<<
>>

Бюрократия: «идеальный тип» и реальность

Термин бюрократия появился сравнительно недавно, если недавними считать времена борьбы с абсолютизмом, предшествовавшие Великой французской революции. Тогда к слову «бюро», обозначавшей ткань, покрывавшую столы французских правительственных чиновников в XVIII в., был присоединен суффикс со значением власть — «кратия» (по аналогии с аристократией или демократией).
В XIX в. этот термин стал употребляться в уничижительном смысле во многих европейских странах, где либеральные критики абсолютистских режимов обычно использовали его для обличения мучительных процедур, связанных с принятием решений и произвола правительственных чиновников. С тех пор это уничижительное значение приобрело всеобщий характер. Представители самых различных политических взглядов использовали его для критики сложных общественных организаций, в которых отсутствовало четкое разграничение ответственности, не было установлено строгих правил и распорядка их деятельности, а также раз и навсегда установленных процедур, применяемых безотносительно конкретного случая. Эти организации характеризовались некомпетентностью чиновников, медлительностью (волокитой) и перекладыванием ответственности с одного чиновника на другого, противоречивыми инструкциями, стремлением к расширительному толкованию своих полномочий и концентрации власти в руках немногих. По- еле Второй мировой войны этот общераспространенный стереотип получил пародийное подкрепление в виде остроумной формулировки «закона Паркинсона», высмеивавшего работу чиновников, их фактическую бездеятельность и растрату при этом огромных средств. Автор утверждал, что количество чиновников обычно обратно пропорционально объему их работы. Эта уничижительная коннотация понятия «бюрократия» живуча до сих пор и питается реальными недостатками в работе любых сложных организаций. В обыденной жизни отрицательный смысл этого термина почти всегда перекрывает его положительный смысл, и каждый государственный служащий, если его невзначай назовут «бюрократом» — не без оснований затаит обиду.
Однако нельзя забывать, что в социологии и политологии термин бюрократия используется в совершенно другом, скорее позитивном смысле, — как синоним бюрократической организации, созданной для целей управления. Он используется для обозначения и анализа превалирующих в современности способов управления, взятых как в макро-, так и в микромасштабе. Научная концептуализация этого современного варианта управления лучше всего удалась, как признается в социологической и политологической литературе, немецкому ученому Максу Веберу. Он создал «идеальный тип» бюрократии, умозрительно сгруппировав ее наиболее существенные черты. Как целостное образование этот «идеальный тип» нигде не встречается в действительности, являясь сконструированным с познавательной целью «сгустком» тех черт, которые должны были бы присутствовать в бюрократической организации. Сам по себе будучи «утопией», он служит идеальным образцом, моделью для сравнения и дальнейшего анализа действительно существующих реалий. Согласно концепции Вебера, бюрократическая организация устанавливает связь между законной верховной властью и подчиненными ей чиновниками и отличается следующими чертами. Она располагает письменно зафиксированными правами и обязанностями, характеризуется упорядоченными на договорной основе властными отношениями. Чиновники являются служащими, работающими за заработную плату с полной занятостью. Их назначение и продвижение по службе, а также отставка регулируются на основе контракта, а не права собственности на должность. Условием найма чиновников является их техническая квалификация. Их официальные права и обязанности зафиксированы в письменных инструкциях. В своих исторических исследованиях Вебер показывает, что раньше государственное управление было гораздо более персонализированным и являлось временной работой. Новые характеристики современной рациональной бюрократии применимы, согласно Веберу, не только к государственной администрации, но и к широкому спектру других институтов современного общества.
Эти особенности проявляются в организации армии, Церкви, политических партий, науки, университетских исследований и даже промышленных предприятий. Рациональная бюрократия — это горизонтально распространяющийся феномен, пронизывающий все современное общество, это ключевой элемент современности, проявляющийся в виде длительного и всеохватывающего макросоциального процесса. Процесс бюрократизации, по Веберу, есть частное проявление более общей исторической тенденции. Общество уходит от магического мышления европейского средневековья, происходит как бы «расколдовывание» общественных институтов и людей, их мышления и поведения. Осуществляется замена традиционных институтов рационально организованными институтами и новой системой ценностей, в которой главное место занимает наука. Рационализация становится смыслом, сущностью и содержанием современной эпохи. Победное шествие рационализации находит выражение в бюрократизации управления, как своем центральном пункте. Нельзя не заметить, что Вебер предугадал наступление эры научно-технической революции, видоизменяющей все стороны жизни общества: его структуру, культуру, быт, психологию. Предугадал ведущую роль науки, научного, рационального освоения действительности, создание новой системы ценностей в отличие от недавно господствующей традиционной. Центральное место в этой системе ценностей занимала калькулиру- емость, точный расчет, обеспечивающий эффективность любого социального действия и института, его целерациональный, по терминологии Вебера, характер. Рационально организованная бюрократия как итог исторической эволюции системы управления была важнейшим элементом веберианской теории исторического развития. Однако историческая эволюция бюрократии вызывала не только энтузиазм ученого, она внушала ему одновременно недоверие и страх. В его трудах она предстает двусмысленно — не только как мощный фактор, повышающий эффективность действий государства, как и любого другого органа управления, но и как фактор дегуманизирующий общество. Сама эффективность бюрократии обусловливается дегуманизацией государственных служащих, которые должны исключать любые человеческие чувства — любовь, ненависть, пристрастие и тому подобные проявления, — из своих официальных обязанностей. Для них это не проходит бесследно, и в результате формируется специфическая личность бюрократа — сухого бездушного, «одномерного» человека, зацикленного на своей службе, предпочитающего руководствоваться строгими, неизменными, преимущественно консервативными, правилами как бы предписанными всем строем его служебной карьеры. Это «рационализированный человек», сумма привычек, стереотипных навыков и установок. Это «человек организации». Он и не может быть иным в современном мире всеобщей рационализации, проникшей во все сферы и институты общества, как и во все поры индивидуальной жизни. Процесс бюрократизации начался не сегодня. Он идет издавна и распространяется широким фронтом. В соответствии со своей методологией, конструированию формальной модели современной бюрократии Вебер предварял исторический экскурс, указывая на факт существования бюрократии в прошлые исторические эпохи и в разных частях света. В качестве примера он приводил бюрократические империи Древнего Египта, Римской империи, древнего и средневекового Китая. Так, Китай, по мысли Вебера, близко подошел к бюрократии в том смысле, что назначение на должность осуществлялось в соответствии с квалификацией, подтвержденной сдачей экзаменов, а властные отношения были систематически упорядочены. С другой стороны, основой квалификации китайских чинов ников было гуманитарное знание, а не технический опыт. В отсутствие правового порядка, основанного на абстрактных писаных нормах, административная деятельность осуществлялась в идеале на основе принципа справедливости. Кроме того, труд чиновника не являлся работой с полной занятостью, строго отделенной от личных и семейных связей. Поэтому управление в императорском Китае часто называют в литературе про- тобюрократическым. Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как определенного способа управления, имеющего шансы достигнуть в современную эпоху наивысшего уровня своего развития и имеющего рад важных преимуществ перед традиционными способами осуществления власти. Эти преимущества основаны на воплощении в бюрократической организации принципов рациональности. В соответствии со своей методологией Вебер сконструировал «идеальный тип» бюрократии, в котором перечислил ее основные наиболее существенные, с его точки зрения, черты в сугубо абстрактном, формальном порядке, абстрагируясь от деталей и исторических особенностей. Этот «идеальный тип» должен был служить в качестве отправной точки для сравнения с любым историческим вариантом бюрократии, для дальнейшей его спецификации и анализа. Принципы, составляющие содержание «идеального типа» бюрократии, Вебер изложил в своем труде «Хозяйство и общество» в несистематическом, разбросанном по разным частям произведения виде. Западные социологи излагают их или в свободном переложении, или сводят к четырем-шести пунктам, составляющим квинтэссенцию веберианской концепции. Мы даем их изложение по книге американского социолога П.Блау «Бюрократия в современном обществе», привлекая в качестве комментария характеристику бюрократии Бенсменом и Розенбергом, которые именуют эти принципы «преимуществами» бюрократии1. Содержание этих принципов сводится к следующему. 1. Бюрократия эффективна. В ней, как в типе организации, существует строгое разделение должностных обязанностей и, следовательно, специализация. Это обусловливает возможность использовать только квалифицированных специалистов (экс пертов) и возлагать на каждого из них ответственность за эффективное выполнение обязанностей. Метод работы специалистов превосходит метод работы дилетантов. 