оказана почти 100 предприятиям и организациям. Бюджетная эффективность превысила пять рублей на каждый вложенный рубль. Инвестиции — не самоцель. Но только с их помощью можно решить задачу перевода области на инновационный путь развития, на внедрение современных, конкурентоспособных технологий. С этой целью приняты закон «О стимулировании инновационной деятельности в Челябинской области», программа развития инновационной деятельности. Определены также напряженные задачи в сфере поддержки и развития инновационного предпринимательства. Таким образом, промышленная политика, ее концептуальные основы остаются основополагающими в деятельности Законодательного собрания и Правительства области. Основные задачи на предстоящий период (к тому, что уже было сказано): Первое. Рост валового регионального продукта надо обеспечить на уровне 7,4 %. За предыдущие пять лет он в Челябинской области увеличился на 50 %, есть все основания к 2010 году выполнить задачу Президента РФ В.В.Путина по удвоению ВВП. Второе. Стимулирование инвестиционной активности предприятий, в том числе путем оказания государственной поддержки инвестиционных проектов. Третье. Более активное продвижение продукции предприятий на внешний и внутренний рынки. Четвертое. Подготовка предприятий и всей экономики области к работе в условиях ВТО. Завтра или послезавтра Россия все равно войдет в состав этой организации. Принципиально важной задачей остается ускоренное развитие малого и среднего бизнеса. В результате реализации трехлетней программы господдержки и развития малого предпринимательства численность занятых в малом бизнесе увеличилась на 124 тыс. человек и достигла 530 тыс. человек, что составляет треть занятых в экономике. Генеральной задачей на ближайшие пять лет является реализация Национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». При формировании и реализации бюджетной политики необходимо следующее: 1. Обеспечение сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочном периоде. Прежде всего, это касается выполнения обязательств государства в сфере пенсионного и других видов государственного социального страхования. 2. Должна быть продолжена политика аккумулирования «конъюнктурных» доходов бюджета в Стабилизационном фонде. Средства Стабилизационного фонда сверх базового объема должны направляться исключительно на замещение источников внешнего финансирования дефицита бюджета и (или) досрочное погашение государственного внешнего долга. При этом необходимо провести четкое разделение между средствами, которые резервируются в Стабилизационном фонде с целью минимизации отрицательных последствий падения цен на нефть (резервная часть), и ресурсами, формируемыми сверх этого объема («фонд будущих поколений»). Объем резервной части целесообразно установить в процентном отношении к ВВП. 3. Повышение результативности бюджетных расходов. Расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом. 4. Повышение роли среднесрочного финансового планирования. Установленные процедуры и сроки разработки и утверждения перспективного финансового плана должны неукоснительно соблюдаться. Необходимо утвердить законом федеральный бюджет на среднесрочный период (2008–2010 гг.). Отчеты о результатах использования бюджетных ассигнований должны учитываться при составлении и рассмотрении проектов бюджетов. Эти положения необходимо закрепить в Бюджетном кодексе РФ. 5. Дальнейшее расширение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств прежде всего путем разработки и внедрения методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепления финансовой дисциплины. 6. Обеспечение прозрачности и эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо в кратчайшие сроки завершить формирование нормативной правовой базы реализации положений Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Следует обратить особое внимание на определение перечня товаров, работ, услуг, закупки которых должны проводиться на аукционах, а также особенностей закупки продукции для нужд обороны и безопасности. Необходимо нормативно определить механизмы заключения долгосрочных контрактов на поставки продукции для государственных и муниципальных нужд. Следует расширять практику проведения совместных торгов государственными и муниципальными заказчиками, оказывая организационное содействие принятию совместных решений о проведении торгов по широкому спектру федеральных нужд. 7. Совершенствование управления государственной собственностью. Получение единовременных доходов не должно быть единственной целью приватизации государственного и муниципального имущества. В первую очередь она должна способствовать структурным изменениям в соответствующих секторах экономики, позволяющим рассчитывать на получение позитивного экономического, социального и бюджетного эффекта. Следует законодательно урегулировать вопрос о снижении выкупной цены земельных участков под объектами, находящимися в частной собственности. Назрела необходимость упрощения процедуры приватизации унитарных предприятий. 8. Неукоснительное соблюдение законодательно определенных сроков установления регулируемых тарифов на услуги организаций жилищно-коммунального комплекса и естественных монополий, а именно — до внесения проектов бюджетов в законодательные органы. 9. Эффективное участие России в инициативах мирового сообщества по облегчению долгового бремени беднейших стран. 10. Реорганизация и увеличение капитализации специализированных государственных инвестиционных институтов в целях поддержки экспорта товаров и импорта технологий, долгосрочного финансирования крупных инвестиционных проектов. Использование механизмов Инвестиционного фонда, венчурных фондов, промышленно-производственных, технико-внедренческих и туристско-рекреационных особых экономических зон, концессионных соглашений, технопарков в сфере высоких технологий в целях расширения частных инвестиций. Все эти меры помогут совершенствовать бюджетную политику и перейти всей стране на новую ступень социально-экономического развития. Для формирования бюджетной политики и эффективной ее реализации необходимо четкое выполнение поставленных задач, для этого финансирование должно осуществляться из бюджета того муниципального образования, которое и несет ответственность за распределение доходов и расходов на своем уровне власти.