Конкретно-исторический взгляд на отношения российской власти и российской бюрократии
Теперь что касается конкретно-исторического подхода к анализу проблемы российской власти и бюрократии. С исторической точки зрения, т.е. с точки зрения становления и развития российской цивилизации, главное в деятельности государства — это сохранение государства как устойчиво функционирующего социального организма независимо от того, под какими идеологическими знаменами выступает в тот или иной момент власть. Но теоретически состоятельное решение возможно только при правильном учете внешнего фактора, который может оказывать деструктивное по силе воздействие, причем такое, против которого государство становится бессильным. В судьбе России, как это ни парадоксально звучит, решающую роль всегда играл внешний фактор, который являлся, в конечном счете, определяющим не только с точки зрения выбора стратегических целей развития, но и возможностей самого существования государства и цивилизации в целом. Сегодня, в начале XXI в., это обстоятельство становится особенно очевидным. Разумеется, внешний фактор принимается во внимание в современной научной литературе, но решающая роль в функционировании и развитии государства, с точки зрения его стратегии, отводится, как правило, внутренним факторам. Конечно, фактор безопасности всегда ставил перед любой властью высшую цель — необходимость удержания и освоения огромной территории, сохранения на ней социального порядка, защиты территории от нападений. Внешняя ситуация, если говорить в общих чертах, очень часто была неблагоприятна для развития страны с точки зрения поставленных целей развития. Обеспечение безопасности требует мощных оборонительных структур, огромной армии, производства современного вооружения и т.д. В изучении проблемы бюрократии важную роль играет анализ связи безопасности с особенностями экономического развития страны. Общеизвестен исторический факт постоянного отставания России от передовых западных государств, который и выступал главной причиной возникавших военных, эконо мических, политических, культурных угроз и вызовов. Проблема заключается в том, как сочетать безопасность и сохранение государства с экономическим развитием, направленным на сокращение разрыва с более передовыми странам. Это задача была, есть и остается для страны стратегической задачей первостепенной важности. А что касается эффективного решения других управленческих задач, то здесь всегда возникали острейшие проблемы с финансированием, с обеспечением административного аппарата нужным количеством управленцев, чиновников. Чем меньше людей в аппарате, тем ниже, как правило, качество управления, хотя здесь нет однозначно выраженной прямой связи. Могут быть предложены также разные критерии качества. В России было только в XX в. имели место две национальные катастрофы, приведшие к распаду государства, и сегодня постоянно и всерьез обсуждается вопрос о возможности распада Российской Федерации, хотя и принимаются меры для предотвращения этой угрозы. Выше говорилось о сходстве в государственном устройстве страны применительно к различным историческим периодам развития страны. Посмотрим теперь на различия. Две особенности российской истории должны быть приняты во внимание. Первая особенность состоит в том, что развитие страны на протяжении длительного исторического времени носило отчетливо выраженный циклически-волновой характер. Большие циклы истории имеют временное расстояние — от смуты к смуте, т.е. от распада одной конкретно-исторической формы государственности, затем возникновения другой формы, при которой страна достигает своего расцвета, а потом вновь приходит к кризису и к очередному распаду. Внутри каждого цикла можно выделить целый ряд волн, каждая из которых состоит из реформы и контрреформы. Вслед за одной волной приходит другая волна, и эти волны регулярно повторяются. После энергичного начала реформ, при котором страна делает ощутимый рывок, происходит постепенное ослабление масштабов и скорости реформ, возникают контрреформы, значительное торможение и даже застой общего процесса развития, связанные с осмыслением последствий сделанного ранее рывка и преодолением многих негатив ных явлений, вызванных реформами. Можно говорить о реверсивном характере не только процессов реформ, но и всей политики государственного управления. Затем, когда растущее вновь отставание от более развитых в экономическом отношении государств осознается первым лицом, его окружением, можно говорить о начале нового периода реформаторской деятельности власти и т.