2. Организация должностных лиц построена по принципу иерархии. Поэтому каждое должностное лицо находится под контролем и наблюдением вышестоящего, ответственного за действия подчиненных, как и за свои собственные действия перед теми, кто стоит выше его. В связи с этим должностное лицо наделено соответствующими полномочиями давать указания своим подчиненным, обязанным ему подчиняться. Объем и сфера полномочий чиновников определяется только в пределах должности. Расширение власти над подчиненными за рамки должностных полномочий считается незаконным использованием бюрократической власти2. Поскольку бюрократия руководствуется категоричными нормами и принципами, вытекающими из строгой дисциплины и иерархии, вышестоящие должностные лица имеют все основания полагать, что их приказы будут выполнены. Отсюда вытекает такое преимущество бюрократии, как «предсказуемость». 3. В бюрократической организации должностные лица руководствуются системой абстрактных правил и существующим способом применения этих правил к частным случаям. Унифицированность правил обеспечивает для современного управленца возможность разрешать множество проблем на основе общих формул. Быстрое рассмотрение большого количества дел было бы невозможно, если бы при этом приходилось считаться с индивидуальными особенностями каждого дела. Это правило обусловливает такое выгодное качество бюрократии как быстрота действий. 4. Идеальный чиновник исполняет свои обязанности в духе формальной безличности, «sine ira et studio», т.е. без гнева и пристрастия, следовательно, без аффектации и энтузиазма. Это делает непопулярными бюрократов в глазах его клиентов. В действительности же отчужденное поведение и отсутствие настоящей заинтересованности в деле служат на пользу клиентам. Чиновник, который лично заинтересован в делах своих клиентов, бывает пристрастным, отдавая предпочтение одном перед другими. Безразличие способствует справедливому отношению ко всем лицам и, таким образом, благоприятствует демократии. Бюрократия достигает своей чистейшей формы там, где главным принципом является назначение. Выборы делают невозможным достижение даже приблизительно той строгости дисциплины в организации, как при назначении. В бюрократической организации система повышения по службе (карьера) осуществляется по принципу старшинства и заслуг, или по тому и другому вместе, что способствует развитию чувства лояльности к организации и чувства единства (корпоративного духа) среди ее членов. Это заставляет работников прилагать все больше усилий для достижения целей организации. Перечисленные выше основные черты бюрократической организации, по мнению Вебера и его последователей, обеспечивают ее превосходство по сравнению с другими типами организации. Полностью развитый бюрократический механизм имеет преимущество, подобное тому, какое имеет машинный способ производства по сравнению с ручным трудом. Бюрократия дает возможность решить проблему эффективности деятельности целой организации, а не отдельно взятого индивида. Наряду с понятием бюрократии Вебер широко пользовался в своих исследованием понятием патримониализма, представляющем как бы промежуточный вариант властных отношений между сословным и бюрократически организованным управлением. В патримониальной бюрократии присутствуют определенные рациональные черты, хотя какие именно Вебер не уточняет. Он указывает на недостаточное развитие этих черт и личностный характер отношений власти в управленческих структурах. Основу власти патримониальной бюрократии образует присвоение чиновниками должностей и связанных с ними привилегий и экономических преимуществ. Как характерный институт традиционного общества, патримониализм постепенно вытеснялся бюрократией рационального типа. В качестве примеров патримониальной бюрократии Вебер приводил европейские абсолютистские государства, древний Китай, Пруссию и Россию ХУП—ХУШ вв. К середине ХУШ в. французская абсолютистская монархия становится наиболее бюрократизированным государством Европы. Чиновники получили право распоряжаться своими должностями в обмен на ежегодный взнос в государственную казну. Широкое распространение получила узаконенная торговля государственными должностями. Положение патримониальных чиновников была чрезвычайно устойчивым, королевская власть не могла полностью подчинить их себе. Королевская казна не могла бы в случае массовой отставки вернуть чиновникам суммы, внесенные ими ранее. В результате провинциальные чиновники постоянно саботировали решения центральной власти, не отвечавшие их интересам. Начиная с первой половины XVII в. в административной системе возрастает роль интендантов, т.е. назначаемых в провинциях королевских чиновников, которые, не имея права собственности на занимаемые должности, находились под контролем центральной власти. Их правовое положение и политические функции существенно отличались от положения и функций чиновников старого типа. Интенданты постоянно соперничали с патримониальными чиновниками и представителями местной знати, но не могли поставить их в подчиненное положение. Параллельное существование двух групп чиновников, одна из которых обладала значительной автономией, препятствовало созданию единой централизованной бюрократической иерархии. Лишь после того, как Наполеоном были отменены продажа должностей и наследственные привилегии чиновников, стала возможной последовательная рационализация управленческой системы. В Пруссии создание бюрократической системы современного типа происходило эволюционным путем медленной специализации и профессионализации чиновничества. Во второй половине XVIII в. система государственного управления была реорганизована. Был упорядочен набор государственных чиновников, знания которых проверялись посредством экзамена. Формировался «монократический» принцип управления, при котором чиновники образуют иерархию, подчиненную единому главе. Все более безличными становились отношения между монархом и чиновниками, разрабатывалась система формальных правил, регулирующая деятельность бюрократического аппарата, которые в принципе не должны нарушаться даже главой государства. В результате чиновники превращались из слуг короля в государственных служащих, а сам монарх оказы вался в роли высшего чиновника. Как отмечал один исследователь, в прусской модели государство получало превосходство над своим главой. Вебер подчеркивал, что в странах Запада «одновременно с возвышением княжеского абсолютизма над сословиями происходила постепенная передача княжеского самовластия профессиональному чиновничеству3. Итогом этого процесса стало бесконтрольное правление государственных чиновников, скрывающееся за фасадом монархии. Проведенный Вебером сравнительный анализ патримониальных бюрократий позволил ему выявить специфические особенности бюрократического управления в странах Запада. Китайское патримониальное чиновничество служило Веберу примером бюрократической организации, в наибольшей мере отличавшейся от западной рациональной бюрократии. Что же касается российского чиновничества, то Вебер вначале рассматривал его в ряду патримониальных бюрократий, существовавших с древнейших времен, а в статьях о революции 1905 года характеризовал государственный аппарат российской империи как пример современной рациональной бюрократии. Вебер уделял большое внимание политическому строю России в XVII—XVIII вв. По его мнению, Россия накануне петровских реформ и в течение длительного времени после их завершения являла собой один из характерных примеров патримониального государства. Сформировавшийся в России бюрократический аппарат социолог сопоставлял с китайским чиновничеством. Согласно Веберу, в России, как и в Китае, лишь государственная служба являлась источником политический власти и давала возможность экономического обогащения. В то же время российские дворяне в отличие от китайских мандаринов являлись не только государственными чиновниками, но и патримониальными господами в своих имениях. Однако, несмотря на это, социальное положение в России определялось не владением землей, а прежде всего занимаемой должностью. Вебер отмечал факт отсутствия всякой сословной солидарности в российском дворянстве и его полное бессилие во взаимоотношениях с центральной властью. Ни один западный монарх не мог позволить себе такого своевольного пове дения по отношению к землевладельческой аристократии, как могла себе позволить царская власть. Это стало возможным потому, что в результате петровских реформ был устранен принцип родовой чести, имевший важное значение в прежней системе местничества. Если прибавить ко всему этому конкуренцию за чины и царские милости, то понятно, почему дворянство оставалось расколотым и бессильным. В статьях о русской революции 1905 года Вебер отмечал совершившийся переход к рациональной бюрократической организации управления государством. Однако вернемся к более подробному анализу и комментированию методологии немецкого социолога, а именно его «идеального типа» бюрократии. Действительностью, которую Вебер «преувеличивал», избирательно фиксируя ее отдельные черты в своем идеальном типе рациональной бюрократии, была Германия конца XIX — начала XX в. Известно, что осуществленное сверху объединение Германии после войны с Францией произошло на прусской основе. Прусское полуфеодальное право, прусское юнкерство, прусский бюрократический аппарат продолжали играть важную роль во вновь образовавшейся империи. Маркс охарактеризовал образованную Бисмарком Германию как пример полицейски охраняемого, бюрократически сколоченного военного деспотизма. Экономическая и социально-политическая жизнь в Германии этого периода характеризовалась концентрацией и монополизацией капитала, созданием в стране немногих больших, бюрократически управляемых монополистических объединений. В политике происходил окончательный отход крупной буржуазии от либерализма и демократии к реакции и консерватизму, к упрочению союза с юнкерством. Делался особый упор на административно-бюрократические методы решения политических вопросов, усиливалась роль и значение бюрократических институтов за счет демократических. Непомерно возрастала роль военщины, ее влияние на политику и экономику. Усиливалось влияние военно-бюрократических методов управления и военной формы организации как классического образца бюрократической организации. В таких условиях бюрократия как социальный слой становилась влиятельной могущественной силой, а бюрократический способ управления — господствующим. Вебер — выходец из состоятельной буржуазной семьи. Его отец член буржуазной национал-либеральной партии, депутат общегерманского рейхстага и прусского ландтага. По своему положению и мировоззрению Вебер был связан со слоем высших государственных чиновников — буржуа и, создавая свой идеальный тип бюрократии, отразил мысли и иллюзии этого слоя о бюрократии, как самом совершенном способе управления. Бюрократическая действительность Германии этого периода «обюрокрачивала» социально-политическую мысль. К.