22.4. Системное определение публичной политики

В системном подходе публичная политика рассматривается как система действий по отношению к окружению, целям или проекту, к деятельности и структурам.

Эти действия осуществляются политическими и социальными актерами, чьи отношения структурированы и изменяются во времени.

В рамках системного подхода выделяют пять основных типов объяснения публичной политики. К ним относятся: объяснение окружением, распределением власти, господствующими идеями, институционной рамкой и процессом принятия решений. Все эти пять типов объяснения неразрывно связаны с понятием системности.

В самом деле, невозможно представить систему без учета окружения ее ядра и взаимодействия последнего с этим окружением. Распределение власти напрямую связано со структурой системы, иначе говоря, со структурированными отношениями между актерами. В случае, когда речь идет о господствующих идеях, встают вопросы целей функционирования политической системы и необходимых решений для их достижения. Институционная рамка системы дает характеристику правилам, определяющим порядок практической деятельности социальных актеров. И наконец, когда речь идет о «деятельности» в рамках системы, то эта деятельность строится на основе тех решений, которые принимаются для реализации целей системы.

Рассмотрим кратко пять указанных характеристик системного подхода к анализу публичной политики.

Объяснение окружением

Внешнее и внутреннее окружение публичной политики является источником публичного начала в тех проблемах, на решение которых нацелена публичная политика.

Такое понимание основывается на основных трудах Д. Истона[468] и Ж.-В. Лапьерра[469], посвященных политическим системам.

Общепризнанным в политической науке является факт, что политические решения берут свое начало в окружении системы, где коренятся детерминанты публичной политики.

Впервые такой анализ осуществил американский ученый Т. Дай (1966), который выяснял влияние «выходов» (output) политической системы в лице публичной политики американских государств в различных секторах деятельности. Он использовал четыре экономические переменные (урбанизация, индустриализация, здравоохранение и образование) и четыре политические переменные (контроль государства демократами или республиканцами, степень соперничества между партиями, электоральное участие и неравенство в электоральной карте). В итоге он пришел к следующему выводу: экономические переменные в большей мере связаны с публичной политикой, чем политические переменные.

Такой вывод позднее был подвергнут серьезной критике, породив в 80-е гг. дискуссию среди аналитиков публичной политики. Критика была связана с тем, что в указанном подходе недостаточно учитывалось влияние политических факторов, например идеологии политических партий[470]. В последующем аналитики публичной политики, желая учесть влияние на нее окружения, стремились рассматривать публичную политику через воздействие исторических и географических условий, экономических факторов на поведение элит, масс и правительственных институтов.

Объяснение деятельностью

Объяснение публичной политики на основе рациональной деятельности получило в политической науке до-

стагочно широкое распространение. Для понимания такого подхода напомним этапы рационального действия: определение проблемы; выбор цели; выработка решений, которые могут разрешить проблему; воздействие на последствия каждого из решений; отбор наилучшего по своим последствиям решения по отношению к цели.

Эта модель является нормативной потому, что она предписывает то, что должно быть сделано. Она является нормативной еще и потому, что описывает то, что уже сделано.

Модель рационального действия имеет ограниченное поле для своего применения при объяснении конкретных политических решений. Это связано с тем, что для использования того, что мы называем рациональной моделью, чаще всего нет достаточной информации, не хватает времени для ее получения и использования. Более того, как показывает реальная политическая практика, те, кто принимает участие в выработке решений, имеют различное понимание как самой проблемы, так и цели решений.

Д. Марч и Д. Олсен использовали для анализа различий между публичной политикой в разных политических системах модель рационального выбора в рамках действующих институтов (institutional rational choice). Эта модель основывается на учете возможностей и принуждений рационального выбора на основе официальных правил игры.

По своей природе эта объяснительная модель, когда она применяется к публичной политике, обращает внимание на этапы формулировок решений для того, чтобы показатъ, каким образом индивидуальные или коалиционные актеры стремятся заставить власти выработать или принять выгодные для себя меры и решения при наименьшей цене. При этом оказывается, что возникновение той или иной публичной политики и ее осуществление в меньшей степени привлекали внимание теоретиков и исследователей рассматриваемой школы рационального выбора,

Иной подход предложил Д. Кингдон[471]. Он сформулировал так называемую модель «мусорного ящика» (garbage can model). Суть ее заключается в том, что публичная политика не является только продуктом рационального действия актеров. Она является результатом столкновения трех течений: течения проблем, течения решения и течения политики, в каждом из которых социальные и политические актеры руководствуются различной рациональностью. Эта рациональность имеет ограниченный характер и сопряжена с разного рода двусмысленностями и неопределенностями.