д. Вот здесь как раз и предстоит исследовать отличия в поведении чиновничества на разных этапах реформаторской деятельности, которые оказываются весьма существенными. Другая отличительная черта, которая тесно связана с первой и которая касается содержательной стороны в поведении чиновничества, состоит в том, что суть проводимых российской властью реформ на протяжении вот уже нескольких столетий связана с неоднократными попытками европеизации страны. Драма и трагедия реформ, как сегодня стало очевидно, заключалась в том, что, кажется, никогда не было отчетливого понимания тех и позитивных, и негативных последствий для страны, которые вызывает стремление власти к европеизации страны, как бы по-разному она не понималась34. Поведение бюрократии в имперский период. Если оценивать в целом цикл развития российской истории от Петра I до революции 1917 года, как одну большую попытку трансформации феодального, традиционного общества в капиталистическое, то она не могла не кончиться, с нашей точки зрения, национальной катастрофой и полным распадом государственных структур. Как вела себя государственная бюрократия на протяжении всего этого периода? Наступлению очередного витка реформ предшествует появление, как правило, нового первого лица и его окружения, осознающего острую необходимость для страны сделать мощный рывок вперед. Необходимым условием такого рывка выступает идея мобилизации страны, прежде всего, ее финансовых, организационных, людских ресурсов, что означает идеологическую подготовку общественного мнения к новым радикальным по целям реформам, смену ключевых фигур в административно-управленческом аппарате и более того, чистку правящей элиты от противников нового курса реформ35. Особенно важное значение для выстраивания всей работы управленческого аппарата имеет мощный импульс политической воли, исходящий от первого лица. Он подобен мощного магнитному полю, под воздействием которого все стрелки управленческих компасов выстраиваются вдоль силовых линий. Идущая сверху настройка аппарата на реализацию четко обозначенных целей делает малопродуктивными попытки политической элиты и чиновничества вступать в дискуссию с первым лицом и его ближайшим окружением по поводу целей и задач проводимых реформ, вынуждает их к интенсивной работе. Чиновничество становится инструментом проведения в жизнь высших политических решений. Вместе с тем первое лицо и его ближайшее окружение создают своеобразные параллельные структуры управления, в частности, службы надзора над деятельностью даже самых высокопоставленных чинов. При Петре I некий лейтенант присматривал за членами государственного сената, к которому они были обязаны являться с отчетом, а за деятельностью фельдмаршала Шереметева присматривал некий гвардии сержант Щепотьев. В царском письме Шереметеву говорилось, что сержанту «велено быть при вас некоторое время, и что он вам будет доносить, извольте чинить», т.е. фельдмаршал обязан был слушать сержанта36. В фазе активного проведения реформ нередко создаются разные временные комиссии, цель которых подстегнуть, резко усилить деятельность государственного чиновничества, а нередко попытаться добиться целей реформ, минуя те или иные существующие государственные структуры. Преимущество временных комиссий заключается в том, что в любой момент времени ее можно расформировать в связи с выполнением ею своих функций или трансформировать. Конечно, реформы предназначались, прежде всего, для ускорения экономического, промышленного развития. Реформы во всех других сферах носили, как правило, выборочный характер и направлены были на решение проблем промышленного развития, но последствия этих реформ выходят за рамки конкретных преобразований. Перенесение европейских достижений в области культуры, науки, гуманитарного знания приводят к серьезным политическим последствиям, главное из которых связано с нежеланием чиновничества безропотно переносить все тяготы единоличной власти первого лица. Д.Андреев и Г.Богдюгов, авторы книги «Пространство власти от Владимира Святого до Владимира Путина» считают, что оптимальным режимом для носителя единоличной власти выступает мобилизация, а для правящей элиты стагнация, когда она начинает поверхностно копировать западную модель развития. «Заимствование западного опыта модернизации в российских условиях оборачивалось наращиванием деструктивных антигосударственных тенденций»37, поскольку правящая элита видела в модернизации наилучший способ собственного обустройства. Через весь имперский период проходит закономерная тенденция постепенного ослабления результативности политической воли первого лица, мобилизационного импульса, посланного им вниз по всей вертикали власти. Чем дальше уходит российская история от Петра I к Николаю II, тем труднее политической воле первого лица заставить бюрократию работать на безусловную реализацию его решений. Вообще-то говоря, в России всегда наблюдался огромный разрыв между единовластием и весьма несовершенными способами трансляции властного решения вниз, реализации воли первого лица. Но особенно это проявляет себя по мере усложнения общества и, соответственно, административного, чиновничьего аппарата. Начинается процесс все возрастающего давления на высшее государственное лицо в плане постепенного отказа от единоличного принятия важнейших государственных решений. Высшая власть постепенно уступает целый ряд своих функций правящей элите, привилегированному слою бюрократии, посредством, к примеру, вынужденного согласования шагов, предпринимаемых властью, что