Маннгейм справедливо отмечал, что главная тенденция бюрократической мысли состоит в том, чтобы превращать все проблемы политики в проблемы администрации. По его мнению, это может быть объяснено тем фактом, «что сфера деятельности чиновника существует в рамках ранее сформулированного права. Следовательно, формирование и развитие права остается вне сферы его деятельности. В силу социально ограниченного горизонта чиновник не в состоянии видеть, что за каждым принятым законом лежат социально сформировавшиеся интересы и мировоззрения разных социальных групп. Он считает само собой разумеющимся фактом то, что социальный порядок, предписываемый конкретным законом, эквивалентен порядку вообще. Он не понимает, что каждый рационализированный порядок является одной из многих форм, в которых социально противоположные силы находят свое примирение... Классическое выражение этой точки зрения содержится в высказывании, возникшем в этих кругах: «Хорошая администрация лучше, чем самая лучшая из конституций»4. Тенденция идеализировать бюрократию восходит к Гегелю. При сравнении той оценки бюрократии, которую давал Гегель в своей «Философии права» с идеями Вебера, мы найдем много общего. Гегель, например, обращал внимание на необходимость разделения труда при организации правительственной власти. С принципом централизации он связывал величайшую легкость, быстроту, эффективность того, «что должно совершаться во всеобщих интересах государства». Также Гегель отмечал объективность и беспристрастность бюрократии, а в бюрократической иерархии видел средство против злоупотребления властью. Маркс подверг острой критике стремление Гегеля выдать бюрократию за совершенный способ управления. «Гегель дает нам, писал он, эмпирическое описание бюрократии, соответствующее частью действительности, частью тому представлению, которое сама бюрократия имеет о своем бытии»5. Данное замечание можно, по справедливости, отнести и к Веберу. Один из западных критиков Вебера отмечал, что в самих словах, в которых он выражает свое предпочтение назначению чиновников перед их выборностью, подчеркивая особо важную роль иерархии и дисциплины в бюрократической системе, чувствуется прусский восторг перед военной организацией. Поэтому, видимо, он не увидел социальной сущности бюрократии, за пользой не увидел зла. Вебериан- ский «идеальный тип» бюрократической организации не содержал существенных современных черт политического процесса (выборность, подотчетность народу, отношения с законодательной властью, внутренние противоречия и конкуренция между субъектами политики и тому подобное), а был статичной, формальной, умозрительной схемой принципов ее построения и взаимодействия уровней. Впрочем, на это можно возразить, что «идеальный тип» Вебера, как методологический принцип, в соответствии с теми задачами, которые он перед собой ставил, не претендовал на глубокое раскрытие сущностных черт бюрократии, а требовал лишь описания наиболее важных формальных ее свойств. Однако форма и содержание находятся в столь глубоком диалектическом единстве, что концентрация внимания только на одной стороне этого единства, неизбежно вызывает чувство неполноты анализа. Может быть, этим объясняются приведенные выше критические замечания в адрес Вебера. Вебер считается создателем общей теории бюрократии, ставшей исходным пунктом для анализа механизмов управления в развитом капиталистическом обществе. В XX в. анализ бюрократии стал отдельной, специализированной областью социологических и политологических исследований. Необходимо отметить, что в трудах Вебера понятие бюрократии имеет несколько значений. Оно употребляется для обозначения метода реализации административной деятельности, характера политической активности, типа управления или осуществления властных полномочий, наконец, особой группы людей или социального слоя. Об основных чертах бюрократического управления мы говорили выше. Необходимо, однако, несколько расширить анализ этого явления. Важнейшей, справедливо отмеченной Вебером, чертой бюрократии, как способа управления, является профессионализм. Чиновники — это прежде всего специалисты разных областей, объединенные в государственный аппарат управления согласно иерархическому принципу. Развитие денежного хозяйства, расширение публичной сферы общественной жизни, развитие и изменение форм общественной коммуникации породили общественную потребность в централизованном, успешно функционирующем благодаря наличию профессиональных знаний, дешевом аппарате бюрократического управления, который, будучи однажды создан и зафиксирован в правовых актах, сосредоточил в себе все источники «технического превосходства» по сравнению с предшествовавшими формами управления. Рационально организованная бюрократия является, по мнению Вебера, властью, которая изнутри «революционизировала», при помощи находящихся в ее распоряжении технических средств, сначала вещи и процессы, т.е. установленные порядки и правила деятельности, а затем и людей, модифицируя и направляя их способности и возможности приспособления к внешнему миру путем рационально выдвигаемых целей и соответствующих средств. Основным источником преимуществ бюрократии, а также ее существенной чертой было, таким образом, специализированное профессиональное знание, которое составляло «тайну» бюрократии. В этом заключается корень других ее преимуществ, таких как относительная самостоятельность, автономия бюрократии в отношениях с верховной властью, а также с господствующим слоем. В указанных чертах выражалось преимущество специалиста перед дилетантом. Вебер буквально клеймит дилетантизм в государственной службе, неизменно настаивая на необходимости профессионального образования государственных управленцев, специализации разных родов управленческой деятельности в разных областях и на разных уровнях. Важной чертой бюрократии является формальная нейтральность ее действий, хотя в действительности она зависит от других властей, играя роль инструмента в руках правящей группы, обладающей эко номической и политической властью. Поэтому нейтральность бюрократии носит весьма относительный характер и на деле проявляется в весьма ограниченном масштабе, хотя и достаточном для реализации выгодных для нее самой задач. Вебер понимал, что бюрократия, будучи нейтральной по отношению к поставленным перед ней целям, остается «точным инструментом», орудием, которое может служить каждому, кто располагает действительной властью и в состоянии привести в действие «бюрократическую машину, направить ее соответствующим образом. При наличии противоречивых общественных интересов бюрократия может создавать и распространять легенду о собственной надклассовости и социальной нейтральности, служении исключительно интересам дела, как выражению общегосударственных интересов всего общества. Канонизируя эту абстрактную идею, бюрократия стремится укрепить собственную власть в собственном государстве. Своеобразный, как бы всеобще демократический, надклассовый характер бюрократии выражается в том, что с ее точки зрения «все равны» или «равно неравны». Этот «бюрократический эгалитаризм» можно трактовать как миф о формальном, якобы действительном равенстве по отношению к бюрократической машине всех ее клиентов, об одинаковом, «безличном» их толковании этой машиной. Конечно, это утверждения является мифом, долженствующим маскировать действительное неравенство членов общества. Аналогично тому, как островок равенства не может существовать в океане неравенства, так не может институт, якобы воплощающий принципы социального равенства, существовать в обществе антагонистических отношений. Это был элемент (правда, не единственный) иррациональности в веберианском царстве рационализирующегося общества, который подрывал всю его концепцию и который трактуется некоторыми исследователями даже как элемент трагизма в его учении. Вебер разделял всеобщее поветрие своей эпохи о безудержном прогрессе бюрократической организации, распространяемое многими политическими союзами и группами в Германии. Утверждалось, что нигде на этом свете не существует машины, которая бы функционировала так исправно, так эффективно, так точно, а кроме того так дешево, как бюрократическая машина. Но не это делает ее неуничтожимой, В еще большей степени необходимость в бюрократии обусловлена тем, что от эффективного ее функционирования зависят судьбы людей. Поэтому утопией является стремление ее ликвидировать. Там, где бюрократизацию управления последовательно провели до конца, утверждал Вебер, будут созданы практически неуничтожимые отношения господства. Бюрократический способ управления приобретал в концепции Вебера ранг «ядра всякого массового управления», «ядра современного западного государства» вообще и не только капиталистического. Автор «Хозяйства и общества» многократно указывал, что «рациональный социализм», т.