Объяснения отношениями между актерами

Для сторонников школы public choice (общественного выбора) актерами публичной политики являются индивиды или коалиции индивидов, экономические цели которых являются обычно эгоистическими. Однако такой подход неприемлем для анализа публичной политики. В случае публичной политики актеры — это группы или организации, связанные между собой в «сообщества». Они действуют в рамках «сетей» публичной политики. Авторы этой школы в Великобритании и Канаде[472] показывают, что сообщества и сети строятся в основном правительственными бюрократиями и неправительственными заинтересованными группами. Это мы покажем позднее, когда будем рассматривать структурную модель публичной политики.

Объяснение при помощи эволюции политик

Объяснение публичной политики через рассмотрение фаз или этапов ее осуществления является в большей степени описательным, нежели объяснительным. Однако такое описание содержит некоторые элементы, которые

помогают понять эволюцию той или иной публичной политики.

До конца 80-х гг. этапы публичной политики, определенные Дассуэлом[473], широко использовались в анализе. Он предложил 7 этапов решений, а вместе с ними и осуществления публичной политики. Однако большинство исследователей, действовавших в рамках схемы Лассуэла, предпочитали использовать меньшее их число. Они ограничивались 3 или 4 этапами: возникновение, формулирование, адаптация (иногда включается в формулирование) и осуществление, к которым добавляют иногда оценку и окончание.

Сторонники этой типологии показывают, что этапы, как и сама публичная политика, не развиваются линейно и однонаправленно. На любом этапе могут возникать попятные, точнее, возвратные движения. Так, скажем, формулирование публичной политики может в определенных ситуациях приводить к возникновению новой или обновленной политики, а осуществление политики нередко предполагает возвращение к этапу формулирования публичной политики и т.

Защищая этапный подход, его сторонники настаивают на «турбулентном» характере[474] развития публичной политики. При внимательном рассмотрении именно создание и использование информации порождает этот турбулентный характер. Получается так, что именно переход от этапа к этапу, в том числе и возвратное проявление перехода, объясняет изменение публичной политики.

Цели актеров

Объяснение публичной политики на основе учета целей актеров получило выражение в модели защитных коалиций (advocacy coalitions), в которых, согласно П. Сабатье и Г. Дженкинс-Смиту[475], верования актеров в большей мере, чем их интересы, мотивируют действия.

«Коалиции», по Сабатье, являются, как мы уже отмечали, многолетними союзами, в которых принимают участие обычно актеры более чем из одного эшелона правительства, групп интересов, а также специалисты и эксперты, которые оказывают значительное влияние на публичную политику[476].

Именно верования членов такой коалиции объясняют их действия. Верования располагаются на трех уровнях. Прежде всего — на уровне фундаментальных верований. Они связаны с человеческой природой, отношениями людей с природой, приоритетами фундаментальных ценностей и т. д. На основе этих верований выстраиваются действия актеров в конкретной публичной политике. Нужно иметь в виду, что в случае, когда коалиции противостоят друг другу на уровне фундаментальных верований, соглашение невозможно, когда же оппозиция находится на политическом или, назовем его, вторичном уровне, союзнические отношения возможны, а значит, возможным становится и образование коалиции.

Нужно сказать, что модель коалиций, как справедливо отмечает В. Аемье, стала едва ли не основным подходом к анализу публичной политики.

Основные концепции системности и изучения публичной политики

Источник: Lemieux V.

Пять фундаментальных концепций системности позволяют дать общее определение публичной политики и определить по отношению друг к другу и другие принципиальные объяснительные подходы политики.

Пять основных принципов (мы их вслед за В. Лемье назвали в таблице концепциями) системности представлены в первой колонке. Во второй колонке таблицы представлены дефиниции системности применительно к публичной политике. Наконец, в третьей колонке даны основные подходы в объяснении публичной политики.

Можно ли ограничиваться теми подходами в изучении публичной политики, которые мы изложили выше? Этот вопрос тем более актуален, что рассмотренные нами подходы отражают достаточно адекватно специфику и комплексность публичной политики. И тем не менее сложность, возникающая при обращении к анализу публичной политики, определяется тем, что эта политика ставит ряд вопросов, ответ на которые отыскать не так-то просто.