используется бюрократией, так или иначе, для своего собственного благоустройства. Бюрократия стремится присвоить себе полномочия высшей власти и править, пользуясь ее именем. Без имени первого лица нельзя, бюрократии вовсе не нужны кардинальные политические реформы с неясным исходом. На это бюрократия сама не пойдет. Но использовать имя первого лица для своих целей — это ее мечта всякий раз, когда заканчивается действие мобилизационного импульса, идущего с самой вершины власти, в том числе и в советский период. Правящая элита отвоевывает себе отдельные зоны в пространстве высшей государственной власти и, соответственно, добивается все большего признания ее заслуг, ее особого положения в обществе. Признание может означать не просто увеличение привилегий. Бюрократия стремится превратить государственную должность в место извлечения доходов, а затем и собственности. И все же такое понимание различного поведения правящей элиты и бюрократии в различные фазы волнообразного процесса реформ, реверсивного характера государственного управления раскрывает далеко не все стороны их поведения. Для более полного понимания роли бюрократии важно представлять, какое место занимала Россия в общеевропейском процессе. Примерно к началу XVIII в. Россия оказалась на периферии мировой капиталистической системы, и в результате сложившегося международного разделения труда она стала представлять интерес для западных стран, прежде всего как поставщик сельскохозяйственных продуктов и природного сырья. Правящая элита, самые разные слои чиновничества становятся все более тесно связанными с торговым капиталом, и потому они стремятся оказывать всяческое содействие отраслям народного хозяйства, работающим на экспорт. Поэтому европеизация страны носит фрагментарный и неорганичный характер. Наступает поистине золотое время для бюрократии, поскольку в выборочной европеизации экономики страны она находит для себя огромную выгоду. Бюрократия, с одной стороны, всячески препятствует развитию низового демократического капитализма в стране, а с другой, выступает в качестве решающей силы, которая препятствует радикальным политическим реформам. И при нарастающем ослаблении высшей политической воли занимает все более консервативные позиции. Она выступает за сохранение феодальной монархии, буржуазная монархия для нее была глубоко враждебна. Становой хребет государственности, коим является чиновничество, бюрократия, оказывается той силой, которая блокирует импульсы к развитию, идущие как сверху, так и снизу, — от самых различных предпринимательских, научных, культурных и т.д. слоев и групп населения. Но и разрушать этот хребет нель зя, ибо с его разрушением падает и само государство. Безвыходность ситуации как раз и подтверждается возникновением социальных конфликтов и революционных ситуаций, в ходе которых появляется, в конце концов, исторический выход — самый дорогостоящий, но единственно возможный — полное разрушение всего недееспособного государства и создание новой исторической формы государства. Поведение бюрократии в советский период. Большой исторический цикл, длившийся три столетия, привел к полному крушению имперской формы российской государственности. Советский период в истории страны продолжался немногим более 80 лет, в течение которого были свои реформаторы и контрреформаторы (Ленин — Сталин; Хрущев — Брежнев; Горбачев). Но он также закончился аналогичным исходом — полным крушением теперь уже партийно-советской формы российской государственности. Советский период начинается с призывов к борьбе против партийно-государственного бюрократизма и заканчивается революционными призывами: бюрократизм — наш злейший враг38 . Сегодня также очень остро обсуждается в литературе вопрос о том, какова была роль бюрократии как в становлении, расцвете, так и в крушении союзного государства, его распада и появления нового российского государства в его современных границах. Инвариант структуры российской власти также проявил в этот исторический период времени в полной мере. Анализ поведения партийного и административно-управленческого аппаратов показывает, что, как и прежде, партийные работники и государственные служащие одновременно выступали мощным инструментом проведения реформ, представляли собой важнейший ресурс их реализации, но также и тормозом реформ, причем самым значительным по мощности и эффективности. Партийногосударственная номенклатура являлась становым хребтом, организационной основой союзного государства, она много делала для его развития и устойчивого существования. Вместе с тем к концу советского режима она представляла собой огромное по численности сословие, стремящееся, особенно в верхних слоях, к своему материальному благополучию, использованию своего положения в корыстных интересах. Полярность, антагонизм ее объективной роли в советский период редко отмечается в научной литературе, в которой и защита, и критика партийно-государственного аппарата оказываются в известных пределах одинаково справедливыми и обоснованными39 . В разные исторические