е. основанный на современном промышленном развитии, неизбежно должен взять на вооружение бюрократическую машину, поскольку без нее не сможет существовать. Ссылаясь на опыт буржуазных революций, всегда сохранявших бюрократический аппарат, немецкий ученый рассматривал «идеальный тип» бюрократии как универсальный, необходимый элемент индустриальной цивилизации. При всем при том Вебер выступал против безудержного восхваления бюрократизации, характерного для научных и политических сообществ его времени, против исключительно положительной ее оценки без указания на негативные черты и последствия. Как упоминалось выше, в основном принципе функционирования бюрократии «без гнева и пристрастия», в ее безличности и бездушности немецкий социолог усматривал «нечеловеческий», антигуманный смысл. Нельзя не заметить очевидный для нас недостаток вебери- анского идеального типа бюрократии, а именно его неисторический характер, хотя этот упрек и может показаться сомнительным в свете тех задач, которые ставил перед собой ученый. Бюрократия трактовалась как необходимый и неизменный инструмент реализации общих национальных интересов. Вместе с тем ученый справедливо указывал, что степень политической зависимости бюрократии может быть и бывает различной, как может различаться и степень использования бюрократического аппарата различными политическими силами. Что касается убеждения Вебера во вневременном, как бы вечном характере бюрократии, как института, с необходимостью функционирующего при любых государственных устройствах и все более развивающегося в соответствии с возрастающими общественными потребностями в управлении, то история не дает ответа на этот вопрос и даже не формирует какой-либо подсказки на него. «Вся наша повседневная жизнь заключена в рамки бюрократической организации», — писал Вебер. «Ибо если бюрократическое управление всегда является наиболее рациональным с формально технической точки зрения, то для управления массами оно также является сейчас равно неизбежным. Существует единственный выбор между бюрократизацией и дилетантизмом управления и главным источником преимуществ бюрократического управления является профессиональное знание, необходимость которого обусловлена современной техникой и экономикой производства благ, независимо от того как, капиталистически или социалистически, оно организовано. Если бы (при социализме. — Е.О.) была достигнута та же самая производительность и техническое оснащение — это означало бы неслыханный рост значения профессиональной бюрократии»6 . Нельзя не согласиться с Вебером, что общественная потребность в эффективно действующей организации управления самых разных масштабов и назначений не иссякнет никогда. Но будет ли при этом меняться историческая форма управления и как? Возникает не до конца проясненный вопрос о совместимости бюрократизации с демократическим способом управления. Например, как совместить тот бесспорный факт, что управлять обществом должны профессионалы, т.е. специально подготовленные для целей управления специалисты, и демократический принцип выборности властей, когда в условиях подкупа и коррупции к управлению зачастую приходят коррупционеры, проходимцы, мошенники, взяточники и невежды, которых нельзя даже близко подпускать к властным структурам. Единственное, что остается, — это уповать на общий подъем образовательного и культурного уровня народа, на пробуждение в нем политической активности при выдвижении и выборе депутатов. При существующем безразличии и пассивности широких масс избирателей, при сравнительно низком уровне политической культуры созда ние на выборных основах четко и рационально действующего, эффективного аппарата государственного управления остается несбыточной утопической мечтой. Веберовский анализ бюрократии в современном обществе далеко не исчерпывается идеально-типической моделью рациональной бюрократии, замечания о функционировании бюрократии разбросаны в разных произведениях социолога и касаются разных вопросов. Согласно Веберу чиновничество представляло собой особую статусную группу со своими собственными интересами, которую отличало стремление к расширению своей власти. «Кодекс чести» этой группы подразумевал веру чиновников в свою высшую компетентность, гордость своей беспристрастностью, внепартийностью, истинным пониманием государственных интересов. Эта последняя идея в силу своей расплывчатости давала возможность чиновникам действовать по собственному усмотрению. Вера чиновников в свое безусловное превосходство соседствует с пренебрежительным отношением к некомпетентным массам, а также к любым не санкционированным свыше формам общественной деятельности. Типичным для чиновников является стремление занять такую должность, которая давала бы достаточное жалование, соответствующее социальному престижу образованного человека, по возможности до конца жизни, а также гарантированное продвижение по службе. Бюрократия не приспособлена к выполнению политических задач общества, и попытки взять на себя не свойственные чиновникам функции имели всегда крайне негативные последствия. Чиновник и политик — два противоположных социальных типа государственного деятеля. Чиновник действует в строгом соответствии с формальными правилами в своей определенной сфере компетенции, не выражая своих личных взглядов и предпочтений. Политик же добивается осуществления своих собственных целей, в открытой борьбе завоевывая сторонников своего политического курса. Их различает даже манера выражения. Чиновника характеризует точная, объективная манера изложения, подходящая для официальных докладов, политик же сражается при помощи слова. Соответствующие навыки нельзя приобрести в ходе канцелярской работы. Типы чиновника и политика противоположны и в том, какую ответственность они несут за свои действия. Чиновник не несет личной ответственности за проводимый правительством курс, тогда как политик рискует карьерой, отстаивая собственный курс, и должен уйти в отставку в случае его неудачи. У чиновника отсутствуют качества лидера, он не способен оценивать и намечать политические перспективы. Выбор политического курса не должен осуществляться чиновником и присвоение им функции принятия политических решений является злоупотреблением властью. Так как бюрократическая власть основывается на знаниях, полученных в ходе профессиональной подготовки, а также на официальной информации, полученной по административным каналам, эффективный контроль за ее исполнением возможен лишь при наличии независимых от бюрократического аппарата источников информации. Усилению позиций бюрократии в ее борьбе за власть способствует широкое использование понятия «служебной тайны», когда доступ к информации, которой располагает бюрократия, жестко ограничивается. Хотя в некоторых сферах административной деятельности (например, во внешней политике) секретный характер ведения дел является объективной необходимостью, бюрократия стремится распространить завесу секретности на всю свою деятельность. Это обусловлено собственными ее властными интересами и желанием избежать какого-либо контроля. Достоянием гласности делаются только те данные статистических отчетов, которые отвечают интересам властей. Манипуляция данными и избирательное обнародование фактов — характерная черта деятельности бюрократии. Слабая информированность, а потому бессилие парламента объясняются в значительной степени подобными ухищрениями бюрократии. Опираясь на перечисленные моменты, выявленные Вебером и составившие основу для изучения бюрократии, многие западные политологи указывают на факт установления «господства чиновников». В условиях демократического правления эта тенденция сдерживается механизмами контроля за деятельностью управленческого аппарата. Но, по мнению ряда авторов, парламентский контроль над государственным аппаратом не всегда является достаточно надежным и плодотворным. Многие исследователи указывают на серьезные проблемы, с которыми сталкиваются политические режимы многих развивающихся стран, предпринимающие попытки ограничить власть и привилегии государственных чиновников. Управленческие структуры в таких странах часто критикуют за бюрократический произвол. Однако нельзя пройти мимо некоторых случаев исключения из общего правила. Так, недавно Всемирный банк, давая объяснение восточно-азиатскому экономическому чуду, указал на то, что с институциональной точки зрения «первыми шагами были наем на работу компетентных и относительно честных технократов и изолирование их от повседневного политического вмешательства». Было также отмечено, что «в Японии, Корее, Сингапуре и на Тайване», где произошел мощный экономический рост, «значительной властью обладают сильные, хорошо организованные бюрократии»7. Постараемся кратко суммировать главное из вышесказанного, конкретизировав и несколько развив при этом некоторые пункты. Формирование бюрократического способа управления имеет долгую историю. Он был достаточно развит в Древнем Китае и Древнем Риме. Его аналог можно найти в Оттоманской империи и в феодальной средневековой Европе. Бюрократия являлась источником и опорой папского владычества в Священной Римской империи, была инструментом королевской власти при возникновении многих национальных государств. Бюрократия никогда не обладала четко ограниченным набором функций. Она располагала многими вариантами действий, настолько широкими, чтобы служить средствами, при помощи которых можно было осуществлять большинство функций управления в широком смысле слова. Управленцы имели тенденцию не только распространять свои широко идущие интересы и соответствующую им деятельность на подзаконные территории, но и вершить свою власть во все большей степени, не взирая на формальные правила и даже вразрез с ними. Это порождало трудные проблемы для лидеров любой государственной системы. Во все исторические эпохи правители сталкивались с проблемами защиты границ своего управления от поползновений управленцев разного уровня, стремящихся сосредоточить власть в своих руках. В обществах, относительно просто устроенных по сравнению с современными развитыми государствами, при господстве так называемых патримониальных