периоды на первое место выходят то несомненные позитивные качества партийно-государственного аппарата, то его глубоко отрицательные черты. Важно показать, как своеобразие исторического периода накладывает свою печать на поведение бюрократии, как российская бюрократия вообще и советская бюрократия в частности, по мере набирания силы и веса, становятся противниками структурных реформ и реформаторские импульсы глушатся в ее среде. Нарастание торможения в длительной исторической перспективе кончается хаосом, смутой, распадом существующей исторической формы российской государственности и невероятно трудными усилиями новой власти по созданию новой формы российской государственности. Что предшествует началу реформ в самом общем виде? Во- первых, каждый из череды реформаторов ярко и доступно излагает свое понимание причин отставания страны от наиболее развитых в экономическом и военном отношении стран. Отсюда — осознание необходимости глубоких и неотложных реформ, появление конкретных целенаправленных программ, направленных на преодоление отставания, ставшего опасным для страны. Во-вторых, каждый из реформаторов занят поиском необходимых инструментов для проведения реформ и перехода на мобилизационный путь развития. Он видит главное препятствие на этом пути — неготовность и неспособность существующего в тот момент партийно-государственного аппарата для решения новых крупномасштабных целей и задач. Борьба с бюрократизмом на путях открытой публичной полемики вообще является на всех этапах советского периода постоянной целью общественного мнения. Страна тратит много сил и средств на эту борьбу, как только наступает период затишья, застоя, неторопливого движения вперед. Но не это обстоятельство определяет малую эффективность в борьбе с бюрократией и бюрократизмом. Главное — в другом. Вообще говоря, бюрократия, как только возникает и набирает силу, начинает постепенно вступать в борьбу за доступ к высшим рычагам власти. Это явление вполне объяснимо, оно не противоречит законам функционирования общества как системы. Каждый класс или слой общества пытается занять более достойное место, и вопрос развития страны заключается в нахождении определенного баланса различных устремлений. Другое дело, что в российском и в советском обществе, если и существовал способ обретения бюрократией своего места и своей роли, то очень примитивный. Он был связан или с использованием политической воли первого лица или в виде разрушительной стихии массовых социальных потрясений. Проблема проведения масштабных реформ в обществе требует превращения бюрократического аппарата в инструмент реформ, вытеснения ее из борьбы за рычаги высшей власти. Радикальное решение этого вопроса состоит в смене высших кругов властно-управленческой бюрократии, замене их теми людьми, которые полностью разделяют и поддерживают мобилизационную модель глубоких структурных реформ. Насколько обоснованы и выполнимы цели этих реформ — это другой вопрос. Причем, как правило, условия выполнения целей реформ оказываются очень трудными для бюрократии. Тем самым задача борьбы с бюрократизмом в мобилизационной ситуации снимается с повестки дня. И вопрос отношения к бюрократии приобретает другой смысл, — насколько бюрократия, весь партийно-государственный аппарат способен реализовать новые поставленные задачи. Поэтому выполнимость грандиозных по замыслу реформ — это важное условие, разумеется, одно из условий, перевода бюрократии в совершенно другой режим работы. Цели и задачи кардинальных реформ устанавливает первое лицо, который с помощью своего ближайшего окружения вытесняет высший слой бюрократии из борьбы за рычаги высшей власти и заставляет делать все возможное, с тем чтобы создать необходимый инструмент, для проведения этих реформ. Это будет работающий с полной отдачей, нередко на износ, административно-управленческий аппарат, которому приходится доказывать, что он способен эффективно работать и решать задачи, ранее казавшиеся невыполнимыми. Мощный мобилизационный импульс со временем слабеет. При смене первого человека начинается критика, критический пересмотр предыдущего периода реформ и поиск нового направления реформирования общества. В период критического анализа набирают силу процессы контрреформ, отменяющие некоторые прежние реформы, потому что страна и бюрократия устала от такого мобилизационного рывка и административно-командного режима жизни. Партийно-государственная бюрократия, которая выполняла задачи мобилизационного периода, приобретает большую значимость и роль, более того, становится «новым классом», и она в период контрреформ начинает борьбу за возвращение в политическую власть40. Бюрократия научена горьким опытом, приобретенным в ходе решения мобилизационных задач, начинает борьбу за влияние на первого человека и его окружение, стремится все больше влиять на принятие важнейших государственных решений. Реверсивность процесса реформ и намечаемая попытка перехода к новым реформам резко меняют мировоззрение бюрократии, но, кстати, не только служащего. «Все русские, от грузчика до генерального секретаря, — пишет А.