отношений, проблема разрешалась сравнительно легко. Правители были хорошо информированы обо всем происходящем в государстве, особенно если возникала угроза их власти. Размеры бюрократии были относительно невелики, и правители могли поддерживать персональный контакт со многими из своих подчиненных. Обязанности управленцев были не столь специализированы, и один действующий функционер мог легко быть заменен другим, более опытным и ответственным. Случалось и такое, что некоторые незадачливые правители вообще теряли бразды правления, оказавшееся в руках их служащих, и должны были восстанавливать свой престиж и власть. Позиции верховной власти радикально изменились в индустриальном и современном постиндустриальном и информационном обществе. Быстро изменялся также род государственной службы и ее объем. Колоссально возросли многообразие, интенсивность техники государственной регуляции экономических и социально-политических отношений. Даже традиционная деятельность правительства — защита от внешней опасности, поддержание внутреннего порядка, организация исполнения правосудия, сбор налогов — все более усложнялась. Соответственно росло число бюрократических учреждений, министерств и ведомств. Возрастали требования к специализации управленцев, их технической оснащенности, знанию различных процедур, а также к проверенной информации. Уже государственные служащие не могли произвольно перебрасываться из одного офиса в другой, а не имеющий специальной выучки человек назначаться на государственный пост. Уже не могла (скажем, не должна была. — Е.О.) лояльность к верховному правителю служить главным критерием пригодности к управленческой работе. Для эффективной деятельности нужна была профессиональная компетентность. К концу XIX столетия большинство индустриальных государств выработало систему заслуг для отбора бюрократических служащих. Произвольно назначаемым управленцам теперь противостояли служащие, отбираемые на основе образовательного ценза, опыта прежней работы, а иногда даже проводимых экзаменов. Правительства индустриальных государств, а, следовательно, и власть бюрократии, были весьма неустойчивы. Органы управления, принимающие решения, не только служили альтернативой всем другим государственным органам, но и соперничали с ними. Бюрократия становилась все менее чувствительной к влиянию со стороны первых лиц в правительстве и государстве, в то время как лидерство последних становилось формальным. Слишком быстро росла бюрократия количественно, слишком много людей вовлекалось в управление, слишком техничными становились средства управления, чтобы правители могли по-прежнему реально, а не формально исполнять роль главы государства. Бюрократическая система почти вышла из-под их контроля. Более того, управленцы настолько прочно сидели на своих местах, не имея никакой законно гарантированной защиты и располагая только своим собственным опытом, что сумели присвоить себе многие санкции правителей. Ведь именно от бюрократии верховная власть получала большую часть информации о государственных нуждах и событиях, ведь теперь бюрократы были гораздо лучше информированы и обладали знаниями, каких не имели первые лица государства. Поэтому последние часто передавали своим подчиненным формальное право не только оценки ситуации, но и решения проблемы. Таким образом, политическая власть оказалась в руках бюрократии. Традиционные органы управления не приветствовали появление многочисленных управленцев-специалистов, к тому же чувствующих себя автономной силой, да и в действительности будучи таковой. Глава правительства проводил реорганизацию за реорганизацией, административную реформу за реформой, чтобы уменьшить автономию административных учреждений и боролся против распространения системы меритократии на верхи управленческих уровней. Законодательные органы с неохотой отдавали власть из своих рук и часто ограничивали власть бюрократии детальными предписаниями относительно того, как ее следует исполнять. Судьи требовали права судить о каче стве административных решений и возвращать кажущиеся им недостаточно обоснованные и проработанные. Политические партии часто выступали против системы меритократии, против вознаграждения по заслугам. Группы интересов боролись против создания постоянных учреждений управления, казавшихся им непригодными для проведения в жизнь выгодных для них решений. Одним словом, путь управленцев к политическому влиянию был не гладок. Но новые требования пробили себе дорогу, и положение бюрократии было институционализировано. Трудно придумать, а тем более создать, другого рода институты, отвечающие потребностям управления в современную эпоху. Но в новое время требовалось новое законодательство относительно объемов и эффективности управления, по сравнению с традиционным. Суды должны были изменить свой подход к проблемам управления. Готовился более квалифицированный персонал, чем тот, который могли предоставить партии, вырабатывались более широкие перспективы деятельности, чем те, которые отстаивали группы интересов. Старые управленческие кадры приняли новшества нелегко, иногда высказывая протест. Но, в конце концов, они смирились и приняли новый усовершенствованный порядок управления. Итак, управленческие функции бюрократии расширились и укрепились. Управленцы стали сильнейшими партнерами в управляющей коалиции, весомым фактором в расширении управленческой политики и практики. Бюрократии приходилось считаться со многими общественными силами и институтами, чтобы обеспечить свое автономное существование и влияние. Это были упомянутые выше суды, группы интересов, партии, законодательные органы, принимающие бюджет. Наконец, остро вставала проблема отношения избирателей, с которыми необходимо было находить контакт. Когда бюрократы действовали в союзе с определенными, обладающими сильным влиянием общественными группами, они приобретали большую свободу действий. Во-первых, директивы, которые они получали от других участников властного процесса, часто изобиловали абстрактными принципами, сформулированными в весьма общих тер минах. Поэтому не было ясности относительно конкретных мероприятий и конкретных средств, необходимых для их реализации. Следствием было то, что управленцы включали в процесс принятия решений свои собственные взгляды и понимание дела, выражали свою собственную позицию. Если же другие участники властной коалиции пытались выработать директивы, упорядочивающие деятельность бюрократии, то обычно они были составлены в столь общих выражениях и касались столь широкого круга явлений и процессов, что управленцы имели полную возможность а иногда даже и право, действовать по своему усмотрению. Во-вторых, если предпринимались попытки разработать инструкции для деятельности администрации, объем их компетенции достигал такого большого уровня, что неизбежно возникали конфликты и противоречия. В неопределенности своих прав и полномочий управленцы находили оправдание для любого характера и направления своих действий, какой бы они ни выбрали. В-третьих, даже когда управленцы получали, казалось бы, непротиворечивые указания, у них была возможность действовать либо быстро и без колебаний, либо с опаской и осторожностью. Они могли проявить энтузиазм или высказать свое несогласие. Результат определенной политики в большей степени определялся бюрократическим выбором поведения, чем текстом директив, полученных свыше. В-четвертых, если другие участники политического процесса пытались внедрить свои собственные идеи относительно соответствующей деятельности управленческого аппарата, бюрократы делали все возможное, чтобы защитить свои позиции. Они могли погрузиться в лабиринты законов, могли мобилизовать своих клиентов и своих друзей в других органах власти или собрать мнения экспертов с целью поддержки своей позиции. Они могут воззвать к широкой публике через средства массовой информации и даже вызвать кризис, чтобы только доказать свою правоту. Какой бы ни была их стратегия, они редко остаются пассивными и послушными, даже когда в дело вовлечены высшие власти. Влияние бюрократической системы достигает разной силы и объема в различных системах государственного управления. Например, ограничена возможность для бюрократии применять свои способы воздействия на власть в авторитарных и тоталитарных государствах. Так, известно, что Гитлер приказал изгнать из системы управления всех чиновников, выказавших нелояльность по отношению к нацизму. Те группы, на поддержку которых бюрократия могла бы при тоталитарном режиме опираться для достижения и защиты своей автономии, сами подвергаются давлению и проявляют равнодушие и пассивность к любым общественным делам, кроме своих собственных. Количество действующих партий сводится к одной — поддерживающей тоталитарный режим. Однако названные обстоятельства не лишают административный аппарат относительной самостоятельности. Иногда управленцам удается по-своему интерпретировать директивы вышестоящих властей или даже фальсифицировать их в своих интересах. Чтобы обеспечить равновесие общественного порядка, верховная власть прибегает к частым реорганизациям и реформам управленческого аппарата, что свидетельствует о скрытой в нем властной силе, небезопасной для верхов. Недостатки бюрократии являются оборотной стороной ее достоинств или «преимуществ». Но для народа «преимущества» бюрократии редко проявляются в полной мере, являясь скорее возможностью, чем действительностью, а если действительностью, то какой-то частичной, урезанной. Чтобы в действительности воспользоваться «преимуществами» бюрократической власти, нужно активное социальное действие со стороны индивида или общественного органа, инициатива и напористость, чтобы, пробив толщу бюрократических препон, добиться цели. Только сильному, целеустремленному социальному субъекту удается привести в движение громоздкую и бездушную бюрократическую машину. Не желая того, мы возвращаемся к негативному образу бюрократической машины, зафиксированному в литературных