П.Прохоров, — держат в своем сознании два разных варианта поведения, соответствующих стабильному или нестабильному (равнозначно мобилизационному. — В.Ш.) состоянию системы управления. В голове у каждого “вмонтирована” некая точка, по достижении которой он переходит в другой режим деятельности, отрицающий предыдущий опыт и выработанные привычки»41 . Суть перемен в мировоззрении заключается вовсе не в том, что наступает пора новых реформ и преодоления всех негативных последствий, вызванных жесткими методами проведения предыдущих реформ. Советская бюрократия постепенно меняет свое отношение к Западу, и она очень хочет, чтобы новые реформы принимали во внимание ее интересы. Для России, СССР, Российской Федерации всегда предельно остро стояла проблема отношения к Западу. Влиянию европейских стандартов и качества жизни сильнее всего подвержена именно высшая бюрократия, поскольку она имеет постоянные контакты с Западом, выполняет важные задачи в деле ознакомления и реализации его передовых достижений. Если внедрение науки, техники и технологии связано с развитием производительных сил, то политико-культурное влияние вызывает вполне предсказуемые изменения в головах государственных управленцев, правительственных чиновников. В отношении потребительских интересов чиновников их всегда отличало неизменное стремление жить на уровне потребительских стандартов Запада. Но что касается политических реформ по демократизации общества, то к таким стремлениям как первого лица, так и народа, его мыслящей субстанции в виде интеллигенции, она не испытывала никакого энтузиазма. Более того, любые попытки демократизации, которые угрожают власти бюрократии, она торпедирует. Делается это с помощью усиленного торможения развития общественной теории и постоянного стремления к идеологизации всех сфер жизни общества. За решительной борьбой, направленной на сохранение чистоты марксизма, на самом деле стояла проблема сохранения привилегированного положения партийно-государственной бюрократии в советском обществе. Поворотным пунктом в судьбе советского общества и поведении государственной бюрократии явилось начало правления Л.И.Брежнева, который задумал проведение ряда кардинальных реформ в сфере управления промышленности. Но реформаторский импульс быстро сошел на нет, этот импульс не был поддержан бюрократией, а после событий конца 60-х гг. о реформах по демократизации экономической, политической и даже научной жизни обществу пришлось забыть. Политическое пространство власти первого лица было в значительной мере захвачено партийно-государственной бюрократией, и участие ее в разработке и принятии важнейших государственных решений означало торжество бюрократии, ее правление под прикрытием авторитета первого лица. Бюрократия постепенно разворачивается в сторону Запада и начинается принципиально новый этап в отношениях с ним Советского Союза, который вновь встраивается в международное капиталистическое разделение труда, постепенно становит ся, как и в дореволюционные времена, крупнейшим поставщиком природных ресурсов в развитые европейские страны. Преследуя свои корыстные цели, бюрократия не способна к выдвижению и реализации стратегических целей развития страны, поскольку она не желала больше служить инструментом реализации радикальных, глубоких реформ, несущей для нее большие перегрузки и новые опасности. Время застоя было золотой порой для бюрократии, как впрочем и советского народа, за которую ему потом пришлось дорого заплатить. Государственная бюрократия отнюдь неоднородна. Помимо разных присущих ей противоречий, в ней постепенно складывается противоречие между европейски ориентированной бюрократией и национально ориентированной бюрократией. В 70-е гг. XX в. это противоречие понемногу начинает открыто обсуждаться, но резко обнаружит себя позже в перестройку и станет доминирующим противоречием в бюрократии уже в постсоветский период42 . М.С.Горбачев, когда он стал первым лицом в государстве, получил такую же неограниченную власть, как и его предшественники. При первых шагах по проведению экономических реформ он столкнулся с растущим сопротивлением всей бюрократической властно-управленческой вертикали. Тогда М.С.Горбачев решил вообще разрушить административно-командную систему, как называлась система партийно-государственного управления в стране. Бюрократизм был объявлен самым главным врагом. Очень скоро бюрократизм превратился в универсальную оценку работы всего партийного и административно-управленческого аппарата. Полное забвение другой стороны бюрократии, как станового хребта государства, привело к тотальному разрушению вертикали государственной власти на всех уровнях. Это происходило одновременно с массовой приватизацией ставшей неожиданно бесхозной государственной собственности. Как писали газеты, летом и осенью 1991 г. власть в стране валялась на улице. Наступил полный паралич всей системы управления. Союзно-советская форма государственности потерпела историческое поражение и перестала существовать.