источниках и укоренившемуся в представлениях людей, имевших несчастье на деле столкнуться с ее «преимуществами». Бюрократия предстает в них как чудовище о трех головах, одной из которых является формализм, другой — волокита, а третьей — бездушие. К сказанному необходимо добавить еще одну черту. Принятие управленческих решений является ареной борьбы самых разных общественных сил, применяющих всевозможные, дозволенные и недозволенные, средства для проталкивания нужных им решений. Открывается широкий простор для злоупотреблений. Главной проблемой здесь была и остается коррупция, нивелирующая все «преимущества» бюрократии. Чиновник, как правило, не может устоять перед соблазном обогащения за счет своей должностной функции. «Продажа должностей», как характерная черта периода формирования института бюрократии в абсолютистских режимах Западной Европы, воспроизводится в современных условиях, возрождаясь, как голова упомянутого чудовища, в форме экономической выгоды от занимаемой должности, получаемой в виде взяток. Воспроизводится не только формальная сторона бюрократической организации, но и ее внутренние сущностные качества. «Тайна» бюрократии, кроющаяся в скрытых от глаз широкой публики ее намерениях и целях, обнаруживается и в ее профессиональной психологии и поведении, чертами которых является мздоимство, кормление за чужой счет, подкуп и продажность чиновников, взяточничество. Последнее достигло в настоящее время таких огромных, и при том традиционно воспринимаемых обществом как само собой разумеющихся, размеров, что, если не будут выработаны действенные механизмы контроля, то коррупция грозит разложением в первую очередь системы исполнительной власти и, как следствие, разложением и параличом всей властной системы государства. Фундаментальный вопрос контроля над чиновниками был сформулирован Гегелем в 1821 г. в «Философии права», где он указывал, что можно воспрепятствовать бюрократии «занять изолированную позицию аристократии и использовать свои образованность и навыки для тиранического произвола», если на нее сверху будет воздействовать суверен, а снизу корпоративные права8. Несмотря на устаревший и ограниченный характер этого гегелевского положения, оно выделяет главные моменты, которые должны учитываться при анализе проблемы контроля за осуществлением функций государственного аппарата: тенденцию к формированию у государственного чиновника сознания своего высокого положения, связанного с его образованностью и навыками; проблему «суверена», контролирующего чиновника сверху, и проблему влияния на административные процедуры и процесс принятия решений тех индивидов и социальных групп, которые являются объектами государственной власти. Сознание важности своего положения, якобы не допускающего злоупотреблений властью, является, по мнению некоторых западных исследователей, частью исторически сложившегося культурного облика бюрократии, отражением связи государственной должности с привилегиями правящего класса. Это сознание, вероятно, также связано с престижем, которым обладает государственная служба и тем доверием, с которым широкая публика относится к работе правительственных чиновников. Как правило, государство обеспечивает чиновникам высокий уровень экономической безопасности и правовую защиту, чтобы повысить их чувство ответственности за выполнение своей работы. С ростом бюрократизации возрастает важность профессиональных навыков и опыта, равно как и сложность применения принципов подотчетности. Важным барьером на пути подотчетности, указанным еще Вебером, является тенденция чиновников завышать свое превосходство в качестве специалистов путем сохранения в тайне своих знаний и намерений. В более поздних исследованиях, в частности руководимых американским социологом Р.Мерто- ном, анализировались противоречия между специалистами и высшим руководством, а также, в более общем плане, сложность проведения различий между принятием политических решений и их административной реализацией, в тех случаях, когда исполнительная власть должна полагаться на специалистов. Известный западный социолог Р.Бендикс считает, что дилемма заключается в том, что любая профессиональная деятельность предполагает элемент доверия к опыту и знаниям специалистов, в то время как подотчетность административных действий предполагает сомнение в их правильности и критику со стороны вышестоящих. Доверие, присутствующее в отношении к работе профессионалов, находится в противоречии с недоверием, присутствующим при оценке их работы вышестоящими органами. Чтобы считаться «современным», правительство должно доверять специалистам, а чтобы быть ответственным, должно проверять их профессиональную деятельность и ее результаты. Сложность контроля и даже частичной проверки управленческого аппарата заключается в специфике его работы, отмеченной нами выше. Это необходимость в ряде случаев отклоняться от сложно сформулированных директив и полагаться на собственное их понимание, относительные автономия и нейтральность. Однако чиновники не могут не считаться с общим контекстом государственной власти, который предполагает и формирует систему контроля, «улавливающую» возникающие противоречия и возможность нарастания конфликтов. О том, что подобная ситуация может стать угрожающей для верховной власти, говорилось выше. К средствам контроля за государственными чиновниками относятся правила, касающиеся их гражданского положения. Должны ли чиновники пользоваться всеми теми правами, которыми пользуются все другие граждане или на них следует налагать какие-то особые ограничения, ввиду их властных полномочий и ответственности? Этот вопрос справедлив для тех политических систем, в которых граждане обладают определенными правами, ограничивающими верховную власть. Одни считают необходимым наделение госслужащих всеми правами рядовых граждан и тем самым, отказ от каких-либо ограничений их политической деятельности. Другие требуют принятия для госслужащих специальных ограничений на выражение политических взглядов и участие в партийной деятельности, чтобы обеспечить беспристрастность государственной администрации и доверие общества к этой беспристрастности. Согласно этой второй точке зрения, государственная служба предполагает доверие общества, которое может быть утрачено, если управленцы будут необдуманно пользоваться своими гражданскими правами. К числу вопросов правового регулирования относится вопрос о том, могут ли вообще и при каких условиях чиновники баллотироваться на выборные должности. Контроль политической деятельности, как и ограничение их политических прав, якобы служат обеспечению качества и беспристрастности государственной службы. Конечно, более важным средством контроля является непосредственный надзор. В своей язвительной критике прусской бюрократии Вебер подчеркивал важность парламентских расследований как средства проверки административного исполнения намерений законодателей. Он видел в этих расследованиях основу для повышения престижа политиков. Не конкретизируя в данном случае его взгляды, отметим, что проблемы, поставленные немецким ученым, с тех пор значительно усложнились. Сложности контроля увеличиваются с ростом бюрократии как органа исполнительной власти, осуществляемой специалистами. Выборные представители контролирующей организации слишком малочисленны по сравнению с проверяемыми чиновниками, менее квалифицированны, чем последние, и определенным образом локализованы. Кроме того, с расширением функций правительства политические решения уже предполагают активное участие административной верхушки и затем воплощаются в процесс оказания услуг. В результате становится сложным четко отграничить объект проверки. Однако законодательный контроль развивается, о чем свидетельствует ежегодное лицензирование государственных агентств или требование получения ими лицензий на осуществление определенных программ. Чтобы держать под контролем исполнительную власть, верхи разрабатывают собственные методы, в частности через бюджетное управление и другие виды финансового контроля. Сложности контроля связаны также с развитием демократии. По мере демократизации возрастает число участвующих в политическом процессе индивидов и групп, возрастает возможность их влияния на законодательную и исполнительную власть. Тесные и частные контакты между бюрократией и группами интересов поощряются в тех обществах, где эффективная администрация нуждается в информации, которой часто располагают эти группы и где внимание правительства к обществу вкупе со свободой объединений рассматривается в качестве важной ценности государственного устройства. Результатом этого является соответствующее, как бы демократическое, формирование политики на многих уровнях внутри правительства и за его пределами, например, в лицензионных органах, консультативных комитетах и других подобных учреждениях. В таких условиях частыми становятся контакты между администраторами и заинтересованной социальной группой как по политическим, так и по процедурным вопросам. Закономерно может возникнуть вопрос, насколько глубоко может проникнуть контроль в эту сеть взаимодействий между организованными общественными интересами и бюрократией. Совершенно не обязательно полагать, что вне контроля политиков автономия администраторов возрастет. Процесс взаимоотношений между органами управления и группами интересов нуждается в законодательном урегулировании. Например, в США в связи с уменьшением прямого политического влияния на административный процесс и ростом влияния групп интересов было разработано законодательство по разрешению конфликтов интересов. Проводя различие между приемлемыми и неприемлемыми видами контактов между чиновниками и представителями групп интересов, эти законы направлены на обеспечение беспристрастного характера государственной службы в повседневной ее деятельности. Там, где подобные рычаги контроля оказываются эффективными, они не только предупреждают и наказывают злоупотребления, возникающие в результате тесных отношений между администраторами и заинтересованными лицами, но также оказывают поддержку администраторам в урегулировании конфликтующих требований на основе принципа нейтральности. То же самое можно сказать об установленном законом контроле над административным процессом со стороны законодательной власти. Проникновение власти в управленческий процесс все же оказывается, по большей части, недостаточным, о чем свидетельствует скандинавский опыт введения должности омбудсмена — специального уполномоченного парламента, в задачу которого входит разбор жалоб на произвол правительства и строгое наказание нарушителей, независимо от того, нарушили ли они закон или просто пренебрегли своими служебными обя занностями. Некоторые исследователи считают, что пока еще непонятно, достаточно ли будет этих новых инструментов контроля наряду с прежними, вроде административных судов, для противодействия нежелательным последствиям влияния групп интересов на беспристрастность и эффективность работы управленческих органов. В западной политологической литературе обычным является сравнение различных вариантов строительства бюрократии в таких странах, как Германия, Великобритания, США, Япония, а также в развивающихся странах третьего мира. Анализируются различия между бюрократиями этих стран по своему генезису, структурам и способам осуществлять власть. Часто делается заключение, что сравнение, ограничивающееся только идеально-типическими характеристиками бюрократии — способом набора персонала, условиями назначения, вознаграждения, обучения и способом функционирования, — может дать лишь поверхностное понимание причин отличия бюрократий друг от друга и различия в степени их развитости. Проблема состоит в том, что государственную бюрократию нельзя изучать изолированно, Если она является инструментом, то о его пригодности нельзя судить только лишь на основании его характеристик. Необходимо знать, кто пользуется этим инструментом и для каких целей. Бюрократию следует рассматривать в отношении к политической системе в целом, частью которой она является. Важным моментом считается и то, насколько далеко политическая система может продвинуться по пути демократизации. Ответ на этот вопрос позволяет выявить главных хозяев бюрократии и определить степень влияния политического механизма, который приводит ее в действие. В демократическом обществе политики должны постоянно бороться за народный мандат, полученный в ходе выборов. В первой половине XX в. эта форма конкуренции привела к распространению функций правительства на сферы здравоохранения, образования и социального обеспечения, а после депрессии 30-х гг. — к регулированию экономики, а также к контролю за научно-техническими исследованиями, связанными с обороной. Решения о расширении правительственных функций были продиктованы длительными структурными из менениями в западном обществе — ростом населения, урбанизацией, индустриализацией и международной экономической интеграцией. Они явились новой крупной сделкой: намного возросшее нежелание электората платить большие налоги было нейтрализовано расширением системы социального обеспечения и гарантии безопасности со стороны государства. Обострились проблемы отношений между законодательной властью и бюрократией, а также между законодательной властью и электоратом, которые сложно взаимодействуют друг с другом. Западные политологи, детально исследовавшие эти проблемы, отмечают, что законодательная власть может поднять степень доверия избирателей к своей политике, делегируя ее осуществление органам, жизненный цикл которых ограничен ее собственным электоральным периодом. Передача важных функций постоянным агентствам является еще одним шагом по пути ограничения законодательной властью собственных полномочий ради укрепления доверия избирателей к ранее сделанным обещаниям. Происходящий рост числа ограничивающих законодательную власть агентств вроде «независимых» центральных банков, обладающих правом контроля за монетарной политикой, указывает на то, что потребность в таком укреплении доверия избирателей не уменьшается. Временной разрыв в стимулах для деятельности законодательной власти и бюрократии заключается в том, что финансируемые из бюджета управленческие органы с постоянным штатом сотрудников и четко установленной иерархией функционируют в ином временном масштабе, чем законодатели, которые в условиях демократии должны регулярно переизбираться. Это делает гражданских служащих (бюрократов) при демократическом режиме менее восприимчивыми к рискам и менее зависимыми от сиюминутных политических импульсов в отличие от политиков. В частности, постоянная должность дает бюрократам преимущество и в борьбе с главой государства. Они могут подождать переизбрания политического хозяина, политика которого их не устраивает. С этой целью они могут затянуть необходимые административные процессы в надежде на замену неугодного законодателя еще до окончательной реализации его политического курса. Вывод, который делают западные политологи из своего анализа, состоит в том, что наивно полагать, что проведение демократической политики легко поставит бюрократию под демократический контроль. Бюрократизация пронизывает все уровни государственной структуры, при этом, как отмечают западные исследователи, воспроизводя все качественные характеристики его «головной модели». Одна из важнейших черт бюрократии состоит в том, что во всех подсистемах бюрократизированного общества копируется модель функционирования и поведения, которая задается центральной политико-идеологической бюрократической схемой. Одной из важных проблем, возникающих в ходе анализа бюрократии и требующих ответа, является вопрос о двусмысленности или двойственной природе бюрократии. Является ли бюрократия жизненно необходимым институтом, в котором нуждаются страны, стремящиеся к экономическому развитию? Или, напротив, она является институтом, постоянно угрожающим заглушить каналы общественного управления, подобно быстрорастущим сорнякам? Эти вопросы, как нам кажется, сформулированы как взаимоисключающие, в то время как в действительности мы встречаемся с ответами, которые принципиально не исключают друг друга, потому что разделены во времени и соответствующим образом локализованы. Невозможно отрицать, что в действительности то здесь, то там реализуется, хоть и не всегда в полном объеме, негативная коннотация термина бюрократия. Но, как бы ни показалось странным для некоторых критиков бюрократии, имеются примеры реализации и положительного значения этого термина, как это имело место в приведенном выше случае с «восточно-азиатским чудом». Чтобы объяснить двусмысленность бюрократии, американский исследователь Джон Тойе предлагает провести различие между абстрактным и конкретным значениями этого термина9. Негативная коннотация присуща абстрактному значению, в то время как конкретное значение, используемое как синоним организованной гражданской службы, может и не иметь такой коннотации. Данное различие позволит нам представить себе бюрократию, которая не является бюрократической в уничижительном смысле. Отсюда можно заключить, что основная проблема развивающихся стран состоит в создании институционального контекста для положительно действующей бюрократии, бюрократии в исторически конкретизированном смысле. Эта, пока что умозрительная модель не должна иметь целого ряда недостатков, высказываемых обычно клиентами бюрократических учреждений в виде претензий в их адрес. Эти претензии Джон Тойе суммирует следующим образом. Во-первых, это претензия в том, что чиновники отвечают только перед своим начальством, а не перед теми, чьими делами они занимаются. Чиновники получают свою власть в первую очередь по закону и во вторую очередь от начальства, определяющего их права и обязанности в соответствии с официальной иерархией. Ни то ни другое не предполагает отчетности перед объектами управления. Таким образом, бюрократия не подотчетна народу. Вторая претензия более позднего происхождения и обычно предъявляется экономистами. Бюрократия в той степени, в какой она предоставляет блага и услуги, функционирует вне конкуренции и потому не имеет стимулов для снижения стоимости общественных услуг. Будучи неэффективной — она не совершенствуется. Третья претензия, также высказываемая экономистами, сходна с предыдущей. Бюрократия предоставляет услуги по регулированию общественных процессов, поэтому существует опасность ее «приватизации» теми частными интересами, деятельность которых она должна регулировать. Если это происходит, «плохая» бюрократия становится источником и распределителем ренты и выгод в частном секторе. Четвертая претензия связана с тем, что современные бюрократии создают правила, применяемые к определенным категориям людей, и следят за соблюдением этих правил с целью устранения произвола, личного фаворитизма и дискриминации. Однако исключения из общих правил в плане уступок здравому смыслу невозможно предусмотреть и зафиксировать. Тем не менее чиновники стремятся применять писаное правило буквально и точно, не рассуждая и не принимая на себя ответственности за отклонения. Особенно изобилует негативными последствиями подобного буквализма медицина, когда имен но отклонение от общего правила может спасти жизнь человека. «Бюрократу не разрешается подстраиваться под субъективные смыслы и нужды, которые может сообщить ему клиент. Бюрократ должен лишь подстраиваться под те смыслы и нужды, которые имеют официальный характер»10, — констатирует Ральф Хуммель. Пятая претензия связана с, казалось бы, бесконечным увеличением должностей и учреждений, функционирующих без должной координации. Это препятствует тщательному и строгому контролю за бюрократией. Делегирование полномочий утрачивает последовательность, и функции управленцев пересекаются или конфликтуют между собой. В результате люди страдают от задержек, связанных с трудностью нахождения нужного им чиновника. Западные политологи ставят перед собой задачу создания такой модели бюрократии, которая не имела бы указанных негативных черт и способствовала бы достижению целей развития общества, а не тормозила их реализацию. Так, например, Питер Эванс полагает, что эффективность общественных институтов зависит от их «гибридности» — баланса между тремя различными (иногда противоречащими друг другу) способами управления общественным действием». К этим трем способам относится повышение эффективности бюрократии, определяемой в терминах веберовских идеальных характеристик; следование рыночным сигналам относительно стоимости и выгод общественного использования ресурсов; и наделение развивающегося демократического участия функциями контроля за соответствием действий государства нуждам и желаниям рядовых граждан. Не приводя графического изображения модели Эванса, отметим наличие в ней демократического элемента. Тем не менее избираемым политикам даже в рамках устоявшихся демократий приходится бороться за установление контроля над бюрократами. Этот факт был юмористически обыгран в популярном английском телесериале «Да, господин министр». Было бы наивно полагать, что с распространением демократии на страны Латинской Америки, бывшего Советского Союза, Азии и Африки там перестала существовать проблема демократической подотчетности. Вывод, к которому приходят западные исследователи, заключается в том, что несмотря на волну демократизации в последние двадцать лет, необходимо еще многое сделать для поиска новых способов, с помощью которых рядовые граждане могут повысить прозрачность и подотчетность бюрократии. В некоторых влиятельных международных организациях опасаются, что даже незначительное усиление демократического контроля может сделать бюрократию неэффективной для целей развития. Как указывалось выше, авторы доклада Всемирного банка о восточно-азиатском экономическом чуде полагают, что бюрократии в этих странах оказались эффективными потому, что были изолированы от повседневного политического вмешательства. Однако что понимается под «политическим вмешательством» и какова должна быть степень изоляции? Когда прекращается демократический контроль и начинается политическое вмешательство? Эти нерешенные проблемы современной бюрократии по-прежнему являются объектом научных дискуссий и политических дебатов. Непростым является вопрос об эффективности работы правительства, как главном органе управления, если рассматривать его в инструментально измеримых терминах. В бюджете содержится информация о стоимости ресурсов, однако не проводится ее сравнение с произведенным продуктом. Поэтому, как указывается в исследованиях этой проблемы, невозможно вычислить эффективность, и в этом состоит основная трудность применения анализа затрат и выгод к государственной службе. Эта ситуация не имеет легкого рыночного решения, констатирует Джон Тойе, тем не менее определенного повышения эффективности можно достичь с помощью таких мер, как аутсорсинг небольших компонентов гражданской службы, создание условий для конкуренции и простое принуждение департаментов к экономии. Рост административного ресурса происходит в результате концентрации политической и экономической власти, которые становятся взаимозависимыми. В некоторых отраслях промышленности, где преобладает олигократия, фирмы стремятся получить политическую регулирующую власть, чтобы не допустить на рынок новых партнеров. Политические партии заинтересованы в том, чтобы пообещать антиконкурентные формы регулирования в обмен на финансовые вложения в их кассы. Аналогичным образом бюрократы заинтересованы в любом виде регулирования, но не в том конкретном, который полезен для общества. Существует сильное стремление к сговору, и его невозможно устранить лишь путем ориентации на рыночные сигналы, поскольку сам рынок подвержен манипуляции. Решить проблему административного ресурса может лишь, по мнению исследователя, радикальное политическое вмешательство, преуспеть в котором может только новое социальное движение. Применительно к двум другим претензиям исследователь замечает, что применение бюрократических правил, подобно юридическим нормам, всегда остается проблематичным. В писаной норме невозможно предусмотреть всех обстоятельств, при которых она может использоваться. Попытка учесть все возможные случаи неизбежно усложняет норму и снижает возможности людей понять ее. С другой стороны, если предоставить чиновникам свободу в интерпретации правил, возникают другие проблемы. Расширение свободы действий чиновников открывает путь к личному фаворитизму. Следующим шагом станет продажа чиновниками своего благорасположения, что будет способствовать росту коррупции. Не менее сложной является проблема определения границ ответственности. Исследователь предлагает следующие шаги. В краткосрочной перспективе следует просто более четко разграничить служебные права и обязанности чиновников. В политической сфере кампания за «единое правительство» должна способствовать уменьшению департаментализма. В сфере оказания услуг часто существует возможность организовать работу по принципу «одного окна». Сложность состоит в том, что эти меры, сколь бы ценными они ни были сами по себе, не могут применяться ко всем операциям. Управление гражданской службой должно пониматься творчески, что, однако, чревато злоупотреблениями. Распределение обязанностей и границы иерархического делегирования полномочий всегда должны, по мнению западного исследователя, оставаться изменчивыми, и некоторая неопределенность относительно того, где они происходят и в какой момент времени, является более или менее постоянной ха рактеристикой бюрократии. Но возникают конфликты на почве проводимых или предстоящих реорганизаций. Сильное руководство может ослабить такого рода конфликты, но не может полностью их исключить. Вывод, вытекающий из приведенного выше анализа, показывает, что двойственная оценка бюрократии не является результатом недостатков в ее работе. Напротив, эта двойственность является фундаментальной и глубоко укорененной в ее природе, в то время как меры по исправлению недостатков часто становятся источником новых проблем и должны осуществляться на постоянной основе. В свете всего вышесказанного перспектива создания исключительно положительно действующей бюрократии является неосуществимой. Это не исключает необходимости бдительного внимания к функционированию бюрократического аппарата всех уровней и нахождению устойчивого баланса между всеми ее склонными к дисфункциям и постоянно реформируемыми элементами. В заключение коснемся еще одной немаловажной проблемы. Перенос акцента с недостатков бюрократии на ее общественно необходимые и, в этом смысле, положительные возможности совершенствования, на которые справедливо указывает в своем анализе Джон Тойе, ставит вопрос о том, насколько правомерным является отождествление всей исполнительной системы власти, всего управленческого аппарата с бюрократией. Может быть, бюрократия и система управления вовсе не являются синонимами? С другой стороны, если оставить за бюрократией только ее уничижительную, негативную коннотацию, то справедливым ли будет, в таком случае, называть всех вообще функционеров исполнительной власти бюрократами? А если нет, то как их следует называть? Выходит, что языковые проблемы, вернее недостаточное терминологическое богатство профессионального языка, является препятствием для точной формулировки важнейшей государственной проблемы? Поэтому, ожидая, пока наш профессиональный язык обогатится новыми терминами, еще раз подчеркнем, что бюрократия — это не синоним управленческой системы, а бюрократ — не синоним государственного служаще го. И если невозможно избавить термин бюрократия от его, укоренившегося в обыденном сознании, уничижительного, негативного смысла, то и проблему нужно формулировать в соответствующих терминах. Иными словами, совершенствовать нужно не бюрократию, а систему государственного управления, взятую в ее общественном контексте, комплексно, при этом отдавая себе отчет в возможности достижения на данном этапе ясно и конкретно сформулированных общественных целей. Примечания 1 Blau P. Bureaucracy in modern Society. Р. 28—30; Bensman J, RosenbergB. Mass, class and Bureaokracy. Prentice Hall, 1963. Р. 267. 2 Blau P. Op. cit. Р 29. 3 Вебер М. Избр. произведения. М., 1990. С. 658. 4 Mannheim K. Ideology and Utopia. Brace and company. 1936. Р. 105—106. 5 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Изд. 2-е. Т. 1. С. 268. 6 Weber М. Wirrtschaft und Gesellschaft.Tubingen, 1922. T. 1 S. 669. 7 World Bank. The East Asian Miracle. Economic Growth and Public Policy. New York/1993. 8 Hegel G. Philosophy of Right. Oxford, 1942. P 296—297. 9 J.Modern Bureaucracy. Research Paper. 2006/52. UNU-WIDER. 2006. 10 HummelR.H. The Bureaucratic Experience. N. Y., 1987. В.Н. Шевченко
<< | >>
Источник: В.Н.Шевченко. Бюрократия в современном мире: теория и реалии жизни. 2008

Еще по теме Бюрократия: «идеальный тип» и реальность:

  1. 5.2. Развитие методологии управления
  2. С.В. Куликов Наука — служанка политики? или О чём не написал Макс Вебер
  3. Философские проблемы лидерства и администрирования
  4. Типология лидерства по М. Веберу
  5. Ю. С. Пивоваров РУССКАЯ ВЛАСТЬ И ИСТОРИЧЕСКИЕ ТИПЫ ЕЕ ОСМЫСЛЕНИЯ, или ДВА ВЕКА РУССКОЙ МЫСЛИ
  6. Бюрократия: «идеальный тип» и реальность
  7. Генезис российской бюрократии
  8. § 1. Конституционализм
  9. НЕСКОЛЬКО МНЕНИЙ И ВОПРОСЫ БЕЗ ОТВЕТОВ
  10. И 3.3. Локализация политики                          
  11. 1 5.1. Динамика государственного строительства
  12. КОНФЛИКТ КЛАССОВ В КАПИТАЛИСТИЧЕСКОЙ МИРО-ЭКОНОМИКЕ И. Валлерстайн
  13. ПРИМЕЧАНИЯ:
  14. ВЕБЕР, Макс (1864-1920) Weber, Max
  15. § 4. Современная французская политическая наука о власти и государстве
  16. ПОЛИТИЧЕСКОЕ ГОСПОДСТВО: ВОЗМОЖНОСТИ И ГРАНИЦЫ РАЦИОНАЛЬНОГО
  17. Определение и социологическое понимание бюрократии
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социальная политика - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -